中国环境资源立法的现状18416Word文档格式.docx
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（3）社会性。
从环境资源
法的保护对象和任务来看，实现人体健康、经济社会平稳发展和生态环境
良好发展，维护的不是个人或集体利益，而是整个人类社会和全球生态环
境的生态价值和利益，具有广泛的社会性和公益性，最明显地体现了立法
的社会职能。
（4）共同性。
人类生存的地球环境是一个整体，当代的环
境资源问题已不仅仅是局部地区的问题，有的已经超越国界成为全球性
问题，是人类共同面临的问题，诸如全球气候变暖等全球性环境资源问题
的解决，需要各国的交流与合作。
近年来，我国的环境资源立法得到了较快发展，初步做到有法可依、
有章可循，为保护、改善自然资源和生态环境发挥着重要作用。
同时，环
境资源立法是动态而开放，随着经济社会发展和生态环境规律的变化而
不断发展的。
当前，中国环境资源立法应在科学发展观的指导下，按照生
态文明建设的要求，在立法理念、内容、方法和技术等方面积极创新，逐步
完善中国环境资源法律制度。
（iJ《中国共产党第十七次全国代表大会报告》，人民出版社2007年版。
一线传音
一、中国环境资源立法的发展历程及现状
20世纪70年代，随着党中央、国务院将环境保护提上国家整体发展
的议事日程中，以防治环境污染为主要内容的环境立法开始发展。
1973
年，由国务院批转的《关于保护和改善环境的若干规定》是中国历史上第
一个以环境保护为目的的规范性文件。
同年，由当时的国家计委、国家建
委、卫生部联合批准颁布了中国第一个环境保护标准—（（工业“三废”
排放试行标准》。
1978年通过的《宪法》，在总纲中规定“国家保护环境
和自然资源，防治污染和其他公害”，这是中国首次将环境保护工作列人
国家根本大法，把环境保护确定为国家的一项基本职责。
1979年9月13
日由第五届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议原则通过了《环
境保护法》（试行），中国第一部环境法律问世，该法律规定了各地建立环
境保护的管理机构和环境影响评价、“三同时”制度等，确立了经济建设、
社会发展与环境保护协调发展的基本方针，标志着中国新时期环境资源
立法工作的正式开始。
现行《宪法》第9条规定:
“矿藏、水流、森林、山
岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有;
由法律规
定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。
”“国家保障自然
资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。
禁止任何组织或者个人用任
何手段侵占或者破坏自然资源。
”第10条第5款规定:
“一切使用土地的
组织和个人必须合理地利用土地。
”第26条规定:
“国家保护和改善生活
环境和生态环境，防治污染和其他公害。
国家组织和管理植树造林，保护
林木。
”以上法律条款，是关于中国环境资源保护的最高法律效力规定，
是环境资源立法的宪法依据。
20世纪80年代，随着工业化、城市化进程的加快，环境污染和环境
突发事件不断增多，国家对环境保护工作力度不断加大，环境保护被列为
基本国策，环境资源立法进人迅速发展阶段。
全国人民代表大会常务委
员会先后制定和颁布了《海洋环境保护法》（1982年）、《水污染防治法》
（1984年）、《大气污染防治法》（1987年）、《森林法》（1984年）、（（草原
法》（1985年）、《渔业法》（1986年）、《矿产资源法》（1986年）、《土地管
理法》（1986年）、（（水法》（1988年）、《野生动物保护法》（1988年）等环
境和自然资源保护相关法律。
1989年12月，第七届全国人民代表大会环境资源法论丛（第8卷）
常务委员会第十一次会议通过了《环境保护法》。
该法删去了原试行法
中“环境保护机构和职责”、“科学研究和宣传教育”、“奖励和惩罚”三
章，新设了“环境监督管理”与“法律责任”两章。
在立法目的上采取了二
元论，即保护环境资源和促进经济建设。
该法确立了中国环境保护的基
本原则和基本制度。
确立了环境与经济、社会协调发展原则;
环境保护公
众参与原则;
环境保护预防为主，防治结合原则;
环境治理污染者负担原
则。
规定了环境标准制度、环境监测制度、环境规划制度、环境影响评价
制度、清洁生产制度、“三同时”制度、排污许可证制度、排污收费制度以
及限期治理制度。
1992年6月联合国环境与发展大会，提出并通过了全球的可持续发
展战略《21世纪议程》，要求“必须发展和执行综合的、有制裁力的和有效
的法律和条例”。
1994年3月，国务院批准了《中国21世纪议程—中
国21世纪人口、环境与发展白皮书》，提出实施可持续发展的总体战略、
基本对策和行动方案，要求建立保障可持续发展战略实施的环境资源法
律制度。
全国人民代表大会常务委员会相继制定和修改了《大气污染防
治法》（1995年）、（（固体废物污染环境防治法》（1995年修改）、《水污染
防治法》（19%年修改）、（（环境噪声污染防治法》（19%年）、（（水土保持
法》（1991年）、（（矿产资源法》（1996年修改）、《煤炭法》（1996年）、（（森
林法》（1998年修改）、（（土地管理法》（1998年和2004年分别修改）、《渔
业法》（2000年修改）、（（海域使用管理法》（2001年）、《防沙治沙法》
（2001年）、（（环境影响评价法》（2002年）、《清洁生产促进法》（2002年）、
《放射性污染防治法》（2003年）。
以上环境资源法律的制定和修改，为
全面实施可持续发展战略提供了有效的法律保障。
2003年党中央科学发展观的提出，为中国环境资源立法工作注人了
新的活力。
针对污染物防治、能源利用、发展循环经济等突出问题，全国
人民代表大会常务委员会再次修改了（（固体废物污染环境防治法》（2004
年）、《水污染防治法》（2008年），新制定了（（可再生能源法》（2005年）、
《循环经济促进法》（2008年）。
当前，围绕中国特色社会主义法律体系建设和生态文明建设的要求，
国家立法机关积极展开了环境资源突出问题的立法和修改完善工作。
《土地管理法））（修改）、《矿产资源法》（修改）、《大气污染防治法》（修一线传音5
改）、《森林法》（修改）和自然区保护、海岛保护相关法律的起草工作，已
经列人十一届全国人民代表大会常务委员会立法规划。
《环境保护法》
修改作为十一届全国人民代表大会常务委员会根据情况安排的立法项
目，其研究论证工作已全面展开。
以水环境保护相关法律后评估为基础
的环境资源法律后评估工作也在深入开展。
加强与法律实施相配套的法规规章的制定工作，是保证法律有效实
施的重要环节。
全国人大及其常委会在环境资源立法规划、确定立法项
目和法律草案起草中，积极开展有关法律配套规定的研究论证工作，协调
沟通有关部门，督促做好制定法律配套和地方立法的工作。
国务院及相
关部门也制定了大量环境资源方面的行政法规和部门规章，各地方相应
制定了地方性环境资源法规。
加强国际环境合作是环境保护工作的重要领域。
为了加强环境资源
保护领域的国际合作，维护国家的环境权益，承担应尽的环境保护义务，
中国已经加人多项有关环境与发展的国际公约，并继续积极参与有关可
持续发展的国际立法。
中国缔结和参加了《保护臭氧层维也纳公约》、
《控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》、《核材料实物保护公
约》、（（南太平洋无核区公约》、（（气候变化框架公约》、《东南亚及太平洋
区植物保护协定》等几十项国际条约、公约、协定。
缔结参加有关国际环
境资源保护的条约、公约、协定为中国环境资源立法工作提供了有力的辅
助作用。
经过三十多年的努力，中国环境资源立法从无到有、从简单到复杂、
从单一到系统、从国内环境资源问题到国际环境合作，逐步形成了以宪法
中环境资源相关条例为依据，以《环境保护法》为支架，以单行环境资源
法律法规和规章为保障，以部门法律规定和地方性环境资源法规为配套，
以国际环境资源保护条约公约为辅助，覆盖污染防治、生态保护、资源管
理等方面比较系统的法律法规制度，为完善中国特色社会主义法律体系，
保护人类生态环境和自然资源合理利用发挥着重要作用。
二、中国环境资源立法面临的问题
当前，中国环境保护取得了积极进展，环境污染和生态破坏加剧的趋
势减缓，部分流域区域污染治理取得初步成效，部分城市和地区环境质量6环境资源法论丛（第8卷）
有所改善，工业产品的污染排放强度有所下降，生态保护和建设成效显
著，核与辐射环境安全基本处于受控状态，体制、机制不断完善，环境国际
合作取得积极进展。
但是，由于自然环境脆弱、人口众多、经济增长方式
粗放、环境监管滞后，环境形势依然十分严峻。
以往区域性、单要素的环
境问题通过积累、叠加和扩散形成的生态灾难和环境危机，以及由此带来
的政治、经济和社会危机，正在严重威胁着人类社会的生存、发展和安全。
一些长期积累的环境问题尚未解决，新的环境问题又在不断产生，一些地
区环境污染和生态恶化已经到了相当严重的程度。
党的十七大报告明确提出“经济发展与人口资源环境相协调”，要
“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增
长方式、消费模式”，使“生态文明观念在全社会牢固树立”。
生态文明作
为全面建设小康社会的奋斗目标首次写人党的政治报告，这是我们党对
社会主义现代化建设规律认识的新发展，标志着中国环境保护与经济建
设之间的关系转变基本完成。
这些新的政策体现了党中央在环境保护战
略上的发展和创新，为新时期环境资源保护工作和环境资源立法指明了
新方向，提出了新要求。
要满足中国社会经济发展的需要，实现环境资源
发展目标，现有的环境资源相关法律法规还存在许多问题和不足之处。
（一）现行环境资源法律法规制度有待完善
环境资源问题与政治、经济、社会、文化等问题相互作用、相互影响，
环境保护工作头绪繁多、管理复杂，立法的多层次性和多主体性，加之法
律自身的稳定性和滞后性的客观矛盾，决定了环境资源法律法规制度建
设是一个长期的、复杂的、不断完善的过程。
随着环境资源新问题的出现，中国环境资源部分领域立法尚有缺失，
综合性法律法规作用发挥不够，法律法规的系统性、全面性和科学性等方
面有待加强。
如在土壤污染防治、危险化学品环境管理、排污权交易、气
候变化控制、外来人侵物种防治等领域，目前只有一些规范性文件，还未
制定相关法律。
行政法规和地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部
分，在中国环境资源立法中，法律、行政法规、地方性法规三个层次法律规
、范相互间还不够配套，许多环境资源相关法律出台后，要求制定的配套法
规和规章不能及时出台，一些重要的配套法规已不能适应法律的要求，未一线传音7
能及时得到修订，在一定程度上影响了法律实施。
如新修改的（水污染
防治法》提出，水环境保护目标责任制和考核评价制度、生态补偿机制、
重点排污单位自动监测以及农业面源污染防治等措施，由于配套法规尚
未出台，对《水污染防治法》的贯彻实施带来较大的影响。
（二）部分法律规定已不适应经济社会发展需要，存在法律之间规定
不尽一致
随着环境资源管理中出现的新情况和新问题，在中国现有环境资源
相关法律实施过程中，已经出现一些法律规定不能适应经济社会发展的
需要，部分法律存在前法与后法不够衔接、相关法律规定不一致的问题。
在中国的社会经济结构发生巨大变革的背景下，公众环境意识逐渐
增强，新的环境问题不断涌现。
1989年正式颁布实施的（（环境保护法》在
立法目的、指导思想、基本原则、主要制度及法律责任等方面的部分规定，
已不能适应社会主义市场经济发展的需要。
中国在（（环境保护法》出台
后相继制定和修改了多部环境资源相关法律，客观上出现了《环境保护
法》中一些条款滞后于现行单行法律条款。
从系统的角度来看，《环境保
护法》与其他环境资源相关法律之间有关条款的不一致，容易造成人们
认识上的混乱，影响法律的严肃性，不利于执法和守法。
部分法律法规不能适应当前经济社会发展需要。
如《固体废物污染
环境防治法》第四章对危险废物污染环境防治作了特别规定。
从实际执
行情况看，对危险废物产生单位的管理、危险废物经营许可证制度、危险
废物污染土壤防治、危险废物运输责任保险等方面的问题突出，现有的法
律没有作出规定。
《野生动物保护法》中规定，保护野生动物造成农作物
或其他损失的，由当地政府给予补偿。
但是由于野生动物分布较集中的
地区多数是老少边穷地区，当地政府财政困难，致使补偿制度无法真正落
实到位。
部分相关法律之间存在规定的不一致性问题。
如在（水污染防治
法》、《大气污染防治法》和《固体废物污染环境防治法》中，对违反法律的
处罚规定不一致。
《水污染防治法》第74条规定，“违反本法规定，排放
水污染物超过国家或地方规定的水污染排放标准，或者超过重点水污染
物排放总量控制指标的，由县级以上人民政府环境保护主管部门按照权
限责令限期治理，处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款。
限期8环境资源法论丛（第8卷）
治理期间，由环境保护主管部门责令限制生产、限制排放或者停产整治。
限期治理的期限最长不超过一年;
逾期未完成治理任务的，报经有批准权
的人民政府批准，责令关闭”。
《大气污染防治法》第48条规定:
“违反本
法规规定，向大气排放污染物超过国家和地方规定排放标准的，应当限期
治理，并由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门处一万
元以上十万元以下罚款。
限期治理的决定权限和违反限期治理要求的行
政处罚由国务院规定。
”《固体废物污染环境防治法》第81条规定，“违反
本法规定，造成固体废物严重污染环境的，由县级以上人民政府环境保护
行政主管部门按照国务院规定的权限决定限期治理;
逾期未完成治理任
务的，由本级人民政府决定停业或者关闭”。
《水污染防治法》规定“缴纳
排污费数额二倍以上五倍以下的罚款”，《大气污染防治法》规定“处一万
元以上十万元以下罚款”，而《固体废物污染环境防治法》没有具体的经
济处罚规定，三部法律处罚标准和额度规定明显不一致。
三部法律规定
的全面性和可操作性差异较大，《固体废物污染环境防治法》相对《水污
染防治法》的违法规定明显过于简单。
（三）部分法律规定过于抽象，缺乏可操作性
现行的环境资源部分法律规定过于原则和抽象，可操作性不强，难以
保证实施。
如（（水污染防治法》对生态补偿机制和农业农村水污染防治
作了规定，但是没有可操作的具体措施的内容。
《环境噪声污染防治法》
和《野生动物保护法》规定的法律责任只有处罚的种类，没有规定罚款的
数额，实践中难以操作。
《固体废物污染环境防治法》规定“拆解、利用、
处置废弃电器产品和废弃机动车船，应当遵守有关法律、法规的规定，采
取措施，防止环境污染”，这一规定过于原则。
再如《环境影响评价法》关
于规划环境影响评价的规定比较原则，如审查程序不够具体、牵头组织审
查的主体不够明确、对规划进行环境影响评价的强制性要求不够有力等，
这在很大程度上限制了规划环境评价制度的实际执行效果，目前实践中
很多规划并未按照法律的要求进行环境影响评价。
以上规定的抽象性助
长了环境资源法律实施操作中的随意性，特别是涉及部门利益时，责权利
界定不够明确，以至于在法律实施中出现互相推诱责任的现象，许多违法
现象不能及时发现和制止，影响整个环境资源法律的实施效果。
一线传音9
（四）市场调控和公众环保的法律制度不够健全，缺乏有效立法保障
法律规定是解决环境资源问题的重要手段，但并非唯一手段。
在环
境资源管理中，要充分发挥市场机制、行业自律、公众环保意识等调控手
段，但是这些手段的有效实施需要通过法律制度来保障。
现行环境资源
保护立法确立的是“预防为主，防治结合”的原则，预防以环境影响评价
制度和“三同时”制度为主要支柱。
但这种预防手段主要依赖行政强制
力量，政府主导思想更多地贯穿于环境立法之中。
大量中国环境资源法
律、法规、规章、条例都产生在20世纪70,80年代，其时中国处于计划经
济或由计划经济向市场经济转轨时期，导致目前中国环境资源立法的整
体内容仍带有计划经济色彩，不能够体现对市场机制的灵活运用。
市场调控手段法规制度不够健全，目前实施的只有排污收费和污水
处理收费等，其他抑制环境污染的环境税费、能源资源税费、生态补偿制
度还没有得到有效实施，单靠行政措施是很难得到有效落实的。
公众环
境资源保护参与缺乏有效的立法保障，相应的社会调控机制尚未有效发
挥。
发达国家形成的以自愿协议、环境标志、信息公开和公众参与为基础
的社会调控制度，在法律上获得有效保障，成为政府、市场之外环境资源
保护的重要社会调控机制。
以上成功经验，都是中国环境资源立法值得
借鉴的。
（五）立法后评估制度尚未建立
立法后评估也称事后立法效果评估，就是在法律法规实施一段时间
后，对法律法规的实施效果、功能作用以及存在的问题进行跟踪调查和综
合评估，其目的是为法律法规的修改和完善提供依据，不断改进立法工
作，提高立法质量和立法水平。
从系统工程的角度来看，立法后评估是系
统反馈、系统优化的一个重要环节。
近年来，世界各国的立法后评估制度发展迅速，西方发达国家如美
国、德国以及欧盟都已实行了这一制度且成效显著。
20世纪70年代德
国便尝试立法后评估的制度化和程序化。
欧盟从20世纪80年代中期开
始探索这一制度，到90年代启动了一系列的改善立法质量的计划，立法
后评估制度得到了长足的发展，为世界各国立法后评估工作积累了丰富
经验。
中国立法后评估工作制度巫须加强，对法律法规是否达到立法的预10环境资源法论丛（第8卷）
期，缺乏足够的了解，对法律法规进行系统的“立法后评估”至今还是一
个法律空白，《立法法》并没有相应的规定。
因此在立法实践中也少有立
法机关进行专门的“立法后评估”。
十一届全国人民代表大会环境与资
源保护委员会在环境资源立法后评估方面进行了积极的探索和大胆尝
试，取得了一些成绩。
但是，由于立法后评估在中国还没有形成统一的制
度，在实践中需要不断摸索，理论需要进一步研究，环境资源立法的后评
估工作刚刚开始，相关制度有待规范化、制度化和程序化。
三、中国环境资源立法的发展趋势
党的十七大报告指出:
“必须把建设资源节约型、环境友好型社会放
在工业化、现代化发展战略的突出位置，落实到每个单位、每个家庭。
”在
刚刚结束的十一届全国人民代表大会二次会议上，吴邦国委员长强调:
“党中央明确提出，到2010年形成中国特色社会主义法律体系。
今年是
实现这个目标的关键一年。
要按照党的十七大精神，在提高立法质量的
前提下，一手抓法律制定，一手抓法律清理，努力在形成中国特色社会主
义法律体系上迈出决定性步伐。
”以上会议精神对我国环境资源立法工
作提出了新的要求，加之当前金融危机席卷全球的严峻形势，中国环境资
源保护工作任务更加艰巨、情况更加复杂，环境资源立法工作面临着新的
机遇和挑战。
未来环境资源立法坚持以人为本，遵循自然规律和社会规律，围绕
“确保到2010年形成中国特色社会主义法律体系并不断加以完善”的目
标，坚持科学立法、民主立法，争取在立法目标、立法原则、工作机制、技术
和方法等方面都有所创新，为全面落实科学发展观，促进环境与经济全面
协调发展提供强有力的法律后盾。
（一）立足国情，借鉴国外先进经验，完善中国环境资源法律制度
环境资源立法是一项系统工程，并非朝夕而就。
由于我国国情和环
境资源问题形成的特殊性，立法工作必须从中国的实际情况出发，从当前
中国经济社会发展的内外环境和客观需要出发。
当前，中国处于社会主
义初期阶段，人口多、底子薄、发展不平衡、人均自然资源少、生态环境脆
弱等，这些都是深化改革、扩大开放、促进发展中所面临的现实问题，需要
我们立足本国实际，探索一条适合中国的切实可行的法制化道路。
一线传音11
同时，中国环境资源立法要积极汲取人类文明的有益成果，力求取其
精华、为我所用。
加强环境资源立法的国际交流与合作，借鉴国际上环境
资源立法的有益经验，引进环境资源保护方面先进的手段、技术，使中国
环境资源立法的内容与国际条约、国际公约的内容相一致。
对国外的先
进立法经验，我们要认真研究和借鉴，但不能照抄照搬，不能简单套用西
方国家的法律体系。
在做好环境资源法律制定工作的同时，要加强与法律实施相配套的
法规规章的制定和修改工作。
在确定立法项目、起草法律草案的同时，对
拟确立的重要制度和政策措施的实施办法、配套规定进行研究，统筹安排
制定配套法规，力争与法律同步实施。
（二）积极推进科学立法、民主立法，确保环境资源立法质量
实行科学立法、民主立法，是完善中国特色社会主义法律体系，加快
建设社会主义法治国家的必然要求，体现了科学与价值的统一。
在市场
经济条件下的环境资源立法，必须遵循自然生态的规律，坚持以科学的理
论为指导，深入贯彻落实科学发展观，运用科学的观点和方法研究自然现
象、社会现象和法律现象，积极推进刑法、民法、物权法、行政法、资源法、
经济法等国家重要法律对环境保护的支持，形成体现科学发展观和生
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