美国国防部推行合同型鼓励机制的历史背景及进展概况Word文档下载推荐.docx
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随着政策法规的大量繁衍和实施条例的激增，本钱和复杂性显著上升。
这使政府与承包商之间的关系在试图平稳以下两个常常冲突的目标时往往表现出问题重重、互为敌手的特点。
·
政府寻求最大程度地提高承包商绩效和以最低的价钱取得最正确的产品；
承包商寻求在取得最大利润和交付政府希望的产品的同时使风险最小。
在这种环境下，在政府为取得希望的性能而构造的合同型鼓励与真正驱动承包商的鼓励因素之间常常脱节就不稀奇了。
结果，政府承包商商务关系的结构常常是以捐躯本钱和进度来仅仅换取性能目标的实现。
尽管其中存在着大量的低效率、浪费和达不到合同要求的现象，但由于有充沛的军费预算充当缓冲阀，生意两边的关系还容易相处。
这期间也进行过贯穿整个商务进程的多次改革，但由于多数改革都是为了迎合DoD因预算的长落而反映出的直观需求，试图解决的也只是问题的表面缘故，未触及整个采办体制和政府与承包商关系全然的方面，故成效一直不大。
进入90年代以后情形发生了专门大的转变。
由于冷战终止，美国国家平安环境发生转变，研制、采购、作战和维修预算一路紧缩，采办合同执行中的低效率、浪费和达不到要求现象突然变得让人无法容忍，因为有限的经费本来能够用在开发新技术、保障现有系统或提供军队最需要的持续保障等方面。
为此，进入90年代后，军方迫切要求完全改革防务采办体制。
前任国防部长佩里曾说：
"
需要进行全面改革，以重建采办进程。
对采办进程的每一个环节必需进行一次认真的计划、完全重组或从头改组。
在90年代里，各项改革举措,尤其是合同型鼓励的革新方式及其应用，正在持续改变过去40连年所形成的合同环境的原动力。
综观美军90年代的防务采办改革，大体上能够看到两方面的成绩。
一是公布了两项新的法律《联邦采办简化法》（FASA）和《联邦采办改革法》（FARA），并对许多重大政策法规进行了修改，如重写了《联邦采办条例》的第15章（政府如何选择供给商）、第12章（商用产品的采办）和第13章（简化采办程序），从而显著减少了曾一度统治采购进程的僵硬性和复杂性；
二是在政府与承包商之间形成了建设性的对话关系，改良了政府表达其所需的能力和承包商予以踊跃反映的条件。
由于政府与承包商、承包方与政府部门之间信息沟通情形的改善，合同执行情形大大有了改良。
由于各类因素，包括信息技术的作用和不断加重的全世界竞争，90年代的私营工业在迅速转变其做生意的方式，以求在21世纪的经济竞争中获胜。
因此，激发承包商行为的因素也在发生转变。
美国国防部为使其鼓励机制适应于改变的商务关系并适合于鼓励性能，正在做不断的改革和创新，综合产品组、费用作为独立变量、基于性能的鼓励、基于性能的付款、基于价钱的采办、奖励期签约等新的鼓励方式正在不断涌现。
这些转变都是为了在政府与承包商之间成立基于信任的伙伴关系，并实现共赢的目标。
2.重要改革方法回忆
二次世界大战后的短短几年间，防务采办量的激增，采办费用和从业机构和人员成倍增加，采购程序日趋复杂，相关条例和政策接踵出台，采办方式以固定价合同为主，整个采办活动处于一个相对活跃期。
那时，政府十分关切采办中的"
好、快、省"
问题，尤其是风险-奖励机制、鼓励方法和政府承包商的动机问题。
生意两边的追求目标常常相左：
政府力求最大限度地调动承包商的踊跃性，以便取得价廉物美的产品；
承包商那么力图通过增加利润和提供政府期望的产品以减少风险。
在20世纪的后50年中，美国政府公布了许多治理法规、条例和政策，其中，武器装备采购条例（ASPR）、联邦采办条例（FAR）、CICA、FASA、FARA等都是具有里程碑性质的法规，其中大多数说明了美国政府在试图通过不断改良承包商的绩效来更好地知足防务需求方面一直在不断地寻求改良和灵活性。
a.20世纪50年代
50年代的采办合同以本钱补偿为特点，开始摆脱固定价合同，目标是加速科技进步，赶超苏联。
那时的合同类型加倍多样化，如在研制领域推行了本钱补偿等鼓励性质的合同。
但在该时期的初期，承包商仍是比较偏向固定价合同，因为他们以为自己在本钱治理方面积存了丰硕的体会，宁愿以固定价报盘。
那时，承包商偏爱的固定价合同与本钱补偿合同一路，组成了这10年间的要紧合同类型。
在该时期，承包商担忧的要紧问题包括，一是价钱封顶使得政府从承包商的降低本钱尽力中轻易获利而使承包商承担了研制工作的全数的不可预见风险，二是政府采纳的盈利操纵手腕如合理定价、从头定价和不准可本钱有违通行的会计准那么，回溯盈利谈判被承包商以为是不公平的，承包商普遍以为政府应该关切的是价钱而不是盈利情形，三是政府将超出承包商操纵力之外的行业风险转嫁给承包商久远上对政府，因为会挫伤承包商与政府合作的踊跃性。
固定价鼓励合同和本钱补偿合同在本时期取得了普遍应用。
为此，1958年武装力量采购层次委员会（ASPR）从头限定了政府能够采纳的合同类型，并提出"
凡有利于美国最正确利益的任何类型的合同都能够进行磋商"
，以降低本钱，"
更快更熟练地研制和生产武器"
。
ASPR的改革建议主若是基于以下的考虑：
一是本钱补偿性合同有利于调动承包商的踊跃性。
如由于需要大量R&
amp;
D的项目合同通常盈利很少，通过本钱补偿，能够减轻承包商的后顾之忧，踊跃开展研制工作。
另外，由于新武器更新换代加速、产量低，难以形成规模效益，通过本钱补偿，也能够激发承包商生产新武器的踊跃性。
二是由于武器装备更新加速，通常没有现成的绩效标准奖勤罚懒，因此，无法通过固定价调整承包商的盈利额，不能不依照具体项目的本钱情形决定补偿事宜。
三是那时以为本钱补偿是一个十分复杂的问题，ASPR只是提出了一个改革框架，许多具体问题有待于以后解决。
b.20世纪60年代
60年代，面对巨额预算超支，是不是继续推行本钱补偿合同引发了专门大的争议。
那时的国防部长踊跃推行整体采购（TPP），尤其是在R&
D和初始采购中踊跃推行固定价合同。
TPP看起来专门好，但没有成功，因为它使承包商承担了太多的风险。
F-14和C-5A等采纳的确实是TPP合同，但没能操纵住本钱，也没有解决好交货问题。
因此，在80年代以前，固定价钱合同大体上废止不用。
1967年，在依照NASA马歇尔空间飞行中心在选择合同型式方面的体会和海军某实验项目的合同试点情形，ASPR委员会批准了本钱加奖励金（CPAF）合同。
CPAF合同的要紧目的是通过奖励超出某一特定最低标准的性能以增进更好地履行合同，它具有那时其他形式的合同所不具有的一些优势。
如政府能够单方面决定奖励金的数额、不受争议条款的约束，提供了新的、更有力的合同约束尺度，改良了了信息沟通机制，改善了合同履行情形。
另外，CPAF合同通过一整体性的合同效能鼓励,从而幸免了复杂的多性能鼓励机制。
CPAF合同也有两个问题。
第一，由于需要追踪和记录承包商在合同期限内的绩效情形，故要求开展大量的行政治理和技术工作，这使得其难以用在R&
D量较大的合同中。
第二，难以制定评判承包商绩效的标准。
在现在期，DoD开始研究和利用价值工程（VE），将其作为合同鼓励的一种方式。
VE的目的是鼓舞承包商提出有助于降低生产本钱的合同要求改动方法或价值工程鼓励/要求，或鼓舞承包商提出合同条款下的本钱降低方法。
作为回报，承包商将取得产品及其部件的设计、制造、采购、查验、安装和维修进程中所节省的合同金额中规定好的百分比，目的是以最低本钱实现必要的性能、维修性和靠得住性要求。
采纳VE是为了确保投入的每一文钱都能相应地奉献于产品的性能。
自1956年开始，海军就成为VE的一个要紧支持者。
海军通过造船合同发觉，用于鼓励造船厂利润的方法若是利用的适当，也会成为鼓励设备制造商的有力手腕，成为实现价值改良的优秀思想源泉。
这一时期政府真正开始推行"
外包"
（contractingout）政策，并于1966年发布了OMB公告A-76。
与政府成立和或利用内部机构的以往政策相反，它用以改善民用机构的行为并信任私营企业。
60年代还开始增加利用"
承包商会计"
机制，并将本钱加的定价思想应用到所有的合同类型当中，包括FPI和FFP合同。
1962年，"
谈判真实"
法令（PL87-653）（10USC2306a）要求承包商提供当前的、精准的和完整真实的本钱与定价数据证明。
提出这些本钱或定价数据要求是为了确保政府与承包商拥有一样的信息，以备协商公平合理的价钱之用。
承包商协会以为政府应用判定标准的能力正在快速消失，并将其视为与政府做生意的一个妨碍因素。
c.20世纪70年代
70年代合同型鼓励机制的特点是，政府制定了愈来愈多的合同治理法规，并成立了指导DoD开展采办业务的要求框架。
这些要求对生意两边的责任都进行了规定（政府5000指令系列；
对承包商的检查和监督）。
1970年5月，国防部副部长DavidPackard发布了一项政策备忘录，为以下五个要紧领域成立了宏观指南：
治理，方案制定，全面工程研制，生产和合同。
该备忘录清楚地反映出Packard的一种方式，即防务采办系统需要加以改良。
大约1年以后，即1971年7月，第1个DoD指令正式发布。
它尽管只有7页纸，但仍是拉开了采办改革的序幕。
自最初的出版后，整个采办改革工作事实上能够归纳为经太长期的磨砺终于熟悉到一个简单但意义重大的观点：
重大防务系统的成功研制、生产和部署要紧依托于优秀人材、合理确信优先领域和明确地限定责任。
自1971年以来，5000系列的每次修订都在强集结中决策和分散项目实施的重要性。
在70年代中的其它里程碑包括：
本钱会计标准委员会（CASB）（PL91-379）成立。
CASB通过制订和公布本钱会计标准，提供会计准那么，一是便于同一公司内部相似环境的本钱之间的比较，二是确保承包商在DoD合同中正确分派本钱。
另外，该委员会还要求承包商公布其财务帐目，并在显现帐目不符情形时同意下调本钱。
1978年的合同争议法（PL95-563）确立了管辖政府合同中的争议纠纷的唯一性的综合法律。
1969年成立了政府采购委员会（PL91-129）（COGP）。
该委员会1972年发布的一项报告提出了149条改良联邦采购工作的建议，其中包括：
成立独立集中的政府范围的采购政策事务办公室（即1974年成立的联邦采购政策办公室）；
成立联邦采办培训和进展研究所（即1974年成立的联邦采办研究所）；
为所有政府机组成立统一的采购体系（即1984年4月1日生效的联邦采办条例）。
d.20世纪80年代
80年代政府与承包商之间的关系加倍敌对。
部份是因为采办进程中发生的诈骗、浪费和滥用职权等丑闻的阻碍，采购活动引发了公众的普遍关注。
结果致使政府加倍强调采纳固定价合同，乃至R&
D合同也不能例外。
如此，重大采办项目又开始采纳固定价合同，但固定价合同再一次经受了失败。
那时，过量的法规监督和对多算人头费、非合法本钱入帐、不合格零部件和系统的报导，皆说明鼓励承包商的大体机制已经失灵。
在这种情形下，政府制定的假设干个治理条例和发布的调查委员会报告直接阻碍到对政府承包商的鼓励问题。
这些条例和报告包括：
1982年的防务采办改良纲要（DAIP）是试图改良防务采办进程的一次综合性改革尽力，即以那时的国防部副部长名字命名的"
carlucci"
举措。
它由32项治理方法组成，涉及从连年度采购和经济生产率到定费用设计，和采办与预算衔接等多方面的问题。
以1972年政府采购委员会的政策建议A-10为基础，1984年4月1日公布了联邦采购条例（FAR）。
1984年的DoD拨款法包括了保证条文，要求所有承包商和转包商须以书面形式保证其所提供的系统和部件符合政府的要求，并在用材和工艺方面方面不存在阻碍知足政府要求的缺点。
1984年的竞争合同法（PL98-369）是一项十分重要（具有路标性质）的法律，它强调由单一来源承包商向承包商之间的彼此竞争转变，并致使对FAR25%的内容进行了重写。
其中重要的转变包括：
将许诺采纳非竞争性采购的情形减少至7种情形；
成立了提倡竞争项目组以确保对竞争问题的最大限度的重视；
从免于谈判到全面公布的竞争，设定核准和批准文件的相应审批品级。
格雷斯委员会1985年发布了其调查报告。
该报告提出了2478条具体建议，并估量整个政府到1987年会节省4240亿美元。
该结论曾引发人们的争议。
1985年成立了总统防务治理蓝箍委员会，即Packard委员会，以便为新的改革提供建议。
1986年，该委员会发布了其一应俱全的调查报告。
1986年4月的国家平安决策指令219号，1986年10月的Goldwater-Nichols国防部重构法和1989年7月的防务治理报告，都是为了落实Packard委员会的建议。
此10年间，政府曾试图将金融和性能风险转嫁给承包商，以期降低本钱，改良合同产出。
e.20世纪90年代
90年代是采办改革真正开始的时期，发布了新的条例和指南，对政府与承包商之间的关系做出了从头限定。
其中，比较重要的法规研制活动包括：
对和系列进行了大幅度修订，纳入风险治理技术，并在可行的地方取消了作用不大的政府监督方法。
恢复了风险均担的本钱补偿合同，在民品采购中采纳固定价合同，以使政府和客户共担风险，是获利与风险相当。
通过简化防务采方法（Section800Panel）审定阻碍DoD采购工作的所有法律，并建议进行DoD重建采办进程的立法更改。
在国防部长、国防部立法人员和国会的支持协作下，简化防务采方法提出的许多建议已被FASA采纳，还有许多建议经修改后为FARA采纳。
国防科学改革研究委员会（1994年）提出的最终报告（时期II）以为，防务采办需引入民用采办老例，并提出一系列加速改革进程的建议。
尤其是，该报告专门分析了各产业部门的情形和阻碍采办成功的具体障碍。
联邦采办简化法（FASA）包括200多节，它改变了辖制联邦机构每一年2000亿美元货物和效劳采购工作的法律。
该法还要求对各机构实施FASA方法的有效性进行评判。
1996年的科林格-科恩法[即1996年的联邦采办改革法/信息技术改革法（FARA/ITMRA）]强调了提供稳固资金的重要性。
该法要求新项目必需至少知足90%的本钱、进度和性能目标，并在项目进展到一按时期时将所有资金纳入年度国防预算当中。
为使政府市场对民用承包商更有吸引力和减少政府和承包商对基础设施的要求，修改了FAR的假设干章节。
总之，在过去几十年中政府与承包商之间的关系几经转变，反映了二者之间复杂的利益关系。
自70年代以后，许多政府人士意识到了必需改变采办的方式，改良与承包商的关系，为此，制定了许多法律法规，提出了许多调查报告。
目前，在采办鼓励机制改革中，许多专家专门强调三点：
一是要熟悉到DoD此刻所处的采办环境已经超出了其现有采办机制所能够适应的能力之外，变革已经成为必不可免；
二是领导层不仅要口头支持改革，还要担负起领导实施变革的责任，并与企业界一起推动变革成为现实；
三是不论是采纳立法手腕仍是经济手腕，都必需进一步研究承包商的动机问题，如此才能采取有针对性的鼓励方法。
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