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不主动办照，打着试营业的幌子，营利则办，无利不办。
六是“租赁户”多。
主要是各类商场、市场的柜台承租户，以协议形式、联销经营或特许经营为名，开展无照经营活动。
2、形式多。
无照经营有各种各样的形式，有的为流动商贩，有的有固定门店；
有的需要前置许可，有的不需要前置许可；
有的以法定组织形式名义活动，有的不以任何名义；
有的对社会影响大，有的对社会影响不大，等等。
3、范围广。
一是分布的地理范围广。
城市、城乡结合部、农村都广泛存在无照经营。
无照经营不仅存在于繁华商业区，而且在大街小巷、居民住宅区以及临时搭建的建筑物内都存在。
二是分布的行业范围广，无照经营几乎存在于所有的行业。
4、人员结构复杂。
无照经营的主体一般以外来人员和本地下岗职工、失业人员、伤残人员、失地农民和无业居民等社会弱势群体为主，且受经济收入、身体条件、文化程度的束缚，他们在无照经营的主体中占了很大的比例。
5、易反复。
相当多的无照经营者经营场所不固定，经常是关闭一家开一家，违法行为人采取打游击战的方式，打一枪换一个地方，在这个地方被查处了会很快在另外一个辖区继续从事无照经营活动。
有时出现上午执法机关刚查处取缔，下午就重新“开业”的现象。
6、涉及的法律法规多。
无照经营是受到众多法律法规规制的违法行为，既有《公司法》、《合伙企业法》、《个人独资企业法》这样的主体法，也有市场行为法，还有市场竞争法，涉及近百部法律法规，这一特点是一般违法行为所不具备的。
正是因为无照经营涉及法律法规多，也就决定了有很多部门对无照经营都有执法管辖权。
这也是目前查处取缔无照经营要建立各部门联动机制，形成监管执法合力的原因之一。
二、无照经营的产生的原因
造成无证无照经营屡禁不绝的成因比较复杂，有主观原因，也有客观原因，还有一些特殊原因，大致归纳以下几类：
1、经营者法律意识淡簿导致无照经营。
一是一些业主法律意识淡薄。
对村镇部分经营者调查发现，有的无证无照经营者缺少对开展经营法律法规的基本了解。
一些人为牟取非法利润及逃避有关税费，以种种借口，甚至暴力对抗管理，拒绝办照。
二是一些弱势群体人员不愿意办照。
下岗失业人员、残障人员等弱势群体中，相当一部分人缺少生活必需的经济来源，往往以生活困难为由，不愿办理营业证照。
外来人员大量涌入城市，一部分流动人员缺乏工作技能找不到工作，为了生存而从事无照经营活动。
部分农村经营者，特别是失地农民，认为办不办照无所谓，加之规模小又地处乡村，管理很难到位，久而久之形成难以取缔的无照经营场所，增加了无证无照经营整治难度。
部分地区反映，无证无照经营被取缔后又重新违法经营的比例较高。
三是有些人有着复杂的社会背景，特别是从事煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹、加油站以及网吧、公共娱乐场所的无照经营者，一旦被查处，各种说情、打招呼的情形时有发生，干扰行政机关的执法工作，取缔难度大，成为无照经营顽疾。
2、经营者难以达到前置许可条件导致无照经营。
各地实践表明，一业多批、审批门槛高、办证费用高、取得经营场所证明难以及许可证办理时间长等是产生无照经营的重要因素。
例如福建省建瓯市的卡拉OK厅，大多数都设在人群较为集中的居民区内，但经营者无法取得前置许可审批。
也就是说按现有的城市建设实际，经营者在城区很难找到适合开办卡拉OK厅的场所，而这些矛盾在短时期内无法得到根本解决。
又如，一些设在居民区内的小吃部、小餐馆、早点摊等，虽然居民有一定的客观需要，但这些小吃部、小餐馆、早点摊很难达到办理许可证要求的条件。
此外，个别地区还以地方立法形式增设新的前置许可条件。
东北某市出台了地方性法规《某某某市城市居民居住环境保护条例》，该条例规定环保审批为某些行业经营者办理企业登记的前置许可，例如：
在居民居住区办理餐饮业工商登记，需要先取得环保部门的许可文件，而按照该《条例》设定的标准，很多餐饮经营者根本达不到标准，无法取得环保许可，条例客观上提高了经营者开业条件。
调研显示，该市某区现有中小餐馆2200余家、洗浴场所400余家、其他须环评准入的有300家，这些企业和业户95%以上达不到该市环保条例规定的开业条件，无法获得环保许可。
2008年面对国际金融危机的冲击，当地工商局考虑这部分业户是弱势群体，冒着极大风险，发放了经营期限为1年的营业执照，2009年这些营业执照陆续到期失效，由于这些业户最终没能取得环保许可，因而无法换发正式的营业执照，到头来成为新的无照经营户，取缔难度非常大。
3、职能部门缺乏有效配合，导致无照经营此伏彼起。
一是重审批，轻管理。
部分基层前置审批部门的工作人员只注重行使行政审批权，回避监督管理责任。
过于强调按标准收费，按规定的条件审核，但对大量小规模业户无法取得许可，从事无证无照经营的行为却不关心，也不采取监管措施。
二是缺乏统筹协调部门。
相关部门往往是各自为战，有的怕承担责任，互相推诿。
一些专项联合行动只是简单意义的集合，缺少长效联动机制，更无权威部门统筹协调，难以形成执法合力。
三是地方保护干扰执法。
一些无照经营者已成为地方纳税大户，政府部门加以保护，禁止执法部门查处其违法行为，甚至禁止执法部门进入其经营场所进行日常巡查。
四是缺乏必要的执法手段。
在查处无照经营时，一般要依法实施查封、扣押等行政强制措施，执法人员经常遇到非法经营者的谩骂和围攻，有时公安部门参与联合执法，情况才有所好转。
在近几年的查处取缔无照经营工作中，工商部门执法人员遭遇暴力抗法，受伤人数激增，在一定程度上挫伤了执法人员的执法积极性。
五是行政部门在行政许可审批上缺少沟通机制。
有些行政审批部门的许可内容与其它部门规定、要求不符，或者两个行政部门许可内容不一致，使得经营者要在几个行政部门之间来回协调办理，消耗大量精力，导致个别经营者觉得行政部门是有意刁难，干脆无证无照经营。
三、无照经营的危害
无照经营作为市场中的违法经营主体，引发诸多社会问题。
一是影响安全稳定。
一些经营者不具备取得国家法律法规规定的经营条件，无法取得营业执照合法经营，在未经许可的情况下采取了无照经营的形式，不仅存在巨大的安全隐患，也严重地影响社会治安和城市管理，干扰群众的日常生活。
特别是从事煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹、加油站以及食品、餐饮、网吧、公共娱乐场所的无照经营，隐患更大，极易引发重大事故。
二是扰乱市场秩序。
无照经营者生产经营成本较低，导致市场不公平竞争，影响合法业户的正常经营活动。
有的无照经营者假冒合法经营者的名称、商标、包装、装潢，生产劣质产品，冲击合法经营，侵害合法经营者的权益。
三是导致国家税费流失。
据某省工商局估算，无照经营户每年流失税费1.5亿元以上，严重挫伤了合法经营者依法纳税的积极性。
四是影响城市建设。
无照经营者需要租赁经营场所，为违章建筑提供了消费渠道。
有的单位和个人见违章建筑出租有利可图，私自建造违章建筑，影响了城市建设和统一规划。
五是滋生腐败现象。
无照经营业主为了避免行政处罚，采取各种手段对国家工作人员进行拉拢腐蚀；
同时个别行政执法人员利用无照经营的不合法性，吃、勒、拿、卡、要，逐步走向腐败堕落深渊。
六是消费者权益得不到保障。
由于无照经营行为极不规范，经营者守法经营意识普遍较差，掺杂使假、假冒伪劣、短斤少两等违法行为相对较多，且流动性大，消费者受到侵害时无法投诉，消费权益得不到保障。
第二部分工商部门查处取缔无照经营的职责
查处取缔无照经营是工商行政管理部门的一项重要职能。
长期以来，各级工商机关在查处取缔无照经营工作中做了大量工作，特别是2003年国务院颁布《无照经营查处取缔办法》以来，全国工商机关严格执行，投入了大量的执法力量，付出了艰辛的努力，每年查处案件都有60-80万件。
各地坚持“以人为本，疏堵结合，疏导为主，以整促疏”的整治原则，采取依法取缔与引导办照相结合的措施，大力整治无照经营行为，在规范市场经济秩序，扶持弱势群体生存两方面都取得了一定成效。
一、查处取缔无照经营的意义
主要表现在三个方面：
1、有利于整顿和规范社会主义市场经济秩序；
2、有利于促进公平竞争；
3、有利于保护经营者和消费者的合法权益。
二、全国近几年查处取缔无照经营的基本情况
全国查处无照经营情况统计
单位：
户、次、万元
年度
2004年
2005年
2006年
2007年
2008年
2009年
总数
737525
800489
769219
757000
662228
605180
案件总值
603906
845403
66697
843646
816676
没收金额
26556
31836
35203
38666
31036
罚款金额
85722
99344
108827
119139
116949
由上表可以看出，工商部门查处无照经营案件的数量在逐步减少，案值和罚没款呈现增长趋势
按违法行为分类
案件数
2004
2005
2006
2008
2009
数量
（万）
比例
（%）
第一类
35.3
47.9
37.8
47.2
39.4
51.3
30
45.3
27.4
45.2
第二类
30.3
41.1
34.1
42.6
30.2
39.3
24.7
37.3
21.2
35
第三类
3.96
5.37
3.72
4.6
3.07
4
1.93
2.91
1.49
2.46
第四类
1.37
1.86
1.45
1.82
1.13
1.46
0.86
1.3
1.04
1.73
第五类
2.5
3.39
2.49
3.1
2.64
3.43
1.95
2.95
4.36
第六类
0.27
0.37
0.48
0.6
0.4
0.52
0.15
0.22
0.12
0.19
其他
6.60
9.97
6.65
11
第一类：
应当取得而未依法取得行政许可和营业执照的
第二类：
无需取得行政许可而未办理营业执照的
第三类：
已经取得行政许可但未依法办理营业执照的
第四类：
办理注销或被吊销执照以及营业执照失效后继续从事经营活动的
第五类：
超出核准经营范围，从事应当取得行政许可的经营活动的
第六类：
为无照经营活动提供生产经营场所、运输、保管、仓储条件的
以上图表显示，一、二类无照经营行为占绝对比重。
按违法程度分类
72.8
98.7
79.3
99
76.2
99.1
65.7
59.9
0.93
1.26
0.78
0.97
0.68
0.88
0.57
0.63
1.03
一般违法行为
危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏自然资源的
按处罚的法律依据分类
依《公司法》处罚
0.33
0.45
0.42
0.38
0.49
0.34
0.24
依《合伙法》处罚
0.08
0.11
0.14
0.05
0.07
0.01
0.02
依《个独法》处罚
0.56
0.75
0.41
0.51
0.67
0.29
0.21
依《企业法人条例》处罚
0.46
0.58
0.36
依《查无办法》处罚
51.9
70.4
54.6
68.3
55.7
72.4
49.8
75.3
46.3
76.4
依其他法律法规处罚
20.4
27.7
24
19.9
25.9
15.6
23.5
13.6
22.5
其中：
涉及前置许可
10
15.1
11.2
18.4
三、查处取缔无照经营的指导思想和原则
取缔一词的涵义，辞海解释为禁止和制裁的意思。
工商部门查处取缔无照经营必须有明确的指导思想，这就是正确处理促进经济发展与查处取缔无照经营的关系。
二者是目的与手段的关系。
手段必须为目的服务，手段可以改变，可以调整，目的则相对稳定，在较长一段时期内不会有大的波动。
因此，查处取缔无照经营工作必须放在国家经济发展大局中统筹考虑，必须服从和服务于大局的需要，坚持“突出重点、堵疏结合、区别对待、分类规范“的方针。
《无照经营查处取缔办法》确定了三项基本原则：
一是查处与引导相结合的原则
无照经营有比较复杂的原因，对于无照经营要依照行政法规坚决予以查处。
在查处的同时，要积极引导。
对于合乎办照条件的，要引导经营者尽快办理营业执照；
对于不具备办照条件的，要积极帮助经营者创造办照的条件。
二是处罚与教育相结合的原则
处罚不是目的，要通过对无照经营的处罚，达到使经营者受到教育，使其了解国家的法律和行政法规，认识到自己行为的违法性质。
三是同一违法行为不得给予两次以上罚款的行政处罚原则
除工商行政管理机关外，公安、国土资源、建设、文化、卫生、质检、环保、新闻出版、药监、安全生产管理等许可审批部门亦应当依照法律、法规赋予的职责，查处取缔无照经营。
但是，对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。
另外，还有一项特殊适用的原则
即对在集贸市场或者地方政府指定区域内销售自产农副产品的农民，不按无照经营查处。
四、工商部门查处取缔无照经营的强制措施、程序及职责
（一）工商部门查处取缔无照经营行为时，可以行使下列职权：
1、责令停止相关经营活动；
2、向与无照经营行为有关的单位和个人调查、了解有关情况；
3、进入无照经营场所实施现场检查；
4、查阅、复制、查封、扣押与无照经营行为有关的合同、票据、账簿以及其他资料；
5、查封、扣押专门用于从事无照经营活动的工具、设备、
原材料、产品（商品）等财物；
6、查封有证据表明危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源的无照经营场所。
（二）查处取缔无照经营的程序
1、除适用简易程序外，应当适用行政处罚的一般程序：
立案、调查取证；
听取申辩和举行听证；
审核决定；
作出行政处罚决定；
备案；
行政处罚决定书的交付或送达、执行。
2、实施查封、扣押，必须经县级以上工商部门主要负责人批准，并向当事人出示执法证件，当场交付查封、扣押决定书及查封、扣押财物及资料清单。
3、查封、扣押不得超过法定期限，并应在查封、扣押期间作出处理决定。
被查封、扣押财物应当予以没收的，依法没收；
不再需要查封、扣押的，立即解除查封、扣押。
（三）对工作人员失职、渎职的责任追究
各级工商部门应当依法履行职责，及时查处其管辖范围内的无照经营行为。
对工商部门及其工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，未依照法律、法规的规定核发营业执照，未依照法律、法规的规定吊销营业执照、撤销注册登记，未依照规定的职责和程序查处无照经营行为，或者发现无照经营行为不予查处，或者支持、包庇、纵容无照经营行为，触犯刑律的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法追究刑事责任；
尚不够刑事处罚的，依法给予降级、撤职直至开除的行政处分。
五、对无照经营违法行为的处罚
（一）对无照经营违法行为的处罚种类和方式
1、对于无照经营行为，可根据不同情况，由工商部门依法予以取缔，没收违法所得和专门用于从事无照经营的工具、设备、原材料、产品（商品）等财物，处以罚款。
触犯刑律的，依法追究刑事责任。
2、对为无照经营行为提供生产经营场所、运输、保管、仓储等条件的，由工商部门责令立即停止违法行为，没收违法所得，罚款。
3、对当事人擅自动用、调换、转移、损毁被查封、扣押财物的，由工商部门责令改正，罚款。
4、拒绝、阻碍工商部门依法查处无照经营行为，构成违反治安管理行为的，由公安机关予以处罚；
构成犯罪的，依法追究刑事责任。
此外，对于已经取得营业执照，擅自从事应当取得许可证或者其他批准文件方可从事的经营活动，法律、法规规定应当撤销注册登记或者吊销营业执照的，工商部门应当撤销注册登记或者吊销营业执照。
（二）对无照经营行为处罚的优先适用问题
对无照经营行为的处罚，法律、法规另有规定的，从其规定。
第三部分如何开展查处取缔无照经营工作
查处取缔无照经营既是工商部门的重要职责，也是一项履职风险度高、监管要求严、深受社会关注的工作，是社会管理和市场监管工作的热点、难点。
为做好这项工作，各地工商机关，特别是基层执法人员进行了艰苦的探索，积累了丰富的经验，这些探索与经验，是我们进一步做好这项工作的宝贵财富。
一、将监管风险降到最低程度
下面，我就如何进一步做好查处取缔无照经营工作谈一些认识与思考。
主要谈两个方面：
一是无照经营查处取缔工作的难点、风险点在哪里；
二是如何克服工作难点，减少工作风险，做好这项工作。
不少基层同志反映，查处取缔无照经营工作不仅工作难做，而且要面临不小的工作风险，不知道怎么做，才是履职到位，才不被追责。
下面，我们不妨把无照经营查处取缔工作的难点、风险点梳理一下：
难点：
一是查处取缔无照经营工作的对象人群大部分为弱势群体，与社会稳定关系密切。
由于大部分无照经营者为当地下岗失业人员、失地农民、外来人口，从事无照经营是为了解决生计问题，在就业未解决时，如果单纯采取取缔手段，可能断绝其经济来源，容易引发此类人员的对立情绪，激化社会矛盾，影响社会稳定。
此外，在执法过程中周围群众对这些下岗失业人员普遍抱有同情心，不理解执法部门的取缔行动，有时甚至出现围观、起哄等情况，影响执法，甚至无法执法。
二是无照经营反复性强。
无照经营者在被查处取缔后，由于其经营活动普遍存在投资少、规模小、经营工具简陋的特点，同时又有一定的社会需求，因此反复性快，反复性强。
据有些地方统计，无照经营者被取缔后又重新经营的比例高达50.8%。
如一些无照小饮食店和小理发店，在收缴其经营工具后，最快是上午取缔下午恢复，出现早打晚开的现象，称之为“开关店”。
三是执法取缔成本高。
经分析估算，工商部门现场采取措施消除一户无照经营者的违法状态一般需要4小时，同时还须进入法定的办案程序（除个别无照经营者逃避处罚外），这样每处理一户无照经营者所需时间约为3至4周。
为此，工商部门投入了大量的人力、物力和财力，执法成本很高。
四是政府有关职能部门对法律法规的理解存在差异，不履行法定的监管职责，无法形成监管合力。
尽管《行政许可法》对实施行政许可的政府职能部门的监管责任做出了原则规定，法律法规对一些无证无照经营行为也明确规定了监管主体，确定了有一些职能部门应当对一些行业的无证无照经营行为实施日常监管和查处取缔。
同时，《无照经营查处取缔办法》第四条第二款也明确规定了，对无证无照违法行为，公安、国土资源、建设、文化、卫生、质检、环保、新闻出版、药监、安全生产监督管理等许可审批部门应当依照法律、法规赋予的职责予以查处。
但是，由于观念、利益、能力等方面的种种原因，有些政府职能部门不履行或不完全履行法定的监管职责，无法形成监管合力。
风险点：
主要是两个，一是不作为风险；
二是不当作为风险。
1、不作为风险。
（1）不及时发现的不作为风险。
监管干部未严格按照规定开展日常巡查，没有全面、及时掌握辖区内的无照经营情况，对存在安全隐患的高危无照经营应当发现而没有发现，造成严重后果。
如没有及时发现缺乏安全性的“黑网吧”，产生火灾，至人伤亡或引起重大财产损失，作为无照经营主管部门的工商部门难逃责任追究。
（2）虽然发现了无照经营，但发现后未依法处理的不作为风险。
一是对应当由工商部门处理的，没有及时处理。
根据《无照经营查处取缔办法》第五条规定：
“各级工商行政管理部门应当依法履行职责，及时查处其管辖范围内的无照经营行为。
”工商干部在监管过程中，通过日常巡查或相关举报，已发现辖区内存在无照经营情况，但未及时
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