行政管理学(二).docx

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第二章行政管理学的产生与发展

一、行政管理学的产生

行政管理学作为一个相对独立的学科，产生于19世纪未20世纪初。

早在1865年，德国学者史坦因就曾使用过“行政学”一词，但他所说的“行政学”不是我们现在所讲的行政管理学，而是行政法学。

对于行政管理学的产生具有里程碑意义的学术成果是美国学者伍德罗Lj威尔逊在1887年发表的《行政研究》一文，这篇著名文章在世界范围内开创了行政管理学学术研究的先例，威尔逊也因此成为行政管理学的创始人。

除此之外，对行政管理学的产生具有决定性影响作用的学术研究还有：

1900年美国学者古德诺的《政治与导论》，以及1927年美国学者魏洛比撰写的另一本大学教材书《公共行政原理》。

以上著作的发表，标志着行政管理学在美国正式产生并得到公认，而且逐步发展起来。

西方行政管理学在19世纪未20世纪初产生并不是偶然的，而是有其历史的必然性。

第一，从理论上看，西方行政管理学的产生既是西方政治学的一个必然结果，也是西方管理实践的研究，早在作为相对独立的行政管理学产生以前就存在。

古希腊学者里士多德在其《政治学》、英国学者洛克在其《政府论》、法国学者孟德斯鸠在其《论法的精神》等著作中都阐述过行政机关与立法机关及其机关的关系，甚至论述过行政机关的职能及其运行状况。

但是，他们还没有把行政作为一个独立的对象来中以研究，在关行政的研究还只是作为政治学的一部分内容来加以讨论。

例如，早在古希腊时期的大理论家亚里士多德在其著作《政治学》一书中，就把当时城邦的职能划分为议事、行政和审判三种职能，并对行政机构及其产生和活动的原则进行了比较详细的论证。

但在亚里士多德那里，行政还未获得独立的地位，只是城邦这个政治体系中的一个组成部分。

当洛克提出分权的原则时，即主张把行政权与立法权、外交权分离开来，并将这些不同的权力交由不同的机关或官员掌管时，也就意味着行政有可能获得相对独立的地位。

当孟德斯鸠最终确立了立法、行政与司法威权分立，相互制衡的理论原则时，这就预示着行政已经在理论上获得了相对独立的地位，从而表明在理论上较为独立地研究行政学成为可能。

因此，从最初诉理论渊源来讲，行政管理学确实是从政治学发展而来的，并且是政治学自身发展的一个必然结果。

但是，在理论上推动行政管理学产生的学术动因并非仅仅是政治学，与此同时还有管理学。

我们知道，尽管早在1887年威尔逊就发表了《行政研究》一文，但行政管理学在美国真正得到迅速传播是在20世纪以后。

这期间，正值西方管理学迅速兴起的时期。

1910年德国的马克斯·韦伯出版了《社会与经济组织理论》一书，提出了其著名“官僚组织理论”；1911年美国的F.W.泰罗发表了《科学管理原理》一书，提出了其著名的科学管理理论；1916年法国的法约尔出版了《一业管理与一般管理》一书，提出了管理过程理论。

正是管理学的迅速兴起推动了行政管理学走向成熟。

如果说威尔逊、古德诺等政治学家首先提出要将行政与政治区别开来加以研究的话，那么管理学家则将管理学的方法运用于行政研究之中，从而使行政管理学成为一将这些门与政治学相对独立的科学。

第二，从实践上看，行政字从政治学中分离出来，是行政实践从政治实践中分离的结果；同时，行政管理学的迅速崛起，也是由于西方行政实践发展的需要。

从实践上来看，行政从政治中分离出来，主要表现为行政机关与立法机关的分离。

在近代，这是从英国开始的。

英国是世界历史上最早建立资本主义制度的国家，其政治制度就是根据立法定法律和政策，行政机关负责执行法律和政策，而司法机关负责监督法律和政策的实施。

由于行政机关及其职能的相对独立，本身就有可能催生出对行政管理的研究。

但在资本主义的早期，这种研究并没有显得特别重要。

这是因为：

一方面，在自由资本主义时代，政府还只是一个“守夜人”，其重要性还不为人们所认识，研究者主要集中于对市场的研究，因为那时“看不见的手”（市场）才是最重要的；另一方面，总的说来，早期资本主义的行政体制基本上是适应那时资本主义的经济、社会和政治的发展需要的行政管理中的各种矛盾还未充分暴露出来。

但是，到了19世纪未至20世纪初，在资本主义的发展过程中，“市场失灵”的问题已经开始暴露，同时政府行政管理也出现了效率低下、腐败现象严重、官僚主义盛行等弊端。

正是在这种情况下，一些早期的资本主义国家着手改革行政，以提高行政效率。

也正是在这一背景下，行政管理学应运而生。

二、西方行政管理学的发展

当代西方行政管理学的发展大致经过了三个阶段：

一是19世纪未20世纪20世纪30年代以古典学派的理论为打赌行政管理学；二是20世纪40年代至70年代以行为科学学派、决策学派、系统学派等理论为代表的行政管理学；三是20世纪80年代以来以就公共管理理论、政府治理理论、后现代公共行政理论为代表的行政管理学。

（一）19世纪未20世纪初至20世纪30年代的行政管理学及其发展

在行政管理学的学科发展史上，这一时期的行政管理学理论被称为古典学派的理论，其主要代表人物有美国学者伍德罗·威尔逊、古德诺和怀特，法国学者法约尔，德国学者马克斯·韦伯以及美国科学管理理论的创始人泰罗等。

威尔逊在《行政研究》一文中明确提出，行政管理是政府工作中最突出、最显著的部分，必须重视行政管理学的研究。

他还特别指出，行政管理学的研究内容不同于政治学的研究内容，主要应该研究公务员制度、行政组织和行政活动。

古德诺继威尔逊之后，在其所著的《政治与行政》一书中进一步提出了政治与行政“两分法”的观点，认为政治是政策的制定，是国家意志的表达；行政是政策的执行，是国家意志的实现。

他将政治与行政区别开来的目的在于，说明行政可以作为一个独立的研究，从而为相对独立地研究行政管理学奠定了理论基础。

怀特在《行政学导论》一书中，把复杂的行政要素归纳为组织原理、人事行政、财务行政、行政法规四大部分，并对这四大部分进行了系统的论述，在行政管理学的发展史上第一次建立了较为系统的行政管理学理论体系。

法约尔是法国的一位工程师，他在1916年发表了著名的《工业管理及一般管理》一书。

尽管该书并非一部专门研究行政管理学的理论著作，但其所提出的一系列有关管理理论的观点，对后来行政管理学的研究产生了很大的影响。

其一，他提出了有关管理的功能理论，认为管理有五大基本功能，即计划、组织、指挥、协调和控制。

这些基本功能不公是企业管理的基本功能，也是一般管理的基本功能，当然也是行政管理学的基本功能。

其二，他提出了著名的有关管理的14项原则：

分工、权力、责任、纪律、命令一致、指挥统一、公利先于私利、报酬、集权、等级制、秩序、公正、主动精神、集体精神。

同样，他认为这些原则不公是企业管理的基本原则，而且应该是一般管理的基本原则。

行政管理也不研究，重点考察和研究了组织效率问题，认为要提高组织效率，既要注意处理好等级制组织结构中的不同层级的关系问题，也要关注组织中的内在要素。

德国社会学家马克斯·韦伯提出的官僚制组织理论也是这一时期有代表性的理论之一。

马克斯·韦伯系统地认证了官僚制理论，在古典学派的行政管理学理论的中占有重要的一席之地。

韦伯认为，“官僚”是一种以管理为目标的社会组织的特定形式。

其具体的组织特征与不同形式的权威和理性权威，与魅力权威和传统权威相对应的官僚组织不适应工业社会，而只有与理性权威相对应的官僚组织才适应工业社会，这种官僚组织的基本特征是科层制组织结构，具体表现在以下几个方面：

层级结构中每一个职位是构成完整组织形态的不可缺少的因素；组织结构中分工明确，每一职位具有相应的法定权力，同时也明确规定的职责范围；行政权与立法权分离；每一职位的人员要求有特殊的才能并经过专门训练；人员的选拔必须通过考试进行；等等。

韦伯的官僚制理论为传统的行政组织理论奠定了基础。

美国科学管理创始人泰罗开创了管理科学的新时代，对古典学派的行政管理学也产生了非常重要的影响作用。

在他的管理思想中，尤其对行政管理学产生重要影响作用的是他关于工作方法标准化的思想，主张用作业方法来取代以往凭经验为事的方法，强调建立标准的操作规程，并实行定额管理，实行鼓励性的计件工资制。

此外，他还提出了管理职能专门化的思想，主张把计划职能与执行职能分开。

泰罗的这些思想当时主要是针对工业管理问题提出来的，但也为当时的行政管理学所吸收，成为当时行政管理学的一个重要来源。

古典学派的行政管理学作为行政管理学发展史上的第一个联合阶段，其成就及其意义都是非常重大的，这主要表现在以下几个方面：

第一，古典学派不仅仅开创了行政管理学研究的先例，而且基本上建成了比较完整的行政管理学理论体系，对于当时的行政管理实践也起到了一定的指导作用；第二，古典学派将研究重点放在组织管理问题上，提出了比较系统的古典组织理论体系，他们认为，合理的组织结构是有效管理的关键，组织图是监督和控制整个程序的基本工具，并且提出了组织分工和专业化的基本思想，这些思想对后来行政管理学的发展都是产生了重要作用；第三，明确提出了行政管理的几个基本原则，即命令统一原则、权责相符原则、较小的管理同谋原则和系统计划原则，这些原则对于指导行政管理实践确实具有重要的意义。

（二）20世纪40年代至70年代的行政管理学及其发展

20世纪40年代以后，西方行政管理学的发展进入了一个就的时期，可以说是一个非常繁荣的时期，出现了各种理论学派并存、共同发展的局面。

这一时期有代表性的理论学派主要有：

行为科学学派、决策理论学派和系统理论学派。

1.行业科学学派的行政管理学

行为科学学派的行政管理学是指以行为科为理论基础建立起来的行政管理学。

从理论渊源上讲，行为科学可以追溯到20世纪20－30年代的早期人际关系学。

早期的行政管理学研究的重点是组织结构和程序，其理论的逻辑起点是“经济人”假设。

这种假设认为人天生就是好逸恶劳的，只是为了追求物质利益、满足物质欲望才去工作和劳动的，因此为了驱使人们不更好地工作和劳动，必须建立严格的、等级制的组织结构，通过上级对下级的严厉管制或奖惩，来实现管理目标。

但当时这种理论也受到了人们的怀疑。

为了弥补这种理论的不足，美国哈佛大学教授梅奥带领部分研究人员进行了著名的“霍桑”实验。

根据实验结果，他们提出了“社会人”的理论假设。

从这一假设出发，他具有物质方面的需要，而且还具有多其他需要。

按照马斯洛的说法，人的需要是由生理需要、安全需要、社交需要、尊重需要和自我实现需要这样一个从低级到高级的多层次不需要组成的需求结构，管理的真谛就是在于管理者通过满足被管理者的各种需要来激励管理对象努力工作，从而实现管理的目标。

为了有效地激励员工，有的行为科学的行政管理学家还提出了实行参与管理、提高员工的工作满意度的管理措施。

同时，行为科学的理论家们还提出了非正式组织的概念，认为在管理过程中不但发发挥正式组织的作用，而且还要注重发挥非正式组织的作用。

2.决策理论学派的行政管理学

决策学派的行政管理学主要以美国学者赫伯特·A·西蒙和行政决策理论为代表。

20世纪40年代，西蒙出版了《行政行为：

行政组织中决策程序的研究》一书，开创了行政决策理论研究的先河，使决策学派的行政理论在美国行政管理理论中占有重要的地位。

西蒙认为，管理就是决策，决策是整个行政管理过程中的中心。

特别值得注意的是，西蒙使用了“行政行为”一词，表明当时发展起来的行为科学对他也有重要的影响，其行政决策理论也是吸收行为科学和行政管理学的成果的基础上建立起来的。

当然，除此之外，他还综合了当时数理科学的定量分析技术以及社会心理学、人类学、逻辑学、社会学和政治学等多学科的成果。

在西蒙的行政决策理论中，不但研究了行政组织决策的程序问题，而且还修正了传统的理性决策准则，即最大化的决策准则，提出了所谓的“满意”决策准则，因此其理论被称为有限理性决策理论。

除西蒙的有限理性决策理论外，决策学派有代表的理论还有林德布洛姆的渐进决策理论和埃佐尼的综视（又译为混合扫描）决策理论。

前者主要从政策制定的角度来讨论决策问题，认为决策是一个渐进过程，即任何政策的制定（决策）都是通过对原有政策的修修补补而形成的。

后者认为，并非所