产业政策与区域产业政策Word文档格式.docx
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（二）产业政策的范畴
产业政策是指根据本国的国情，规划产业发展演进的目标，并分阶段确定重点发展的战略产业，引导经济向新的广度和深度发展的经济政策。
它要求对生产整体活动进行结构性的科学规划和安排，从而求得生产的持续、快速、健康发展，这是政府扶持和促进经济持续发展的战略性选择。
产业政策是一个体系，包括国家产业政策，各地区、各部门、各行业的产业政策，可以划分为国家的产业布局政策和地区产业政策两个层次。
从政策学的角度看，产业政策包括政策目标、政策手段和实施政策的基本原则或规则，即各主要产业的发展水平、发展速度、发展规模和发展质量，以及各产业之间的联系方式与联系程度、发展的次序与结构模式的选择，实现政策目标的各种措施、手段和工具及其配合状态，产业政策调整的时机与条件、实施过程中的检查、实施效果评价与反馈。
从分类学角度看，产业政策包括产业结构政策、产业组织政策、产业贸易政策和产业技术政策。
1、产业结构政策
一定时期内政府为促进本国产业结构的调整、优化和升级所制定的政策。
通过有意识的影响或改变现存结构格局，以提高资源配置效率。
就是说，政府根据产业结构的演变规律及本国的国情，通过经济的、法律的和行政的办法，限制某些产业，扶持另外一些产业，从而使产业结构朝着政府设定的方向升级换代。
一方面，保护和扶持新兴产业和战略产业，对传统产业和“夕阳产业”进行调整；
另一方面，还根据区域经济发展的要求，制定与实施有关产业在空间上的分布及区域内部和区际之间协调发展的政策，优化产业区域布局。
产业结构政策是产业政策的核心内容，“产业结构政策是产业政策的一部分，而且是最重要的一部分”。
2、产业组织政策
通过对产业组织结构的调整，实现企业规模合理化，反对垄断，促进竞争的政策。
核心是要妥善解决市场机制下竞争活力与规模经济之间的矛盾。
国内外经验证明，合理的产业组织政策是对产业结构政策的必要补充，完全可以在实施产业结构政策的同时，保持良好的竞争秩序。
3、产业贸易政策
发挥一国或者一个地区比较优势，促进出口、调控进口和加快产业结构现代化，以增强市场竞争力特别是国际竞争力的政策。
目的是促进区域经济协调发展。
4、产业技术政策
为支持高新技术研究与开发，鼓励和引进符合本国国情的先进适用技术而制定的政策。
实施产业技术政策的目的是提高产业技术水平、产业素质，促进技术进步和产业结构优化。
产业技术政策实施的过程，就是技术水平提高的过程，也就是产业结构合理化和高级化的过程。
（三）产业政策的制订
产业政策是政府调整产业发展的意志。
从产业政策的性质和作用范围看，可以分为两类。
一类属于政府的规制，具有共性，所有的经济主体都必须遵循，例如市场准入标准、竞争规则、关税政策、国际贸易规则等。
另一类是带有特殊性的、针对个别产业制订的发展规划、投融资和税收等政策。
前者属于广义的产业政策，后者属于狭义的产业政策。
产业政策是为产业发展提供动力机制和法律法规保障的政府意志。
不同的经济发展时期有不同的产业政策。
1、制订产业政策的目的和依据
产业政策是为产业发展以及政府和市场调节配置资源服务的，是政府为市场调节资源配置服务的。
制订产业政策的目的，是为了解决资源配置的均衡与效率问题。
在市场经济条件下，市场机制在资源配置过程中发挥着基础性作用，追求市场配置资源达到帕累托最优状态。
市场供求关系与价格机制调节、投资方向和投资规模、竞争机制等因素决定了企业的进退和存亡。
产业政策作为一种政府行为，其作用主要是纠正市场失灵、弥补市场缺陷。
在发展中国家以及政府主导型市场经济条件下，产业政策还具有实施赶超战略、增强产业竞争力、推进工业化和现代化进程的作用。
学术界普遍认为，“实施一定的产业政策，对弥补市场机制的缺陷，解决单纯依靠市场机制无法解决的问题，保护幼稚产业，形成地区或国家特定产业的发展环境，具有一定的作用”。
概括而言，产业政策的基本任务主要包括两方面：
一是产业发展的高度化；
二是产业发展的合理化。
制定产业政策的客观依据，来自于经济发展的目标、可能性边界、客观规律及存在的问题，来自于资源配置的合理方向及应用效率，来自于具体产业某一发展阶段的应有态势等。
成熟而开放的市场经济（完全竞争市场），是由市场参与者们共同努力来发现和改善经济运行的方向和效果的。
有效市场的纠错、竞争、选择机制体现出很强的市场自组织能力。
主张政府实施较广泛产业政策干预经济的学者则认定了市场本身的缺陷和不足，即市场失灵，认为政府或其他权威组织有比市场更可取的产业发展驾驭能力。
对此，政府部门应该有比市场更明确深刻的认识及有效对策，这是制定和实施有效产业政策的必要前提。
在那些政府管理职能和作用不断弱化的产业领域，应弱化产业政策及行政干预，发挥市场配置资源的基础性作用。
对于基础性产业如农业，政府则有必要制定加快农业产业发展的扶持政策，强壮农业产业肌体、机能，增强市场主体参与市场竞争的能力。
2、制订产业政策的原则
当前，制订产业政策和选择战略性产业，需要明确一些认识和方法问题。
（1）把广义产业政策同狭义产业政策区别开来。
广义的产业政策，是政府管理经济的普遍行为，虽然表现形式不同，但都是为了规范经济主体行为和产业市场竞争秩序，维护国家利益所必须的。
而我们通常所说的产业政策主要是指狭义的产业政策。
（2）把发挥市场机制在资源配置中的基础作用，同产业政策的引导作用结合起来。
产业政策的重点应当是对那些关系到国民经济全局和国家战略利益但市场作用有限的少数产业实行的发展扶持和产业保护。
这种扶持和保护也必须遵循市场经济的规律，与市场调节的方向一致。
（3）制订产业政策必须有相应的经济、法律和必要的行政手段相配套。
产业政策的目标要细化，有明确的针对性，政策措施要具体和有可操作性，同时又要与法律法规相适应。
我国在20世纪90年代发布的一些产业政策，多是一些鼓励或限制发展的产品目录，而没有相应的保障措施。
其结果往往是被鼓励的产品一哄而起，被限制发展的企业“限而不死”；
同时也出现了被扶持的产业扶不起来的现象，或者产业发展良莠不齐，机能脆弱。
二、区域产业政策
区域产业政策是指区域地方政府对区域内产业活动及产业间内在联系与比例关系的结构变动进行规划和调节的政策措施的总和，是政府政策意志在区域经济活动中的表达。
区域性产业政策包括：
地区产业结构政策、地区产业组织政策、地区产业技术政策和地区产业布局政策。
区域产业政策的基本着眼点，主要是如何使各产业的发展速度和规模建立在使各区域能最大限度地发挥其比较优势的基础上，并能在地区自然条件、资源状况、技术水平、经济基础等要素综合限定的界限内，因地制宜地持续地促进区域经济增长。
比较优势理论是地区产业结构布局、调整和产业政策制定的重要理论依据。
因此，合理分工、协调发展、优势互补、各展所长是制定地区产业政策所应遵循的
最基本的原则。
区域产业政策的作用和特征：
以政府宏观调控为指导、市场微观经济为参照的产业政策，对区域主导产业发展、扶持优势和特色农业发展，壮大以县域经济为主的区域经济，提高农产品市场的竞争力，具有十分重要的作用。
国家产业布局政策的主要作用是：
确立不同类型省区的主导产业和产业发展序列，明确产业推进步骤；
划分由中央政府和地方政府直接管理的产业、产品和主要由市场调节的产业、产品；
合理规划基础产业的建设布局；
协调区际经济关系与市场边界，减少区际间的矛盾和磨擦。
专业性的行业产业政策，主要内容有：
（1）根据我国产业发展的现状以及产业发展趋势，对产业进行了分类，并制定了相应的鼓励或限制产业发展的政策，例如《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》；
（2）规定市场准入条件；
（3）规定一定的国产化率，并根据国产化率，制定进口关税的优惠政策，鼓励出口政策。
地区或区域是国家的局部，因此，地方政府的主要任务就是保证地区或区域宏观与微观经济运行的协调一致，实现宏观调控与微观搞活的统一。
区域性产业政策制定必须接受国家产业政策的指导，把确保国家产业政策的实施，当作区域性产业政策的首要任务。
区域产业政策的主要特征是系统性和倾斜性。
在系统性方面，我国在20世纪90年代初，在地方经济的发展上，以梯度推移理论为依据，出台区域产业政策，把中国划分成三大经济地带，并按东部沿海、中部和西部的顺序安排产业发展重点——沿海地区要“加速发展”；
中部地区实施“有重点地发展”；
西部地区则“作好进一步开发的准备”。
在倾斜性方面，国家给予东部特区、开发区、开放区以不同优惠等级的优惠政策。
从“六五”期间开始，国家在基础建设投资和产业开发投入上，较大幅度地向东部这些产业发展较快的地区倾斜，使东部地区在财政、税收、信贷、对外开放等多方面得到优惠政策支持，东部地区全民所有制基本建设投资占全国总数比重达到47.4%，“七五”时期则达到了52.0%，到1992年，东部地区仍保持52%的高水平。
产业政策的理论框架
由于政府对产业发展的干预具有理论的基础和现实的需要，几乎所有的国家都制定了有关产业发展方面的相关政策，这些政策综合起来构成了产业政策体系。
同时，产业政策也是产业经济学研究的重点内容，因此我们需要介绍产业政策的内容、类型、实施方法等概念框架。
（一）产业政策的概念
“产业政策”的概念产生于20世纪70年代，此后产业政策被很多国家所关注，也成为经济学研究的一个重要领域。
然而，对于产业政策的含义却有很多不同的见解。
归纳起来，代表性的观点有以下几种。
（1）产业政策是有关产业的一切政策的总和。
这一观点的代表人物是英国经济学家阿格拉以及日本经济学家下河边淳和管家茂。
阿格拉认为，产业政策是与产业有关的一切国家法令和政策。
下河边淳和管家茂在其主编的《现代日本经济事典》中指出：
“产业政策是国家或政府为了实现某种经济或社会目的，以全产业为直接对象，通过对全产业的保护、扶持、调整和完善，积极或消极参与某个产业或企业的生产、经营、交易以及直接或间接干预商品、服务、金融等市场形成和市场机制的政策的总和。
”1974年日本学者新野将产业政策定义为“广义的产业政策是以对各个产业的构造、行动、成果产生影响为直接目的的政府政策。
”
（2）产业政策主要是为了弥补市场机制可能造成的失误，而由政府采取的一种弥补政策。
其代表人物日本著名经济学家小宫隆太郎在1975年将产业政策定义为“为改变产业间的资源分配以及各产业的私有企业的某种经济活动水准为目的的政府政策。
”并将产业政策的内容主要分为以下两个方面。
一是与产业资源分配有关的政策，包括：
①与工业用地、道路港口建设、工业用水、电力供应等有关政策；
②与产业间的资源分配有关的政策。
二是与各个产业组织有关的政策，包括：
③各个领域的内部组织相关的政策（产业重组、集约经营、生产及投资的调整等）；
④作为横向的产业组织政策的中小企业政策。
上述产业政策中，②属于狭义的产业政策。
战后日本实施的是③的指导理念，也就是防止和排除过当竞争。
（3）产业政策是为了加强本国产品的国际竞争力的政策。
如美国学者查默斯·
约翰逊在其主编的《产业政策争论》中指出：
“产业政策是政府为了取得在全球的竞争能力而打算在国内发展和限制各种产业的有关活动的总的概括。
它是货币政策和财政政策的补充，是经济政策三角形的第三条边”。
（4）产业政策是国家系统设计的有关产业发展、特别是产业结构演变的政策目标和政策措施的总和。
如日本学者伊藤元重、清野一治、奥野正宽、铃村兴太郎四位学者于1988年将产业政策定义为“一个国家的产业部门间的资源分配，此外通过特定产业部门的产业组织的介入对该国经济民生产生影响的政策。
”具体内容如下：
①对国家的产业构造产生影响的政策。
总之通过介入与国外各国的贸易、直接投资，加之利用补助、税收等金钱手段，从而保护扶持先进产业，并从落后产业中将资源调整转移的政策；
②纠正技术开发、信息的不完备等造成的市场失灵政策。
具体而言，提供确切的信息利用补偿金、税收等政策手段纠正市场失灵，诱导理想的资源分配的政策；
③对个别的产业组织进行行政介入，提高经济民生的政策。
具体内容为，利用不景气企业联合及设备投资企业联合直接介入产业内的竞争构造和资源分配的政策；
④与其说是以经济为根据不如说是以政治的要求为基础而采取的政策。
就是说为了处理贸易摩擦，自主限制出口及制定多国协定等政策。
综合上述观点，我们认为，产业政策是由国家实施的，为了弥补市场缺陷、引导产业发展而制定的各种政策的体系，它既包括产业发展的引导政策，也包括纠正产业发展偏差的调整政策，还包括为企业有效经营而制定的产业组织政策。
因此，产业政策应该是包含产业结构政策和产业组织政策的复合政策体系，同时，也包括实施产业政策的组织框架和政策工具。
在产业分类上，以克拉克的观点最为正统，按其观点产业大致分为以下三类。
第一产业为农业、畜牧业、水产业、林业、狩猎业；
第二产业为采掘业、制造业、建筑业、煤气电力业；
第三产业为商业及金融保险业、通讯运输业、服务业（其他的公益事业）、公务及其他。
（二）产业政策的基本内容
按照产业政策的定义，产业政策的总体目标是优化经济结构，合理配置和有效利用资源，提高经济发展的动力和企业的竞争力。
产业政策不是一项或几项经济政策，而是一组相互关联的经济政策的总和。
它涉及国内经济发展、垄断、对外贸易及收入分配等各个领域。
产业政策一般包括以下几方面的内容：
产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策、产业布局政策等，这些政策相互交叉、相互联系在一起，构成产业政策体系。
产业结构政策是政府为促进本国产业结构的调整、优化、升级所实施的一系列政策。
这些政策按照产业结构的发展规律和一定时期内各产业的变动情况，通过确定产业的构成比例，相互关系和产业发展先后顺序，实现产业结构的协调化，最终达到带动社会经济增长目的的产业政策。
产业结构政策是产业政策体系中最重要的组成部分。
甚至有些学者认为，狭义的产业政策就是指产业结构政策。
由于产业结构政策是现代经济增长的内在要求以及各国经济发展战略的客观需要。
因此，建立合理、高效的产业结构，制定和实施产业结构政策，已经成为发展中国家实现经济增长的必由之路以及发达国家保持竞争优势的重要手段。
产业结构政策的核心是产业发展的优先顺序选择问题。
各国政府一般依据产业结构理论、产业结构变化规律以及本国产业结构的现状选择产业发展重点的优先顺序。
有关学者在这方面的研究显示，一国重点产业的选择范围，大致涉及主导产业、幼稚产业和瓶颈产业。
政府一般首先考虑发展瓶颈产业，其后是主导产业和幼稚产业。
在每一个政策时期，政府都会根据本国的具体情况做出不同的选择。
产业扶持政策是各国政府有选择地对部分产业采取鼓励和保护的措施，促进这些产业的发展，以带动整个国民经济快速、持续、健康发展。
大体来看，政府经常采取下列手段来实现这一目标：
利用关税和非关税壁垒，减少某些产业受到国外产业竞争的冲击；
创造良好的投资环境，加快某些产业的发展步伐；
政府直接参与某些产业的投资，使之在短期内成长壮大；
倾斜性的税收优惠和信贷政策，对特定产业进行扶持。
从具体的产业看，产业扶持政策主要包括以下方面：
（1）对幼稚产业的保护和扶持。
幼稚产业一般指在经济发展初期，工业后发国家与工业先行国家相比，存在着要素资源禀赋或生产经验积累等方面的不利因素，而且其生产具有显著的规模经济特征的欠发达产业。
相对于成熟产业和弱势产业，幼稚产业具有新生性、成本递减性、外部经济性及暂时的幼稚性等特点。
对于幼稚产业的保护和扶持政策一般分为国际贸易保护和国内生产扶持两种。
（2）对主导产业的扶持和培育。
主导产业是指在当前和未来国民经济增长中起着关键作用的产业。
这类产业的特点是关联度大，对其他产业的发展具有重要的影响。
通常，国家对一些在国民经济中比重较大，但技术水平落后，缺乏竞争力的主导产业，以及目前规模不大但产业关联度高，对整个国民经济的发展具有推动作用的主导产业给予扶持。
前者的扶持重点在于促进其加速技术进步，提高竞争力；
后者则更侧重于促进其产业规模和技术进步两个方面，使它们迅速发展成为具备一定经济规模、技术水平的主导产业。
（3）对瓶颈产业的扶持和帮助。
瓶颈产业是指由于自身的发展不足而对国民经济总体发展产生关键性制约作用的产业。
通常，这些产业对整个国家经济的发展起着举足轻重的作用。
在实际运用中，瓶颈产业的确立可以以产业的机会损失为依据。
而产业的机会损失被定义为由于个别产业的发展不足，导致其他产业的生产能力造成影响，从而导致整个国民经济产出发生量的减少。
这就是说，如果某一产业的机会损失大，就意味着这一产业发展不足会对国民经济的发展产生较大的制约作用，促进这些产业的发展，将对整个国民经济有显著的积极影响。
相应地，如果某一产业机会损失较小，对国民经济的产出制约不大，则不适合作为瓶颈产业进行重点扶持。
产业组织政策是政府为了防止企业通过合谋垄断和价格竞争等手段获取超额利润和垄断地位，而采用法律法规的形式来制定市场规则，从而达到规范企业行为，有效配置市场资源的效果。
由于仅仅依靠“看不见的手”并不能避免过度竞争，也不能防止企业大规模采取合谋、垄断和价格歧视等不正当竞争手段来获取高额利润。
因此，政府就有必要制定相应的产业组织政策，规范企业的市场行为，从而更加合理地配置资源和提高市场效率。
通过政府的干预，对产业的市场结构和市场行为进行有效的控制，将对提高市场效率起到积极的作用。
产业组织政策由产业组织行为调整政策和产业组织结构优化政策两部分组成。
产业组织行为调整政策通常包括反垄断政策和反不正当竞争政策等，而产业组织结构优化政策则主要包括并购政策和中小企业政策。
事实上，不同国家在不同时期所采取的产业组织政策的侧重点是不同的，这是由各国在不同时期的经济发展水平和具体产业特点决定的。
（1）产业组织行为调整政策。
这一政策是对产业或企业的行为进行监督、控制和协调，使产业或企业的产品研发、定价以及组织调整等行为符合一定的规范。
在经济的实际运行中，国家对产业行为的调整通常是通过反垄断政策来实施的。
一般来说，反垄断政策包括以下几个方面的内容：
第一，限制占据垄断地位的企业的合谋行为，鼓励价格竞争；
第二，禁止非法的价格歧视行为；
第三，禁止搭配销售和排他性交易，即禁止企业在销售产品时，强行要求消费者必须购买该企业或相关企业的其他配套产品。
产业组织行为调整政策的目的在于保护有利于促进经济发展的竞争机制，维护市场的有效竞争，让企业通过竞争来提高资源的配置效率，增加社会福利。
（2）产业组织结构优化政策。
这一政策是对各个产业市场结构的变动实行监督、控制和协调，通过适当调整市场集中度，降低进入壁垒和放松退出壁垒的方式来形成合理的市场结构。
在产业组织结构优化政策中，各国政府广泛使用的是并购政策。
它是在产业发展政策选择了具体的发展目标之后，针对特定产业的发展要求而制定的，一般包括组织重点产业并购、特别贷款并购，以及在一定程度上放松对并购活动的限制等。
例如，凡是制定了《反垄断法》的国家，都对企业最大规模有一定的限制，但对于某些有关国计民生的重点企业的发展，政府往往会制定相关政策鼓励其通过并购扩大规模。
又如，某些国家为了推动并购，对特定产业的经营重组和生产重组给予资金扶持等。
有一个值得我们注意的现象是，在过去的几十年中，很多国家都制定了较为严格的限制企业并购的政策法规，但由于受到经济全球化和科学不断进步的冲击，近年来，许多以前实施严格的反垄断法的国家开始不同程度地放松对并购的限制，转而将产业发展的重点放在了提高产业的国际竞争上。
3、产业布局政策
产业布局政策是通过在不同的经济发展时期确定不同的经济发展目标，从而实现国家整体经济的健康、持续、稳定发展。
在经济不发达阶段，政府往往强调产业布局的非均衡性，即优先发展某些地区，通过这些地区的发展来带动其他地区乃至整个国家的经济发展。
而在经济较为发达以后，产业布局政策的侧重点就会转变为强调地区经济发展的均衡性，对经济落后的地区给予倾斜和扶持，以维护社会稳定和经济的全面发展。
尤其是对于经济刚刚起步且地域广阔的发展中国家来说，这一政策的制定和实施不仅有利于改善区域间经济发展不均衡的状况，缓解由此产生的社会矛盾，而且有利于充分利用各个区域的经济资源和比较优势，促进整体经济的可持续增长。
产业布局政策的实施途径有以下两个方面：
①政府通过制定直接干预政策，促进重点地区的经济发展。
如国家直接投资于重点地区的基础设施建设，在重点地区直接投资兴建国有企业，甚至将政府有关的管理部门直接设置在重点地区，以带动当地经济的发展。
②国家通过间接扶持方式帮助重点地区。
包括制定和实施优惠的税收政策来吸引各方面的投资，采用贷款差别利率、还贷不同期限和贷款政府担保等优惠信贷政策，为重点地区提供金融支持，从而提高当地的需求水平，并吸引更多高素质的人才。
产业技术政策是政府为了推动产业的技术进步、对产业技术发展实行宏观指导而制定的或影响产业技术开发或转移的一系列政策措施。
产业技术政策的目标在于提高产业的技术水平，促进产业结构由低级向高级发展。
它作为一种产业结构政策，更侧重于产业质量的改善和提高。
5、产业政策的类型
按照产业政策的目标及手段的不同，世界范围内产业政策主要有三种不同类型。
（1）产业结构政策和产业组织政策并重。
这种产业政策以产业结构政策和产业组织政策为主要内容，以提升企业竞争力为主要目标，以日本和韩国为代表。
日本运用产业结构政策干预和引导经济结构的转换，在短短的几十年间完成了老牌资本主义国家几百年走过的路。
日本的产业组织政策也有自己的特色，它不同于其他国家把反垄断作为政策核心，而是把实现规模经济、克服过度竞争、建立起“有效竞争”体制作为其组织政策的基本取向。
（2）以产业组织政策为主。
这是一种以补救性政策为主要内容，以形成产业自我调整机制为主要目标的产业政策。
主要表现在为企业创造公平竞争的环境，如推行反托拉斯、支持中小企业政策等，以美国、德国为代表。
这种产业政策的基本理念是，市场经济具有结构的自我调整功能，通过市场价格差异所引起的对投资者和生产者的刺激，可以使社会资源按产业结构的发展方向及时有效地流动。
（3）以产业结构政
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