公共治理视角下西藏自治区农牧民专业合作组织发展研究Word下载.docx
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另一方面加强农牧民专业合作组织
的自身建设,从而实现农牧民专业合作组织的健康发展,更好地发挥
其经济和社会管理职能。
关键词农牧民专业合作组织,治理,西藏自治区
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中央民族大学研究生学¨
论文作觎声明
本人声明:
本人呈交的学位论文是本人在导师指导下取
得的研究成果。
对前人及其他人员对本文的启发和贡献己在
论文中作出了明确的声明,并表示了谢意。
论文中除了特别
加以标注和致谢的地方外,不包含其他人和其它机构已经发
表或者撰写过的研究成果。
本人同意学校根据《中华人民共和国学位条例暂行实施办
法》等有关规定将本人学位论文向国家有关部门或资料库提交,
允许论文被查阅和借阅。
作者签名:
肄
嘿号年』月_日引言
党的十六届五中全会作出了建设社会主义新农村的重大决策。
社会主义新农
村的建设实践是一项复杂而艰巨的工程,需要一系列的理论创新、制度创新和组
织创新。
农民专业合作组织是新时期农民群众的创造和选择,是新农村建设实践
不可缺失的组织机制创新。
农民专业合作组织作为解决“三农问题的一条重要
途径,不仅可以提高农业生产水平和农民进入市场的组织化程度,有利于推进农
业产业化经营和农业产业结构调整,稳定增加农民收入,有效规避市场风险,而
且也为落实国家支农政策,为社会主义新农村建设提供了一条崭新的渠道,在农
村经济、政治、文化等方面的发展中,发挥着越来越重要的作用。
因此,在建设
社会主义新农村的宏大背景下,深入探索适合当前新形势的有中国特色的农民专
业合作组织发展道路,有重要的理论和实践价值。
从国际上看,由于公共治理的理论日益成熟,政府对农民专业合作组织进行
合作共治,加上市场经济商品化程度较高,农民专业合作组织在一些发达国家数
目众多,功能完备,在提升农民整体竞争力,繁荣农村经济、文化,提高农民参
与治理积极性,促进民主管理,推进农村现代化等方面起着不可替代的作用。
从国内看,一方面,家庭联产承包责任制实施后,农民从“人民公社”的单
位人转变成自然人,形式各异的经营方式在农村层出不穷,农民专业合作组织有
了生根发芽的土壤。
随着市场经济在农村的确立和完善,在参与市场竞争活动的
过程中,农民经营主体分散,生产规模狭小,获得市场信息和防范市场风险的能
力非常弱小,小生产与大市场的矛盾逐渐显现。
加入世贸组织后,我国农业与国
际农业融为一体,这种矛盾更加尖锐,农民须有组织地进入市场,提升竞争力。
农民专业合作组织正是广大分散农民进入市场的载体;
另一方面,在新形势下,
我国政府也在不断探索顺应时代潮流的管理模式。
在国外诸多类似于公共治理理
论等多种先进理论影响下,中国政府不遗余力地进行着调整政府与社会关系的改
革,而改革的核心内容,就是政府职能调整,实行部分职能回归社会,构建服务
型政府成为当前基层机构改革的总体趋势,大量管理职能必须从政府部门剥离,
这为农民专业合作组织的发展创建了更大的社会需求。
西藏自治区农牧民专业合作组织正是在我国市场经济确立和政府管理革新
的整体环境之下产生和发展起来的,为当地农村经济、社会发展注入了新的活力。
但是,西藏自治区农牧民专业合作组织在发展过程中也存在诸多问题,如农牧民
参与意识不强、组织规模小、规范性不够等。
而这些问题在我国其他地区也是普
遍存在的,这些问题与基层政府的治理方式有着千丝万缕的联系,如果不解决,
则会影响到西藏自治区农牧民专业合作组织的长远发展。
正如俞可平所言:
“不
研究农村民间组织发展与治理,就很难了解整个中国的民间组织发展与现状。
因此,从公共治理的视角出发对西藏自治区农牧民专业合作组织进行研究,分析
其发展状况,总结成功经验,寻找存在的问题和不足,探寻问题解决之道,对于
更好地指导当地乃至全国农民专业合作组织的健康发展,促进社会主义新农村建
设,都有着重要的现实意义和历史意义。
为了更加全面地了解西藏自治区农牧民专业合作组织的发展情况,为西藏自
治区农牧民专业合作组织的发展提供政策建议,笔者就农牧民专业合作组织发展
问题到西藏自治区部分县市进行了调研,利用一些最新的统计数据,结合国外农
民专业合作社的成功经验与发展趋势,形成了这篇论文,从公共治理的视角出发
提出了一些政策建议,仅供参考。
第一章公共治理和农民专业合作组织的基本理论
世纪年代以来,公共治理理论的出现是公共管理领域内的深刻变革,
代表着西方公共行政管理理论发展的主要趋势。
与传统以威尔逊?
古德诺政治与
行政二分法和以韦伯科层制理论为基础的官僚制行政管理理论不同,公共治理主
张以治理和善治取代传统的政府统治方式,认为在社会资源配置中,既存在市场
失灵,又存在政府失灵,仅仅依靠这两个管理主体,无法达到资源配置的最优。
鉴于此,公共治理理论主张社会治理主体的多元化,并强调多元治理主体间的合
作共治。
具体到农村,农民专业合作组织是介于政府与市场之间的中介组织,作
为对政府和市场的有益补充,理所应当通过与政府、各种市场主体、及其它中介
组织的合作在农村经济、社会事务的管理中的发挥其独特的作用。
第一节公共治理的基本理论
一、治理与善治理论
所谓公共治理理论,是伴随着西方福利国家出现的管理危机和市场与等级制
的调节机制发生的危机以及公民社会的不断发育和众多社会组织集团的迅速成
长而出现的一种新型的公共管理理论。
治理是对英文的汉译,与统治相对,原意是控
制、引导和操纵。
“与统治不同,治理指的是一种由共同的目标所支持的活动,这
些管理活动的主体未必是政府,也无须依靠国家的强制力量来实现。
“治理的概
念是,它所要创造的结构或秩序不能由外部强加;
它发挥作用是要依靠多种进行
统治以及互相发生影响的行为者的互动。
它有四个特征:
“治理不是一整套规
则,也不是一种活动,而是一个过程;
治理过程的基础不是控制,而是协调;
治
理既涉及公共部门,也包括私人部门;
治理不是一种正式的制度,而是持续的互
动。
”
俞可平.治理与善治.北京:
社会科学文献出版社,.第页.
闫健.民主是个好东西一俞可平访谈录.北京:
所谓“善治,就是促使公共利益最大化的社会管理
过程。
“善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国
家与公民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态。
”联合国亚太经济社会委员
会阐释了善治的八大特征:
①参与治理。
②依法行政的治理。
③透明化的政府。
④回应性治理。
⑤共识取向治理。
⑥公平与公开的治理。
⑦效能与效率的治理。
⑧尽职尽责的治理。
在不同的历史时期,有不同的治理模式或统治方式,而决定其方式的则是公
共权力资源的配置和运作。
传统统治方式的一个突出表现就是公共权力资源配置
的单极化和公共权力运用的单向性。
在这种统治方式下,社会成员被静态地分为
统治者和被统治者,二者之间的角色不能互换。
统治者自上而下单向性运用权力,
而无需被统治者的同意和参与。
权力的配置呈单极化状态,权力的使用也表现为
自上而下的单向性特点,即韦伯所说的“官僚制”。
自世纪八九十年代以来,政府治理模式的变革,追求善治的政府结构,
当前,以善治为特征的政府治理模式包含以下基本理念:
第一,与传统政府作为
唯一的管理主体的统治不同,“善治’’主张公共治理主体多元化,公共事务的管
理主体由政府扩展到社会。
“治理的主体既可以是公共机构,也可以是私人机构,
还可以是公共机构和私人机构的合作。
治理是国家与公民社会的合作、政府与非
政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。
治理是出自政
府但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者。
显然,农民专业合作组织作为
政府和市场的有益补充,也可以成为多元主体的一元参与经济和社会管理。
第二,
与传统自上而下单向权力运行的统治不同,治理是一个上下互动,权力双向运行
的过程。
公共事务管理的成熟愈来愈依靠政府与公民社会之间的相互影响和良性
互动。
它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对
公共事务的管理。
治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。
它所拥有的管理机制主要不是依靠政府的权威,而是合作网络的权威。
’’这意味
着,农民专业合作组织可通过与政府,多个市场主体,及其它民间组织协商、合
作等方式在农村经济与社会管理中发挥独特的作用。
二、市场失灵理论
社会科学文献出版社,.,第页.
俞可平.中国公民社会的兴起及其治理的意义.中国社会科学,.第页.
根据西方经济学的理论,市场作为资源配置的基础,在完全竞争市场这一理
想化假设条件下,可以实现整个经济的一般均衡,取得资源配置的帕累托最优状
态。
但是,由于经济规模、空间尺度、信息不充分等诸多原因,完全竞争市场的
一系列理想化的条件并非现实经济生活的真实写照,因而市场这只“看不见的手”
在垄断、外部影响、公共物品、不完全信息等诸多情况下,不能实现真正的公平
或有效率的价格即市场出清,资源的最优配置不会出现,从而出现“市场失灵”。
三、政府失灵理论
市场失灵导致了政府介入,“看不见的手”与“看得见的手”共同调节资源
配置和经济运行,人们希望使用政府的力量来弥补市场失灵的缺陷。
但是很多事
实却表明“看得见的手”并没有把事情办好,甚至办得比“看不见的手更糟,
政府决策也会失误,政府行为也会低效率、无效率甚至负效率,政府也有私利,
政府目标也往往难以实现等,经济学家们将这种糟糕的现象称为“政府失灵”
。
政府失灵理论是美国经济学家伯顿?
韦斯布罗德提出的。
他认为当代经济学
长期以来建立的私人部门理论,较好地论证了私人市场的存在及其均衡行为模
式,但现有的经济学无法解释为什么要由民间组织来提供公共的、集体消费的物
品。
他试图用一个新的理论模式解释,在政府与市场之间为什么会存在民间组织;
哪些因素决定了物品由政府、私人市场还是民间组织提供;
政府部门、私人市场
和民间组织之间应该建立起什么样的关系。
韦斯布罗德认为:
因每个人收入、财
富、教育水平的差异,而政府提供的公共物品的数量和质量是由政府决策过程决
定的,政治决策往往只能反映中位选民的要求,而留下大量不满意的选民群体,
尽管在公共选择理论中也可以采用加权投票方式,但这种方式也只会较小地改变
不满意人群的数量,所以仍然难以满足不同消费者的需求。
可见,政府和市场提
供公共物品的局限性,导致了政府失灵,也促进了民间组织产生。
四、第三方管理理论
公共治理理论把各种民间组织第三部门作为社会公共服务与管理的多元
主体之一。
把第三部门推上管理地位的理论是第三方管理理论,这一理论是美国
公共政策学者、民间组织研究专家萨拉蒙提出的。
他认为,在传统的社会组织即
公共部门和私人部门外存在着大量的组织,他们所从事的事情,往往是政府与私
人企业不愿意或者做不了的事情,于是,他们将这一类组织称为第三部门或者民
间组织。
这类组织的特征包括:
一是非政府性,就是说它从组织形式到活动,都
应该是独立于政府的;
二是相对独立性,即它们拥有自己的组织机制和管理机制,
有独立的经济来源,无论在政治上、管理上、还是财务上。
都在相当程度上独立
于政府;
三是非盈利性。
即它们不把获取利润当中生存的主要目的,而通常把提
供公益和公共服务当坐骑主要目标;
四是自愿性。
参加民间组织的成员都不是强
迫的,而是完全自愿的。
民间组织的这些特征,使得它们明显地区别于政府部门
和企业组织。
他认为在市场失灵的时候,第三部门应该作为最初提供服务者的制度,只有
在第三部门提供的服务不足的情况下,政府才能进一步发挥作用。
因此,政府的
介入不是对第三部门的替代,而是补充。
赛拉蒙提出的第三方管理理论其实是从民间组织的社会功能中的政治功能
层面论证了民间组织存在的必要性和合理性。
他认为政府和民间组织在单独履行
社会福利政策上都存在着局限性,政府不能充分满足许多异质性很强的群体的利
益,民间组织又存在着对于慈善的供给不足、慈善的特殊主义、慈善组织的家长
式作风、慈善的业余主义等等弱点。
而他们两者的局限性都可以通过对方来进行
弥补,因此如果政府把一些政治功能交给民间组织,而又对民间组织进行必要的
引导和监督,那么很多公共事务就会得到很好的实施。
五、政府、市场、第三部门相互依赖理论
这是罗伯特?
伍思努提出的国家、市场和民间组织的三部门模式。
在伍思
努看来,政府、市场和民间组织之间存在着频繁的互动和交换关系,这包括:
竞
争与合作;
各种资源的交换;
各种符号的交易等。
当不止一个组织提供相似服务
的时候,就存在着竞争关系。
当集中不同的资源来共同解决社会问题的时候,彼
此之间就是合作关系。
伍思努以城市中给老年人提供食品的例子来说明这种合作
闰健.民主是个好东两一俞可平访谈录.北京:
莱斯特?
赛拉蒙,第三域的兴起蝴.李亚平、于海编,上海:
复旦大学出版社,.第
页
关系:
由政府出钱购买食品,营利性的组织如饭馆等负责准备食品,非营利组织
来协调这些活动并负责组织志愿者来发送食品。
各个部门之间还存在着资源交换
关系,组织和管理人员、技术、法律保护、公共关系、资金等往往在部门之间相
互流动。
罗伯特?
伍思努的政府、市场、民间组织相互依赖理论其实是对以上三个
理论的一个综合,他认为作为实现社会功能的三大主体,政府、市场、民间组织
是相互依赖的,要完整的实现社会的全部功能,三者的任意一方都不能偏废,民
间组织的功能能够弥补市场和政府功能的缺失,它其实是作为与政府和市场平级
的第三个主体,只有三个主体都能充分的发挥作用社会功能才能够发挥出来。
以上这些理论虽不专门为农民专业合作组织而生,但这些理论所包含的内
容,恰恰为农民专业合作组织的存在提供了理论依据。
首先,改革开放以来,随
着我国市场经济的发展,农民千家万户的小生产和千变万化的大市场之间的矛盾
日益凸显出来。
农民由于自身素质不高,势单力孤,在市场经济竞争中处于弱势
地位,难以与市场风险抗争。
农民迫切需要组织起来,形成一定的力量与其它的
市场主体进行平等的对话,显然,农民专业合作组织就具有这样的功能,满足了
农民组织化以应对市场风险的需求,在一定程度上弥补了市场失灵。
其次,一方
面由于由于我国农业税取消,农村公共产品的提供缺乏有效的资金来源保障,基
层政府因财力有限,无法向农民提供适应市场经济竞争的教育、培训等公共物品,
对农村基础设施建设力不从心;
另一方面,由于我国深化行政体制改革,转变政
府职能的需要,政府对市场经济实行宏观调控,而不宜管的过多,过细。
农民专
业合作组织实现了农民的组织化,实行互帮互助,从而在一定程度上能弥补了政
府职能空缺,解决政府失灵问题。
故这些理论无疑为研究农民专业合作组织的发
展提供了理论上强有力的支撑,并提出了农民经济组织与政府,市场主体合作共
治的模式和发展道路。
第二节农民专业合作组织的基本理论
一、农民专业合作组织的概念
“农民专业合作组织”是一个我国特有的概念,由于我国《农民专业合作社
丁煌.西方公共行政管理理论精要.北京:
中国人民大学出版,.第页
法》年才正式实施,此前没有相关法律规定,我国的农民专业合作组织的
具体称谓颇多,诸如“农村专业经济合作组织”、“农民专业合作经济组织”、“农
业合作经济组织、“农民合作经济组织”等,一直没有统一的称谓。
要清楚地界
定农民专业合作组织的概念,首先要明确合作组织的概念。
合作组织作为一个全球性的概念,具有特定的内涵和组织形式,它在概念上
与合作社基本一致。
合作组织是世界经济发展中一个广泛而长久的命题。
由于世
界各国和各民族的历史与文化的差异,他们对合作组织的界定也不尽相同,如在
德国,合作组织是一种由利益相同的全体社员建立的、共同所有、共同出资、共
同管理、以促进群体成员的经济利益为主要目标的企业;
美国农业部则把合作
组织定义为:
用户所有、用户控制和用户受益的公司型企业;
在我国,有的学
者认为合作组织是劳动群众联合起来,资源结合,使用共同占有的生产资料、共
同进行劳动、生产的劳动集体。
¨
年国际合作社联盟代表大会通过
了《国际合作社联盟关于合作社定义、价值和原则的详细说明》,年月召
开的第届国际劳工大会通过的《发展合作社的建议》,也接受国际合作社联盟
提出的合作社定义、合作社价值观和合作社原则。
国际合作社联盟关于合作社的
定义是:
“合作社是自愿联合起来的人们,通过联合所有与民主控制的企业来满
足他们共同的经济、社会、文化的需求与抱负的自治联合体,他们按企业资本公
平出资,公正地分担风险、分享利益,并主动参与企业民主管理。
这个定义已
经得到世界各国合作组织的承认。
因而,从国际上看,合作组织专指按合作社原
则和目的结合起来的行使合作社职能,按合作社原由组织管理的经济组织。
根据
以上关于合作社的定义,可以将合作组织定义为劳动者为改善生产条件和生活条
件,谋求和维护自身利益,按照自愿、民主、平等、互利等原则建立起来的一种
经济组织和社会团体。
在国际合作运动中,合作组织的具体形式包括各种合作社
及其联合组织。
其次,要界定农民专业合作组织的定义,还要明确“农民”这一概念的范畴,
这是由于从不同的研究角度的出发,“农民可以有多种理解。
例如从职业分工
角度出发,农民是指农村直接从事农业生产,以种植业、畜牧养殖业为生的社会
人群集合;
从地域分布的角度出发,农民是指农村居民,即居住与生活在农村地
区的人;
从社会身份角度出发,农民是指具有农业户口的人口。
本文中所说的农
德汉斯..缪恩克勒.合作社法律原理十讲.西南财经大学出版社,年.第页
慕永太.合作社理论与实践.中国农业出版社,第版.第页
杨坚白.合作经济学概论.中国社会科学出版社,.第页.
民,主要是指第一种涵义上的农民,即直接从事农业生产活动,以种植业、畜牧、
养殖业为生的劳动者。
在我国,农民专业合作组织经历了曲折的发展历程和演变。
习惯上,将社区
合作经济组织乡、村集体经济组织、农村供销合作社、信用合作社等称为传统的
农民专业合作组织。
世纪年代我国农村市场化改革后,在家庭承包经营制
度基础上,由农民按照自愿、民主、平等、互利原则自发组织,以为其成员的专
业化生产提供产前、产中、产后服务为宗旨,谋求和维护其成员的社会经济利益
的各种农民专业合作组织称为新型农民专业合作组织。
年月正式施行的
《中华人民共和国农民专业合作社法》中对于农民专业合作社的定义是“是在农
村家庭承包经营基础上,同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的
提供者、利用者,自愿联合、民主管理的互助性经济组织。
’’本文中所说的农民
专业合作组织,主要是指建立在家庭联产承包经营体制基础之上,依照加入自愿、
退出自由、民主管理、盈利返还的原则组建的按章程进行共同生产经营的经济组
织,是各种专业合作社、股份合作社、专业协会、各类经济联合体等组织的总称。
二、农民专业合作组织的性质和特征
一农民专业合作组织的性质
我国农业法明确规定“国家鼓励农民在家庭承包经营的基础上自愿组成各类
专业合作经济组织。
农民专业合作组织应当坚持为成员服务的宗旨,按照加入自
愿、退出自由、民主管理、盈余返还的原则,依法在其章程规定的范围内开展农
业生产经营和服务活动。
农民专业合作组织可以有多种形式,依法成立、依法登
记。
任何组织和个人不得侵犯农民专业合作经济组织的财产和经营自主权。
农民专业合作组织包括各种专业合作社,专业协会,及其它经济联合体等多
种形式。
无论是采用了哪种具体的形式,农民专业合作组织仍具备合作组织的本
质属性即合作组织是介入合作成员与市场和政府之间的一种特殊的社会经济组
织,合作组织成员通过合作进入市场,并以组织的形式出现在政府面前,成为处
于不利地位的社会群体为谋得自身的利益而进入市场和与政府沟通的重要组织
拴《中华人民共和国农民专业合作社法》第一章,第二条。
《中华人民共和国农业法》第二章,第十一条。
中介,构成了政府部门、私人部门以外的第三部门的重要力量。
作为第三部门的重要力量,农民专业合作组织除了在提高农民组织化水平,
弥补政府在培训,基础设施建设等公共服务供给不足方面发挥重要作用外,在不
完全的市场经济环境下它的存在犹如一把标尺,有效地遏制了相互勾结哄抬物
价、价格垄断等不正当行为,也在一定程度上弥补了市场失灵。
二农民专业合作组织的特征
.农民是合作组织的主体。
发展农民专业合作组织要保证农民的主体地位,
坚持谋求全体成员的共同利益。
不论是什么人、什么组织牵头领办农民专业合作
组织,都要坚持这一点。
保持农民的主体地位一是要保证农民成员数量在社员总
数中占据主体,例如我国《农民专业合作社法》明确规定“农民至少应当占成员
总数的%以上;
成员总数个以下的,可以有一个企业、事业单位或社会团
体成员;
成员总数超过二十人的,企业、事业单位或社会团体成员不得超过%。
二是要保证合作社坚持主要为成员服务的宗旨;
三是要保证农民成员在合作组
织中的经济利益;
四是要保证农民成员对合作组织事务充分行使民主管理的权
力,合作组织内部的重大事务由组织成员共同决策。
.专业性强。
农民专业合作组织是围绕同类农产品的生产或者同类农业生产
经营服务而组织起来,实现成员共同的经济目的。
经营的主要目的是为社员提供
产前、产中、产后各种服务,增加农民收益。
这
升级会员 