福建进网作业电工现状和加强管理的研究1010修订稿Word格式.docx
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刘素萍（福建电力培训中心）
林作香（福建电力培训中心）
陈闽新（福建省电力咨询协会）
主要执笔人
朱文毅陈铭辉施文庆林作香陈景鸿
目录
一电工进网作业许可管理的一般理论问题
（一）行政许可与电力许可…………………………
（1）
（二）电工进网作业与行政许可的概念和特点………（3）
（三）电工进网作业许可证的重要性…………………（5）
（四）电工进网作业许可证管理一般程序……………（9）
二福建进网作业电工管理概况、现状与存在问题
（一）福建进网作业电工许可管理的历史沿革………（11）
（二）福建进网作业电工许可管理的现状……………（14）
（三）存在主要问题与原因……………………………（19）
三电工进网作业许可的基本思路和主要目标
（一）近中期面临的形势分析…………………………（26）
（二）基本工作思路……………………………………（29）
（三）主要工作目标要求………………………………（31）
四加强与改进福建进网作业电工管理的对策建议
（一）加大宣传力度，营造良好舆论氛围……………（34）
（二）提高培训质量，规范考试行为…………………（36）
（三）加大检查力度，严肃处理无证作业的电工及其所在企业
………………………………（38）
（四）切实做好服务，方便电工和用户………………（39）
（五）以配置专用变压器用电单位的监督管理为重点，大力提高进网作业电工许可管理水平…………………………（40）
（六）坚持原则性与灵活性相结合，以创新的办法、务实的态度取得电工进网作业管理的实效…………………………（41）
（七）加强电工进网作业许可管理能力建设，形成综合监督管理合力…………………………………………………（44）
为了解福建省进网作业电工持证现状，以及各专用变用户使用电工的情况，加强和改进电工进网作业许可管理，解决电工持证面临的主要问题，从2008年末到2009年6月，福州电监办、省电力公司、省电力培训中心和福建电力咨询协会组织各设区（市）电业局、进网作业电工培训单位，对福建进网作业电工在地区分布、持证作业、用户使用、培训取证等方面的情况进行了调研，召开多场座谈会、研讨会，征求相关培训单位、供电企业和用户的意见，从理论探讨与实践总结、定性分析与实证剖析、立足当前与着眼长远、政策思考与工作推动相结合的角度，对进网作业电工持证现状、面临的主要问题及须采取的对策建议进行探讨研究，为探讨建立并完善促进电工持证进网作业管理机制，进一步规范电工进网作业许可行为，加强我省进网作业电工培训、考试及监督管理工作，促进进网作业电工行政许可管理向广度、高度、深度拓展，提供了必要的理论储备和政策支持。
一、电工进网作业许可管理的一般理论问题
（一）行政许可与电力许可
2005年底，国家电监会发布15号令《电工进网作业许可证管理办法》，公布我国从2006年3月份开始，实行电工进网作业许可的考试、申请、受理、审查、决定、注册和监督检查。
这标志着在推进电力市场化改革进程中，我国电工进网作业管理进入规范化、有序化和制度化的新阶段。
行政许可是政府行政机关运用最广泛、最经常的一种行政权力，是市场经济条件下政府行政管理的重要行为。
2004年7月，《中华人民共和国行政许可法》正式施行，这是我国政府管理方式的一大创新，其影响是深刻而长远的。
行政许可是行政主体对行政相对人是否符合法律法规规定的条件进行审查、核实和准许，其本质是市场准入条件的管理，具有依申请性、管理性、具体性、外部性、授益性和要式性等特点。
电力许可，是电力行政监督管理的重要手段。
电力监管机构是电力市场监管机构，是行政执法机构。
电力许可是一种市场准入，市场准入是电力市场监管的重要形式；
电力许可是一种行政执法行为，行政执法行为是依法行政的核心和表现。
把行政许可制度引入电力监管领域，全面履行电力许可工作，充分发挥许可证功效，对规范电力市场运行，维护电力市场秩序，保护电力市场主体各方合法权益，具有事前控制风险、事中规范公正和事后监督约束的功能。
应该拓宽电力监管思路和领域，把电力许可监管贯穿于各项电力监管工作，形成以许可监管为主线，各项监管业务相互串联、各种监管手段相互结合的统一有机监管体系。
目前，我国电力监管机构颁发的电力业务许可证主要有6种，即“三小证”，承装（修、试）电力设施许可证、电工进网作业许可证和供用电监督资格证（该证可望近期颁发），“大三证”，发电类电力业务许可证、供电类电力业务许可证和输电类电力业务许可证。
（二）电工进网作业与行政许可的概念和特点
进网作业电工，是指在用户的受电装置或者送电装置上，从事电气安装、试验、检修、运行等作业的人员。
电工进网作业许可证是电工具有进网作业资格的有效证件。
目前，我国行政许可分为普通许可、特许、认可、核准、登记和其它共六类。
根据各类许可的特征，电工进网作业许可属于认可类。
认可类许可是行政主体确定相对人是否具备特殊信誉、特殊条件、特殊技能的一种许可方式，其主要特征有：
1、原则上都要通过考试、考核等方式，并根据考试、考核结果决定是否给予认可；
2、由于该类许可与相对人的身份和能力紧密联系，不得转让；
3、行政主体实施该类许可没有自由裁量权；
4、凭条件发放，不受数量限制。
按照《电工进网作业许可证管理办法》（国家电监会15号令）的规定，电工进网作业许可证分为低压、高压、特种三个类别。
取得低压类电工进网作业许可证的，可以从事0.4千伏以下电压等级电气安装、检修、运行等低压作业。
取得高压类电工进网作业许可证的，可以从事所有电压等级电气安装、检修、运行等作业。
取得特种类电工进网作业许可证的，可以在受电装置或者送电装置上从事电气试验、二次安装调试、电缆作业等特种作业。
电工进网作业许可证由国家电力监管委员会统一印制，国家电力监管委员会派出机构负责辖区内进网作业电工的考试、受理、审查、决定、注册和日常监督检查。
取得电工进网作业许可证并注册可在许可证确定的自由范围内从事进网作业；
未取得电工进网作业许可证或者电工进网作业许可证未注册的人员，不得进网作业。
与其他电力业务许可证相比，电工进网作业许可证具有以下几个特点：
一是单人性。
在电力监管部门颁发的六种许可证件中，供用电监督资格证和电工进网作业许可证的颁发对象是单个具体的个人，而不是由某群体人员组成的集体或没有具体个人的单位，即一本许可证只发给一个人，一个人只用一本许可证，其它许可证件的颁发对象是集体或单位。
二是广泛性。
电工进网作业涉及到电力的生产、输送、销售、使用等多个环节，群体分散，数量众多，分布广泛，因此具有“证小量大面广线长”的特点。
三是专业性。
劳动部门、安监部门颁发的电工证是一种职业资格证，在行政许可类中属于普通许可类，而电工进网作业许可证的取得不仅需要一般电工知识和业务技能的基本要求，还需要一定的专业理论和实际操作培训的更高要求，通过统一考试合格才能取得，而且，还要定期参加安全、新技术及新设备等方面教育，按规定进行续期注册，是专业资质证，属于行政许可的认可类。
四是联接性。
电工进网作业虽小，但无论是发电、供电、用电、承装（修、试）电力设施等环节都离不开电工进网作业，而且，电工进网作业把发、供、用环节联接一起，成为有机的电力体系。
对比其它电力业务许可证，电工进网作业许可证的这一特征尤为明显。
五是强制性。
进网作业电工必须持证上岗，并且有严格的技能要求，对无证上岗的人员和用人单位，有关监管法规提出了明确的行政处罚。
（三）电工进网作业许可证的重要性
实行电力许可证制度，是电力体制改革的一项重要内容，是培育合格市场主体的重要制度，是我国电力监管的重要形式。
电工进网作业许可证制度作为率先实行的电力许可证制度，已在实践中逐步显示其许可的功效，其许可价值正逐步得到挖掘。
电工进网作业许可证的重要性主要体现在：
1、电工进网作业许可证是“民生证”。
该证虽小，但面对的是大量的电工，这些电工又是弱势群体，电工进网作业是他们谋生的重要手段。
据福建省已获取电工进网作业许可证的人员统计，平均年龄37.8岁，在30—50岁之间的人员占69.7%,他们大多数是家庭的主要劳动力。
电工进网作业许可证的颁发与管理，直接关系到每位电工的切身利益及其家庭生活状况，直接反映民生的满足和满意程度，直接体现“以人为本、监管为民”的电力监管理念的实现，从这一意义上讲，电工进网作业许可证是“民生证”。
2、电工进网作业许可证是“安全证”。
实行电工进网作业许可证制度，重要目的之一是为了规范电工进网作业行为，保障供用电安全和电工人身安全。
从供电环节看，在现代社会中，电网安全生产对国民经济发展和人民生活稳定关系极大，电网安全生产也是电网企业履行社会责任、提高经济效益和可持续发展的基础。
虽然电网安全生产的重要性已经深入人心，但是由于行业特点及人员素质、设备状况、环境影响、管理方式等多方面原因，在实际运行中存在着许多不安全因素，致使实现电网安全生产仍是艰巨的工作，其中在不安全因素中人员素质是主要因素，由于进网作业电工数量众多，点多面广，人员素质参差不齐，对安全生产有密切影响。
因此，加强电工持证进网作业管理有利于将安全生产的关口往前移，从而保障电网安全。
从用电环节看，一方面电力用户多样性提出进网作业电工差异性的要求，特别是重要电力用户对配备进网作业电工提出更严格的要求，另一方面目前用户侧电工进网作业管理薄弱，持证上岗数量不多，容易造成安全事故稳患，迫切需要加强对用户侧电工进网作业许可管理。
从施工环节看，电力施工安全事故多，加强电力施工安全监管已成为电力安全监管的一大重点。
确保进网作业电工持证施工作业，加强电工进网作业许可管理，对电力施工安全监管可起到有效的作用。
从电工自身安全看，电工进网作业技术性强，对电工自身的安全影响很大，要求很高，实行电工进网作业许可管理，有利于提高电工进网作业业务技能，保证电工人身安全。
因此，电工进网作业许可证是“安全证”。
如：
浙江宁波象山一花岗岩加工厂业主沈某因为聘用无证电工惹来麻烦，厂里发生漏电事故，有职工触电身亡。
2003年6月，沈某等十余户个体花岗岩经营户迁入象山县花岗岩市场经营。
市场内变压器以下的三相架空线及380伏线路开关、闸刀、漏电保护开关、灯头开关等，都由无证“电工”郑某负责安装。
沈某发现自己的花岗岩厂里机床经常跳闸，就叫郑某去查看。
郑某也不细查原因，随意将触电保安器漏电开关内的保护线圈剪断了事。
同年6月29日，沈某厂里有一个电动机烧坏了，电流增大，导致电线绝缘烧坏，出现漏电。
沈某换用了一个新电动机继续开工，结果一名操作工不慎触电，经抢救无效身亡。
事后，象山法院判无证电工郑某作为事故直接责任人承担相应的赔偿责任，但事故的主要责任由沈某承担。
3、电工进网作业许可证是“和谐证”。
电工持证进网作业涉及到发、供、用电各方，关系到千家万户，是各个环节的重要联接点。
提高进网作业电工素质，规范电工进网作业行为，是保障各方利益，减少各方纠纷，构建和谐社会的需要。
如果电工进网作业在某一环节出现问题，不仅会影响该环节的正常运行，还可能导致其它环节的不正常运行，造成不同环节或不同利益主体之间的矛盾。
比如目前常见的开发商或物业公司违规使用电工问题，在发生因电工缺位或设备问题处理不当等原因引起的用电故障时，业主往往认为是供电企业的责任，其实却是开发商或物业公司的管理缺位，或是电工缺乏相应的理论知识和实际操作技能等方面的问题。
因此，电工进网作业许可证在构建和谐电力中举足轻重，是“和谐证”。
4、电工进网作业许可证是“监管证”。
供用电市场是电力市场主体各方进行电力交易、实现电能服务的平台。
明确电力市场主体各方的责、权、利，规范市场运行，维护市场秩序，是电力市场监管的重点。
进网作业电工作为电力市场的重要联接点，规范其进网作业行为就显得尤为重要。
持证进网作业将起到维护市场规则、保护各方利益、约束主体行为的作用。
电力监管部门正是根据市场监管的要求，为维护市场秩序的需要颁发了一系列关于电工进网作业的法律法规。
中华人民共和国国务院令第196号《电力供应与使用条例》规定：
在用户受送电装置上作业的电工，必须经电力管理部门考核合格，取得电力管理部门颁发的《电工进网作业许可证》，方可上岗作业。
2006年，为了加强进网作业电工的管理，规范电工进网作业许可行为，保障供用电安全，国家电力监管委员会根据《中华人民共和国行政许可法》、《国务院关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》（国发[2004]16号）等有关规定，发布了《电工进网作业许可证管理办法》（国家电力监管委员会令第15号）。
进一步规范、完善电工进网作业许可管理，明确电工进网作业许可考试、申请、受理、审查、决定、注册流程和监督检查制度。
有了电工进网作业许可证，市场主体遵循市场准入条件就有方向，监管机构督促检查市场准入行为就有抓手，查处违规行为就有依据，保护合规行为就有载体。
可见，电工进网作业许可证是市场监管证。
（四）电工进网作业许可证管理一般程序
电工进网作业许可必须经过考试、申请、受理、审查、决定、注册和监督检查等环节。
1、考试。
电工进网作业许可实行国家统一考试制度，即考试“三统一”：
全国统一大纲、统一命题、统一组织。
国家电力监管委员会负责统一组织考试，审定考试科目、考试大纲和合格标准，对考试进行检查、监督和指导，福州电监办负责辖区内考试的具体组织和实施工作。
考试包括笔试和实际操作两部分。
考试申请实行公开报名的办法。
考试成绩合格者，由许可机关给予颁发考试合格通知书。
由于电工进网作业技术性强，考试要求较高，难度较大，虽然考试前的培训没有强制性要求，但目前社会上大量从事涉及电网的作业电工虽有一般电工知识和业务技能，但大部分文化水平不高，不具备进网作业的相关业务知识和技能，不符合进网作业的特殊要求，参加全国统一考试难以通过。
为方便电工考试，目前实行考培分开的办法，委托省电力咨询协会组织符合条件的培训点在全省范围内开展相关培训。
实际上，大多数电工都经过参加有资格的培训单位组织的系统专业培训后才报名参加考试。
2、申请。
考试合格者可以在考试成绩5年有效期内以书面形式向福州电监办提出电工进网作业许可证的申请。
为方便电工，目前由福州电监办委托培训机构先行受理。
3、受理。
由培训机构对先行受理的电工申请材料统一汇总后，报福州电监办受理。
4、审查。
福州电监办对申请人的申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查。
5、决定。
由福州电监办在20日内做出许可决定。
准予许可决定的，自决定之日起10日内通知申请人。
6、注册。
电工进网作业许可证应到派出机构注册，注册分为初始注册和续期注册，有效期为3年。
7、监督检查。
福州电监办对电工进网作业许可证的监督检查实行专项检查及与其它监管工作相结合的方式。
专项检查是指，福州电监办针对福建省电工进网作业许可证管理工作中普遍存在的问题，或者按照国家电监会的统一布署对进网作业电工及其用人单位开展的监督检查活动。
检查人员应将检查情况和整改意见以书面方式及时报福州电监办，并对严重的违规行为提出处罚建议，由福州电监办作出检查结论。
与其它监管工作相结合是指，福州电监办将电工进网作业许可证监督检查工作与电力安全监管、承装（修、试）电力设施许可证审查等工作结合进行，以提高监管效率，减轻被检查单位负担。
检查人员可以通过查看施工现场、个别谈话调查、召集有关人员座谈会等形式，履行监督检查职责。
近年来，为方便电工、加强管理、规范运作、廉洁高效，福州电监办利用和依靠现代科技手段，建立了资质中心电子政务管理系统、进网作业电工远程监考系统、进网作业电工计算机考试、电工进网作业许可基本情况查询电子平台、电工进网作业许可档案电子管理系统、电工进网作业电子Flash培训课件和进网作业电工磁卡管理系统，全面推进许可证磁卡副卡制。
把电子政务信息化、数据化管理渗透到电工进网作业许可管理各个环节中，取得良好的效果。
由此可见，从管理程序上看，电工进网作业许可管理有闭环性、不可逆性和技术手段创新性等明显特点。
（1）过程闭环性。
从考试到监督检查7个环节，环环相扣，缺一不可，形成一个完整的系统，实现了闭环管理。
（2）程序不可逆性。
进网作业电工管理环节之间是一种先后的关系，不能逾越前一环节而从事或完成后一环节，更不允许环节倒置的错位形象出现。
（3）技术手段创新性。
虽然环节自身和环节之间有特殊、严格的要求，但并不排斥技术手段的创新，相反的，现代技术手段的应用和贯穿，使环节自身和环节之间的运转更加顺畅、快捷、高效、透明和有序。
二、福建进网作业电工管理概况、现状与存在问题
（一）福建进网作业电工许可管理的历史沿革
电工进网作业许可管理是应电力的发展、电力科技的进步、电力体制改革的推进和人类文明程度的提高而提出产生的，并伴随这一过程的演进而不断完善和提升。
纵观我省电工进网作业许可管理的历史，大体经历了三个阶段：
第一阶段：
开始阶段，从1992年9月～2001年7月。
1992年9月中华人民共和国能源部令第9号颁布实施的《进网作业电工管理办法》，对进网作业电工的定义、培训、考核与发证、监督管理做了明确规定。
其中第四条规定：
进网作业的电工，须经电力部门培训、考核，并取得《电工进网作业许可证》后，方准进网作业。
这一阶段，进网作业电工管理的职能部门是省电力工业局。
由省电力工业局所属各基层供电单位培训机构对社会进网作业电工进行培训、考核，省电力工业局进网作业电工考核办负责核发《电工进网作业许可证》，该证全省通用。
全省各培训机构采用全国统一的进网作业电工培训教材，并按各类电工课时要求进行培训，考核由各培训机构按照大纲要求进行，省电力工业局对基层单位的培训机构的培训内容、方式及质量进行监督。
因此，该阶段进网作业电工培训从内容、方式和电工基本条件上得到了规范，进网作业电工得到了当地社会的认可，一定程度上保证了供用电安全。
但由于当时省电力工业局直管的供电区域基本上仅含地市级城市，因此，《电工进网作业许可证》使用范围上有一定的局限性。
第二阶段：
发展阶段。
随着我省电力行政管理体制的改革，进网作业电工管理职能转移到福建省经济贸易委员会，2001年7月福建省经济贸易委员会发布了《福建省进网作业电工培训考核管理规定》。
从2001年到2006年初福建电工进网作业许可证都是由省经贸委颁发、管理和监督。
该阶段规范了全省进网作业电工培训机构，由省经贸委对全省进网作业电工培训机构进行了重新申报和资格认定，在原省电力工业局培训机构的基础上，增加了部分社会培训机构，使进网作业电工培训覆盖面更为广泛。
这一阶段的培训、考核方式基本上沿用原省电力工业局模式，即由各培训机构采用全国统一的进网作业电工培训教材，并按各类电工课时要求进行培训，考核由各培训机构按照大纲要求进行，省经贸委电工考核办负责核发《电工进网作业许可证》，全省通用。
该阶段电工进网作业许可证管理的特征基本上与上一阶段相同，但在培训工作社会化上有了一定的进步。
第三阶段：
提升阶段。
从2006年4月～迄今。
由于国家电监会于2002年成立，区域派出机构和城市派出机构相继成立，根据中编办文件的职能分工和《国务院关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》（国发[2004]16号）规定，电力监管机构承担市场监管的职能，包括电工进网作业许可在内的电力行政许可移交给电力监管机构承担。
福州电监办作为国家电监会派出机构，自2006年4月成立伊始即承担了原省经贸委电工进网作业许可证核发和管理职能。
由电力监管机构承担包括电工进网作业许可在内的电力行政许可职责，具体负责电力市场准入，是与电力厂网分开体制的改革，电力市场化的推进，政府管理模式和方式的转变的时代背景相适应的。
与前两个阶段相比，这一阶段电工进网作业许可管理的内容更加深入、条件更加严格、管理更加规范。
从内容看，这一阶段加强了进网作业电工培训考试统一管理，采取全国统一培训教材，统一考试制度。
同时，引入电工注册制，电工进网作业许可证应到许可机关注册，注册分为初期注册和续期注册，注册有效期为3年，有效杜绝电工随意流动；
从条件看，这一阶段能充分利用互联网，建立电工进网作业培训信息管理系统，提高培训档案的管理和合理安排新证和续期办班培训计划。
进一步完善培训基地的建设，充分利用先进的科技手段及培训设备，采用幻灯片、动画演示、专业视频讲座等多媒体教学方法进行培训，丰富教学形式。
开展有针对性的培训，提高进网作业电工的培训质量；
从管理看，这一阶段管理方式坚持颁证与证后管理并重、建章立制与电子政务管理并举、专项检查及与其它监管工作相结合，行政许可已不是政监合一条件下的一项简单管制手段，而是政监分开条件下对市场主体行为的规范、对公共利益的保护、对个人权益的保障和对市场秩序的维护，是一种监管方式的有益尝试和创新。
（二）福建进网作业电工许可管理的现状
福州电监办挂牌以来，根据国家电监会《电工进网作业许可证管理办法》规定，按照国家电监会资质中心工作部署，结合福建省实际情况，树立监管就是服务、许可就是责任的理念，按照依法依规、公开透明、高效便民、勤政廉洁的原则，以规范为主题，以创新为动力，以扩大覆盖面为目标，以增进许可功效为根本，努力拓展电工进网作业许可管理工作的“广度、深度、高度”，不断提高许可管理水平。
所谓“广度”，就是针对现阶段电工进网作业许可证还不普及的特点，在规范的前提下把加快电工进网作业许可证颁发速度放在首位，努力扩大覆盖面，做大量的规模。
所谓“深度”，就是挖掘电工进网作业许可的潜力，从审理颁证为主向审理颁证与证后加强监督检查并重的转变，建立许可证审理颁发管理一体化的体系。
所谓“高度”，就是增进电工进网作业许可的功效，从“单一式”审理颁发管理向许可证审理颁发管理与电力安全监管、承装（修、试）行政许可、电力施工市场培育规范相结合的“复合式”转变。
主要开展的工作有以下方面：
一是加强制度建设，为电工进网作业许可管理提供有效的保障。
根据形势发展和工作需要，按照重在建设的原则，先后制定了《福建省电工进网作业许可证管理办法实施细则（试行）》、《关于换发福建省电工进网作业许可证公告》，《关于规范电工进网作业许可续期注册管理的通知》、《关于进一步加强电工进网作业许可管理的通知》、《福建省进网作业电工培训机构建设标准与认定办法》、《福建省进网作业电工培训机构考核办法》、《福建省进网作业电工考试点建设标准与认定办法》及《福建省进网作业电工考试点考核办法》、《关于进一步规范进网作业电工培训、考试的通知》。
省电力公司根据相关法律法规，制定相关配套管理制度，各地、县电网企业制定具体配套措施，进一步完善许可监督管理制度体系。
这些规章制度的出台，逐步把电工进网作业许可管理纳入规范化、有序化的轨道。
特别需要指出的是，2008年制定的《福建省电工进网作业许可监督管理若干规定（试行）》，对监督管理的主要内容是从事进网作业的电工资质及其用人单位、从事进网作业行为等情况，配置专用变压器的用电单位应配备进网作业电工，供电企业、进网作业电工培训单位的工作职责分工，监管机构对进网作业电工、进网作业电工用人单位监督检查的内容与范围，监管机构对电工进网作业许可证的监督检查实行专项检查及与其它监管工作相结合的方式，监督检查的结论和处理等重要问题作了明确的
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