地方政府在京津冀产业集聚中的角色分析Word文档格式.docx

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20世纪90年代以来，我国产业集聚不断发展并凸显优势，为区域经济发展增加了竞争优势。

京津冀产业集聚是京津冀产业协同发展的初级阶段，是加速京津冀产业协同发展的第一步。

产业集聚是社会分工与组织内分工发展到一定阶段的产物，本质上是一种植根于特定社会关系之中、协调经济活动、组织分工的制度形式，而政府作为规制经济活动的外部力量，颁布的法律、法规以及各种政策势必对产业集聚的成长运行产生影响。

①地方政府作为京津冀产业政策的制定者和执行者，对于产业集聚的作用不言而喻，如何扮演好产业集聚中的各种角色对实现京津冀协同发展意义重大。

　　地方政府在京津冀产业集聚中发挥作用的必要性

　　地方政府直接管理地方事务，介入经济发展的方式与程度直接影响着产业集聚的成长运行。

政府是产业集聚发展的引导者、支持者与推进者。

　　产业集聚需要政府提供公共产品及公共服务。

京津冀是三个省级行政区域，地缘相接，却没有任何隶属关系，三个行政区域各自为政，而产业集聚中的企业及支撑机构联系密切，需要持续有效的协调沟通机制。

从产业集聚发展的实践来看，产业集聚具有地缘化集聚、专业化分工以及社会化协作的特点。

②产业集聚的这些特点，使集聚内产业具有明显的功能联系与空间联系。

同类产业在空间上的集聚必然会加大市场竞争，进而影响正常的市场秩序。

因此产业集聚需要硬性制度来约束规范企业行为。

同时，产业集聚的形成及发展需要政府提供必要的软硬环境支持，如公共基础设施建设、和谐文化气氛培养、公平有序的市场竞争环境以及公共信息服务体系等。

　　政府参与产业集聚发展以减轻外部负效应。

鉴于集聚被不同企业在生产、技术、销售等环节上千丝万缕的联系，我国市场经济制度尚未完善、产业集聚发展成熟度不高，加之企业的利己排他性使同类企业集聚面临更为激烈的市场竞争。

京津冀各个城市承担不同的社会经济职能，行政区划与区域协同的冲突将进一步突显产业结构落后、重复建设严重的恶果。

因此，需要政府参与京津冀产业集聚发展，创造良好的协作氛围，通过政府间合作协调三地矛盾，统一规划协调，促进产业集聚协作，破解囚徒困境，实现区域产业集聚两型发展。

另一方面，大多数企业的外部负效应如环境负效应等依靠市场调节很难有效缓解，因此需要政府强有力的引导及规范，防止外部负效应的产生，使产业集聚良性发展。

　　政府参与有利于扶持集聚内中小企业的健康发展。

在京津冀产业布局中北京作为我国的首都将继续突显政治中心的功能，天津依靠港口优势在进出口贸易上大有可为，而河北作为京津的经济腹地，长久以来稳定第一的思想使经济发展在很大程度上受限。

京津冀产业集聚尚处于初级阶段，缺乏整体规划和布局，企业成熟度不高，集聚一般由中小企业组成，中小企业因其资金规模以及固有身份，在市场竞争中处于劣势地位，很难享有大企业在公共服务、吸引人才、信息获取及融资等方面的优势待遇，因此需要地方政府在扶持政策及发展环境等方面给予特别支持，以实现整个产业集群科学发展。

　　地方政府在京津冀产业集聚发展中的角色偏差

　　地方政府作为公共产品和公共服务的提供者以及地方事务的直接管理者在产业集聚发展的过程中发挥着基础性作用，是整个产业集聚的谋划者和执行者，直接决定着整个集聚的发展方向。

研究产业集聚中的政府角色和政府行为对地方政府改进管理方式、促进产业集聚健康发展有重大意义。

　　管理越位导致集聚不合理。

京津冀产业集聚的首要目的是实现市场资源的有效配置，利用空间优势降低资源流动障碍，节约生产要素流动成本。

产业集聚是在区域环境、条件等诸多要素影响下的市场选择，归根结底市场是产业集聚的首要动力。

一些地方政府对本地企业进行“行政捏合”，半强制性地外部“植入”，忽视市场机制的作用，使得产业集聚发展失去自然成长期，加之对集聚内企业缺乏有机整合，导致集聚内企业关联度差、产业结构趋同、产业互动不足、网络效应不明显、企业竞争力低下，使集聚内很难形成关系紧密的企业联盟和技术开发联盟。

同时，由于京津冀三地长久以来的行政壁垒，导致智力资源如高校、科研机构集中于京津地区，对于河北来说缺乏集聚与高校、科研机构、中介组织的联系与合作，难以形成产学研共生体系，使产业集聚缺乏生命力。

因此，这就要求三地地方政府加强沟通协作，一方面，要服从于区域整体的集聚政策，站在长远的角度上，从全局出发，充分发挥市场的调节机制，尊重集聚形成的客观性和自发性，制定有利于三地协同发展的产业集聚政策。

另一方面，要结合地区实际，慎重考虑本地区是否适合产业集聚发展，避免产生规模小、科技条件薄弱、扩散辐射效应不明显、竞争力不强的劣势产业集聚，形成资源浪费。

　　管理缺位导致集聚竞争力不高。

京津冀三地间存在行政壁垒，三地产业各具特色，产业发展程度不同，三地功能定位及发展方向不同，因此三地地方政府在促进产业集聚发展过程中，难免带着“政绩”的有色眼镜，对产业集聚建而不管，过分重视短期效应，将产业集聚的任务定位为政策优惠及短期土地价格的表面功夫，忽视对长远设计、集聚环境、配套设施的建设，忽视劳动力素质、产学研转化、创新网络等软环境的建设。

缺乏对产业集聚发展的长远规划、缺乏对区域内资源的合理布局、缺乏对外部负效应明显的企业的合理整合、缺乏对龙头企业的培植扶持、缺乏对技术创新投入的力度、缺乏科技资源和创新能力，甚至在集聚内单纯的进行粗放式生产，这与京津冀协同发展的目标是背道而驰的。

加之企业在利润最大化的支配下，往往只考虑短期利益而忽视长远产品差异化的优势，竞相降低产品成本，使集聚产品在全球产业价值链中处于低端地位，进而使产业集聚在市场竞争中处于劣势地位，难以发挥其应有的作用。

　　管理错位导致集聚生命力不强。

京津冀产业集聚强调差异而避免重构，呼唤特色而避免呆板，京津冀产业集聚的良性发展需要地方政府间加强沟通与协作，需要科学合理的规划以及三地地方政府间的政策配合。

然而，一些地方政府在制定产业集聚政策的时候并不是从区域经济需要、市场经济规律以及产业集聚特点出发，仅仅以其他国家或地区的产业集聚政策为参照，简单粗放地进行政策复制，脱离区域产业集聚的实际情况，使产业集聚缺乏特色，千篇一律，造成本地特色资源的浪费，不仅不会对产业集聚的发展形成助力，反而会影响产业集聚的发展壮大。

另一方面，地方政府出于政绩目标一味扶持和培育大企业，忽视对中小企业的扶植和发展，导致整个产业生态系统失衡，缺乏竞争，活力不强。

　　促进产业集聚发展的地方政府角色定位

　　合理规划集聚，地方政府是产业集聚的引导者。

京津地区以钢铁等资源消耗型企业为主，产业转移将在新的城市功能定位的引导下进行，产业分工将进一步细化，具有鲜明特色和竞争力的集聚正逐步形成。

地方政府作为地方经济的管理者和公共资源的分配者，对地方经济资源握有重组的信息。

因此，地方政府在产业集聚发展的过程中应扮演好引导者的角色，针对区域需求、区域特色及区域资源分布，切实做好区域产业集聚的长远规划，而不应该不切实际地将目光聚集在诱惑性的高新技术产业，既不盲目跟风，也不固守一隅。

在产业选取上，应重视有一定基础的产业及特色产业。

在制定发展规划和政策时，要引导集聚调整产品结构、优化产业结构以提升集聚的整体竞争力。

应坚持一切从实际出发，从长远发展入手，遵循产业发展规律和集聚发展规律，量力而行、因势利导。

　　集聚政策的意义在于把产业集聚作为区域经济发展的有效载体，既注重外生资源禀赋，又注重集聚内生的比较优势。

因此，政府应该产业集聚发展的不同阶段根据阶段特色及发展需求制定不同的政策，以引导产业集聚向着正确方向发展。

在产业集聚发展的初级阶段，政府应顺应市场要求，使企业在生产经营及企业选址等方面自由发展，避免过多行政干预，为产业集聚发展提供良好、宽松和法律和政策环境;

在产业集聚的成长期，地方政府开始成为推动产业集聚发展的主导力量，这一时期集聚开放程度低、企业实力较弱，因此需要地方政府培育市场秩序、提供企业所需的信息、加大基础设施建设以及提供必要和政策扶持和合理的税费优惠;

在产业集聚的成熟期，产业结构优化成形、产品结构不断升级、集聚竞争力日趋提高，因此政府应该努力营造良好的创新氛围、促进企业间的良性竞争与国际竞争，净化市场环境、整顿市场秩序。

　　坚持市场导向，地方政府是产业集聚发展的辅助者。

京津冀产业集聚的现状并非一蹴而就，而是长久以来市场选择的结果。

地方政府在发展产业集聚的过程中应充分尊重市场规律，结合三地不同城市功能定位，科学规划，因势利导，而非简单的政策捏合。

地方政府在产业集聚的形成过程中要始终坚持市场的主导地位，打破行政壁垒，按照集中布局、集群发展的原则，促进三地间生产要素的流动，决不能出于地方保护主义，要政绩、拍脑门。

在产业集聚的形成过程中，地方政府要充分发挥市场机制的作用，努力扮演好产业集聚发展的辅助者，不用政策捏合企业，不盲目进行重复建设，重点扶持处于萌芽状态或已经形成的产业集聚，及时纠正市场失灵和制度偏差，支持与促进产业集聚的发展，尊重客观规律，避免过多过死的行政干预。

在产业集聚政策选择的过程中，地方政府应充分尊重集聚内企业的意见，将他们纳入到政策过程中来以保障各项政策的科学合理和顺利执行。

　　提供公共服务，地方政府是产业集聚扶持者。

充足高效的公共产品和公共服务时产业集聚良性发展的必要条件，因此地方政府应该加快转变政府职能，做好产业集聚的扶助者。

首先，要改善产业集聚发展的硬件环境。

良好的发展环境是产业集聚的重要基础。

因此，政府应努力加强交通、通讯、能源等产业发展基本载体建设，建立产业集聚工业园区、开发区、生产基地等。

“提升区域开发建设的档次，提高区域承载项目的能力，以及全方位满足投资者需求，从而形成区域人流、物流、资金流、信息流等生产要素集聚的洼地效应，建成投资者的乐园。

”③其次，加强软环境建设。

建立环保标准、安全标准严格、准入门槛合理、质量检测科学、认证制度规范以及知识产权保护和激励制度完善的市场秩序平台;

建立内部协作网络完善、信息交流渠道通畅、信息服务完善及时的信息服务平台;

建立金融担保和融资支持的金融服务平台，发展信用担保机构，为集聚企业提供金融服务的金融服务平台;

建立公平平等、诚信为先的市场文化平台。

④政府扶持的重点是集聚而非企业，因此，应根据集聚的产业性质、组织方式、规模大小以及发展阶段、文化背景等不同，区别集聚本身存在的问题以及需要改进的方向，有针对性的提供公共产品和公共服务，加大对有发展前景的中小企业的扶持力度，完善中小企业集聚发展计划、涉及中小企业集聚绩效考核指标。

　　发展创新网络，地方政府是产业集聚的推进者

　　创新网络是集聚迅速成长的重要条件，京津冀产业集聚应充分发挥京津高校和科研机构的智力优势，积极发展创新网络，推进产业集聚的形成发展。

创新是推动社会经济发展的有力杠杆，在创新网络的起步阶段，政府应该适度介入，举办培训研讨活动并出台政策措施加以引导。

一方面，政府应充当好协调者的角色，将政府、企业以及高等院校、科研机构联系在一起，形成创新技术联合体，以弥补企业在自主创新中人力、财力、物力的不足。

地方政府应充分发挥协调能力，将金融机构、政府部门、中介服务机构有效地结合在一起，以便更好的为企业提供创新所需的资源和基础设施、知识和技术支持、并通过不断与企业进行交流，形成动态性、生态性、开放性的创新网络体系，并将此网络创新活动进一步在地里空间中扩散，其间的参与者应根据不同方面的信息和技术进行分析，做出创新决策，进行有效整合与配置，并通过网络扩散、外溢，实现资源优化，实现企业和集聚持续创新和持续发展。

⑤同时，地方政府应加强地区间智力要素的流动，将科技创新的效益扩大化。

此外，政府应积极搭建科研院所与企业行业协会的技术桥梁，促进集聚内企业的技术创新与成果转化。

　　另一方面，由于人才是一切知识和技术的载体，是国家经济和实力竞争的关键，因此吸引和培育人才成为发展产业集聚创新网络的基础。

地方政府应积极创造条件培育人才，留住人才，通过技术人员培训与交流、校企合作等方式提升人才质量，强化创新动力。

同时地方政府应该树立正确的人才观，制定科学、合理的人才引进计划，做好企业与人才、企业家与专家之间的沟通工作，创造合作机会，加快产业集聚发展。

　　结语

　　在京津冀产业集聚发展中，政府是间接的辅助者、引导者、扶持者与推进者，而并非直接介入。

地方政府应避免利用行政强制手段，应充分利用经济杠杆，通过财政贴息、减免税收、设立专项基金等对产业集聚进行支持。

通过公共产品供给和创新发展环境，促进产业集聚发展。

发挥行业协会、个体劳动协会、私营企业协会、研究会等在行业管理、指导、服务企业发展方面的作用，形成政府管理与行业自律体系，促进产业集聚健康发展。

　　（作者单位：

中国环境管理干部学院;

本文系秦皇岛市软科学计划研究项目的阶段性成果，项目编号：

201402B058）

　　【注释】

　　①冯文娜，杨蕙馨：

“政府在产业集聚成长运行中的作用研―基于博弈的分析”，《山东社会科学》，2007年第11期。

　　②③王雪丽：

“政府在产业集聚发展中的作用研究”，《沿海企业与科技》，2010年第2期。

　　④魏剑锋：

“产业集聚发展与政府角色”，《财经论坛》，2007年第27期。

　　⑤李慧：

“政府在产业集聚成长过程中的作用探析”，《商业时代》，2009年第29期。

　　责编/丰家卫（实习）