浅析国家审计全覆盖视域中的我国审计法律制度之完善.docx
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浅析国家审计全覆盖视域中的我国审计法律制度之完善
浅析国家审计全覆盖视域中的我国审计法律制度之完善
国家审计是国家审计机关对涉及到公共资金、国有资产、国有资源的管理和公权力使用以及领导干部履行经济责任情况的法律监督行为，是国家财经监督公权力行使的集中体现。
在世界上绝大多数国家和地区，国家审计主要监督国家预算收支，我国国家审计机关长期以来的主要工作也是对国家财政资金使用的监督。
由于国家经济与社会发展的需要，特别是法治国家建设和实现国家治理能力现代化的需要，所以2014年10月召开的党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将国家审计纳入法治国家建设的总体框架，史无前例地对我国国家审计制度的完善提出四个方面的要求。
2015年12月8日，中办、国办印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》和《关于实行审计全覆盖的实施意见》等3个附件，对四中全会决定中有关完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。
对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。
强化上级审计机关对下级审计机关的领导的规定进行具体化。
四中全会决定和中办、国办印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》等文件全面突破现行《宪法》和《审计法》关于国家审计机关职权范围和职权行使方式的规定。
为了确保国家审计机关依法行使审计监督权，对《宪法》有关国家审计制度的条文和《审计法》、《审计法实施条例》进行修改已经刻不容缓。
一、国家审计必须依法
审计是所有权和使用权分离的产物。
在国家审计、内部审计、社会审计三种审计类型中，国家审计出现最早。
专制统治者视天下为自己的私产，一方面他们必须委派官员代其行使国家治理权，另一方面他们并不信任这些官员，想方设法对他们进行监督。
专制统治者对其下属官员进行经济方面的监督活动就是所谓的国家审计。
在中国，有文字记载的国家审计活动始于西周。
在人民民主条件下，国家主权与国家治理权的分离决定着国家审计的存在，同时也决定了法律是国家审计的唯一依据。
根据人民主权原则，人民委托政府治理国家，保障人民的权利。
与此同时，根据人民的意愿建立国家审计机关，监督政府将取之于民的财富是否真正用到了人民的身上。
无论是人民授权政府治理国家还是人民授权国家审计机关监督政府的财经公权力的行使，其授权委托的依据都是国家按照人民意愿所制定的法律。
所以依法审计是国家审计的本质要求，是人民主权原则在监督领域的体现。
从理论上说，法律是人民主权国家人民授与国家机关及其工作人员行使公权力的公开授权书，任何公权力的行使都必须有明确的法律依据。
国家审计机关进行国家审计是代表人民行使财经公权力监督权的具体体现，必须以法律的明确授权为依据。
在我国，自从1982年《宪法》第91、109条规定国家审计机关及国家审计机关审计权行使范围后，逐步形成了包括《审计法》、《审计法实施条例》、《国家审计准则》在内的国家审计法律体系。
审计署和地方国家审计机关依据宪法和审计法对国家财政收支和基于国家财政收支而发生的财务收支进行了大力度的审计监督，取得了令世人瞩目的成就。
但是相对于国家审计事业对审计法律的需求来说，供给侧已经不能满足国家审计的需求，需要尽快完善我国审计法律体系。
二、我国现有的审计法律已经不适应审计全覆盖的需要
改革开放以来，由于经济与社会的快速发展，法律经常表现出某种滞后。
在国家审计领域，最近十多年，国家审计事业的飞速发展使得审计法律制度大大落后于国家审计实践，以至于出现了悖论：
国家审计事业离党和人民的要求越近，出现不符合审计法的可能性就越大。
我国现行的审计法律规定国家审计机关行使国家审计权的范围仅限于财政收支和基于财政收支而产生的财务收支。
我国现行《宪法》第91条规定国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。
审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。
应该说，我国《宪法》和《审计法》关于国家审计范围的规定和世界上绝大多数国家是一致的。
除非洲外，目前共有49个国家在宪法中规定了国家审计，它们几乎都以财政收支作为国家审计监督的唯一范围。
如《德意志联邦共和国基本法》第114条第2款规定：
联邦审计局。
其成员享有司法独立权，它审计账目并检查预算的安排和业务的进行是否节约和正确。
联邦审计局直接向联邦政府以及联邦议院和联邦参议院提交年度报告。
在一切其他方面，联邦审计局的权力由联邦立法规定。
《荷兰王国宪法》第76条规定：
审计院负责审核国家岁人和支出。
《奥地利联邦宪法性法律》第121条第1款规定联邦、州、乡镇联合体，乡镇以及其他法定法入团体的帐目，均由审计院负责审计。
《匈牙利共和国宪法》第32条C第1款：
国家审计暑是国会财政一经济监督机关。
在其任务范围内监督国家财政管理、监督国家作出的预算和国家预算的执行情况。
监督国家财产的管理及国有企业和承包经营的财产保值活动和增加财产的活动，完成法律所规定的其他一些任务。
《日本国宪法》第90条规定：
国家的收支决算，每年均须经会计检查院审查，内阁必须于下一年度将决算和此项审查报告一并向国会提出。
《大韩民国宪法》第99条规定：
监查院应每年检查财政收入、财政支出决算，井向总统及下一年度国会报告其检查结果。
《委内瑞拉共和国宪法》第234条规定：
共和国审计总长办公署受托管理、监督、稽核国家收入、支出和资产，以及与它有关的行为。
根据《中华人民共和国宪法》所制定的《中华人民共和国审计法》第1条明确规定立法目的为了加强国家的审计监督，维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展，根据宪法，制定本法。
换言之，迄今为止，我国法律规定的国家审计范围和世界上其它国家一样，仍然是国家审计机关对财政资金的监督。
但是，法律的这一规定远远不能满足人民群众对国家审计的期待和要求，不利于廉洁政府的建立和人权保障。
如在公共资金领域，如果我们仍然死守只对财政收支及与之关联的财务收支进行监督，那么庞大的非财政收支将失去监督，会给人民和国家的利益带来巨大的损失。
新华社2014年8月12月连续10次播发钱去哪儿了系列报道，追问十大公共资金钱去哪儿了。
据新华社报道，10大公共资金一年达6万亿元，5年累计超30万亿元。
其中土地出让金累计达23.7万亿元，正在接受审计;民航发展基金750亿元，支出不详;5000亿元住宅维修基金，几乎与权益人失联42亿公交卡押金被层层截留;20多亿元的涉农补贴，爆出管理问题;1万亿元电价附加费正在被清理;巨额城市停车费（仅广州一地一年的停车费就超过10亿元），好像被黑社会收走;2万亿元高速公路收费，亟待加强管理;1.7万亿彩票基金，部分趴在账上睡大觉。
新华社的十问涉及百姓关切的十大领域问题：
13年增长超30倍，近20万亿元土地出让金去哪儿了?
一年卖3亿多张，机票里的几十块钱去哪儿了?
5000亿元住宅维修资金真在沉睡吗?
一年5000亿元科技支出去哪儿了?
一年逾4000亿元高速公路收费去哪儿了?
1.7万亿元彩票资金去哪儿了?
以及4亿多张公交卡的押金变戏法般层层截留，还剩多少是个谜;追踪水电油价附加费，一年仅居民生活电费就附加了270亿元;北上广津停车费追踪：
至少一半收上来的钱没进政府口袋;追问大补贴时代的农资流向，一年查出涉农补贴问题资金20多亿元。
⑦除公共资金领域外，在国有资产和国有资源使用管理领域也存在着大量的问题，如党政机关办公用房的附属设施带来的收益被单位私分的问题，山西的煤矿为什么给这个煤老板开采而不给那个公民开采?
海南的海边沙滩为什么给这个公司而不给另一个公司使用等等。
尤为重要的是，我国地方各级党委的书记是实际上的地方一把手，在经济领域有实际的经济决定权，过去若干年，不少地方党委书记在经济领域乱作为，有的甚至利用手中的权力大事寻租，严重损害了党和人民的利益。
如果这些领域都得不到审计监督，我们还死守着传统的财政收支审计不放，对全面推进法治国家建设将极为不利。
为了解决上述问题，2014年10月召开的党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将审计监督列为八大监督之一，并明确规定规定审计全覆盖。
完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。
对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。
强化上级审计机关对下级审计机关的领导。
探索省以下地方审计机关人财物统一管理。
推进审计职业化建设。
四中全会决定出台后，国家审计机关迅速行动，按照审计全覆盖要求开展审计监督。
2015年12月8日，中办、国办印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》和《关于实行审计全覆盖的实施意见》等3个附件，对国家审计机关在全覆盖条件下的国家审计监督进行规范并明确提出了《中华人民共和国审计法》和《中华人民共和国审计法实施条例》的修改任务。
综合以上，我国现行的审计法律制度在理论和实践两个层面都已经不能适应国家审计监督的需要，必须进行全面修改完善。
三、《中华人民共和国审计法》的不足与完善
无论是按照人民主权原则出发对我国国家审计的理论要求，还是中共十八届四中全会决定的规定及我国国家审计实践要求来说，《审计法》及其配套法律都存在明显不足，亟需完善。
（一）关于国家审计范围问题
必须按照中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和中办、国办印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》将我国国家审计监督的范围从《审计法》第2条规定的国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受审计监督。
审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。
调整为国家审计机关依法对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计监督。
（二）关于国家审计独立性问题
我国现行的《审计法》无法真正维护国家审计的独立性，从而也就使我国国家审计的绩效大打折扣。
独立性是国家审计的灵魂和生命。
从审计职业界到监管机构，从AICPA在白皮书及ISB的概念公告到IFAC的征求意见稿，都表达了这样一个思想，即审计独立性是用来保护公众利益的。
因为审计活动是一个充满职业判断的活动，审计人员只有在这样一个独立的隔音空间里才能作出中立、公正的判断。
莫茨和夏拉夫认为独立性包括两方面，即执业者的独立性和职业的独立性，前者包括审计计划的独立性、实施审查的独立性和审计报告的独立性;后者则是一种对集体审计人员的印象。
希金斯G认为，独立性实际包括两种即实质上的独立性和形式的独立性。
瑏瑠我国现行《审计法》注意到国家审计的独立性问题，《审计法》第5条规定，审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。
但这一规定为其它规定所消解。
第一，我国的国家审计机关设立在各级人民政府内，审计机关是本级人民政府的组成部分，本质上我国的国家审计是政府的大内审。
瑏瑡由于国家行政机关实行首长负责制，下级必须服从上级，因此各级国家审计机关必须对本级人民政府首长负责。
《审计法》第7条规定国务院设立审计署，在国务院总理领导下，主管全国的审计工作。
审计长是审计署的行政首长。
第8条规定省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府的审计机关，分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作。
第9条规定地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主。
第二，在审计实践中，各级审计机关无法做到对本级人民政府的财政预决算及其它公共资金、国有资产、国有资源及领导干部经济责任问题进行真正有效的监督。
尽管每年人代会期间，审计长和地方各级人民政府的审计首
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