宅基地使用权继承案例解析与立法构造.docx

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宅基地使用权继承案例解析与立法构造

宅基地使用权继承

案例解析与立法构造

高海

内容摘要：

宅基地使用权继承案例中呈现的同案不同判及其司法逻辑规则引发的现实困境，主要缘于“房地一体”下房屋可以继承与宅基地使用权不得继承之间的冲突与妥协。

目前学界提出的法定租赁权和集体赎买方案均无法有效解决宅基地使用权继承困境。

而在宅基地居住保障功能蜕变、农民住房财产权转让与抵押的语境中，在宅基地“三权分置”改革及宅基地开发权价值凸显的推动下，宅基地使用权继承具有正当性。

宅基地使用权继承的实现，既需将宅基地使用权主体由户内流动的集体成员改造为宅基地使用权申请人或受让人、将期限改为与集体成员身份解绑的固定期限，又应明确宅基地使用权取得的无偿性与宅基地使用权能否继承、继承人应否支付使用费无关，也不宜剥夺非本集体成员继承权。

关键词：

宅基地使用权继承集体成员房地一体

一、问题的提出

对宅基地使用权继承问题，司法实践中处理较为混乱，甚至存在矛盾和冲突。

对此，笔者对相关案例进行类型化梳理，以便为进一步研究提供基础。

第一类是以宅基地使用权系“户内集体成员共有，不属于个人财产”为由，禁止宅基地使用权继承的案例。

该类案例往往以“宅基地是分配给以户为单位家庭集体成员共同使用，不属于个人财产”〔1〕，“当一户出现人口减少，宅基地仍是由一户中剩余的成员共同使用”〔2〕为由，禁止宅基地使用权继承；当户内最后一个集体成员死亡时，宅基地应由集体收回。

司法实务界，持此种见解者并不鲜见。

〔3〕第二类是以“集体成员死亡，自然退出宅基地共同使用关系”为由，禁止宅基地使用权继承的案例。

该类案例认为“宅基地使用权作为一项特殊的用益物权，与集体经济组织成员资格紧密相关，因死亡而消灭。

”〔4〕即宅基地使用权具有无偿性、人身依附性和福利性，集体经济组织成员死亡后，其从宅基地使用权主体中自然退出、宅基地使用权亦不会成为其遗产。

第三类是以地上建筑物被拆除或被征收为由，禁止宅基地使用权继承的案例。

该类案例认为：

“继承人依法继承的是房屋，而不是宅基地使用权，只是因为房地一体，继承房屋时就当然享有宅基地使用权；作为继承的宅基地使用权人，只能使用该房屋和加以必要的维护，如果房屋一经拆除，就失去了重新建造的权利，只能将多占的这一份宅基地退还村里。

”〔5〕根据此种见解，没有建筑物的宅基地使用权是不能继承的；有建筑物的宅基地使用权的继承只限于宅基地上建筑物存续期间，一旦宅基地上的建筑物被拆除（或被征收），则宅基地（或宅基地使用权补偿款）归集体。

〔6〕第四类是非本集体成员不得继承宅基地使用权的案例。

该类案例以“部分继承人为非本集体成员，而另一继承人与被继承人共同生活居住于涉案宅基地及院落且相关部门未再对其批建宅基地”为由，认为涉案房屋不宜分割，即拒绝非本集体成员继承宅基地使用权及地上房屋。

〔7〕第五类是非本集体成员可以继承宅基地使用权的案例。

该类案例判决“城镇户籍的继承人因继承房屋占用农村宅基地的，可按规定登记发证”。

〔8〕即允许非本集体成员继承宅基地使用权；如果不允许继承，将导致宅基地上房屋无法继承或无法确认归属。

曾有案例以继承人均为非本集体成员为由，判令驳回继承宅院之诉，〔9〕但是二审法院认为：

“案中谁应享有所诉争的财产，对所诉争财产应如何处理，原审应予确定。

原审事实不清。

故撤销原判，发回重审。

”〔10〕显然，确定房屋归属，会使宅基地使用权在一定程度上产生继承的效果。

上述案例呈现诸多同案不同判的现象，既产生有建筑物之宅基地使用权可以继承——起码是继承效果（第三类[本文来自于wwW.zz-news.CoM]和第五类案例）与不可继承（第一类和第二类案例）的同案不同判，又出现非本集体成员能继承（第五类案例）与不能继承（第四类案例）的同案不同判。

当然，同案不同判未必不合理——尤其是在《继承法》第三条第二项仅规定房屋可以继承，而在《继承法》《物权法》与《土地管理法》均未明确宅基地使用权能否继承的立法背景下，更应允许人民法院的探索与“造法”。

上述案例“创造”的司法逻輯规则，归纳起来主要有两个方面：

一是不允许宅基地使用权继承——甚至宅基地上有建筑物也不允许继承，前述第一类、第二类、第四类案例多数如此。

二是因房屋继承而产生宅基地使用权继承的妥协效果（第三类案例），甚至允许非本集体成员继承宅基地使用权（第五类案例）。

根据上述案例“创造”的司法逻辑规则，不允许宅基地使用权继承，地上房屋继承无法保障；允许有建筑物之宅基地使用权产生继承的妥协效果，又会引发一系列的悖论或疑问。

诸如：

（1）因继承房屋而使宅基地使用权产生继承效果，背离且无法消除宅基地使用权不得继承的事由，会造成制度逻辑上的自相矛盾。

（2）作为用益物权的宅基地使用权能否继承，取决于地上是否存在建筑物并区别对待，既缺乏充分的法理根据又有不公平之嫌。

（3）有建筑物的宅基地使用权继承的开始时间，是仅限于户内最后一个集体成员死亡时，还是户内任一集体成员去世时？

如果是前者，则地上建筑物继承与宅基地使用权继承的开始时间存在错位，仍无法满足“房地一体”原则。

（4）户内最后一个集体成员死亡时，宅基地本来应当由集体收回；但因为房屋继承的事实，却阻止了集体收回并无偿延长了宅基地使用权的期限。

显然，这在法理上难以自圆其说。

（5）因继承房屋而取得的宅基地使用权仅限于房屋的自然存续期限，会因为限制延长房屋使用寿命的维修以及因惧怕拆除房屋后宅基地被收回，产生抑制房屋修缮、导致房屋闲置和土地资源浪费等现象。

宅基地使用权继承不仅立法模糊、缺位，司法案例中存在同案不同判甚至法理悖论，而且学界对宅基地使用权继承的研究较为薄弱，仅有的成果亦存重大分歧——如对无建筑物的宅基地使用权能否继承，就有肯定〔11〕与否定〔12〕两种截然相反的观点；对因房屋继承取得的宅基地的应然权利属性，亦存用益物权性宅基地使用权〔13〕与债权性法定租赁权〔14〕的不同主张，由此引申出有建筑物的宅基地使用权能否继承的论争。

鉴于此，笔者将沿着宅基地使用权应否继承、如何继承的思路，在提出宅基地使用权继承之正当性的基础上，探究宅基地使用权的立法重构，扫除宅基地使用权继承的障碍，并续造宅基地使用权继承规则，为修订相关立法、统一司法审判提供参照。

二、宅基地使用权继承的正当性

实际上，宅基地使用权继承司法案例中的同案不同判及其司法逻辑规则引发的现实困境，主要缘于“房地一体”原则下房屋可以继承与宅基地使用权不得继承之间的冲突与妥协。

在房屋可以继承的既定前提下，化解司法案例的同案不同判与司法逻辑规则引发之现实困境的可能路径有两种：

要么是坚持宅基地使用权不得继承，并设计出既能保障房屋继承又不会产生宅基地使用权继承效果的妥适方案；要么是肯认宅基地使用权继承，再从根本上改造宅基地使用权原始取得的主体、期限等，为“房地一体”原则下的宅基地使用权继承扫除障碍。

显然，宅基地使用权应否继承是路径选择的关键与前提。

基于下列理由，肯认比否定宅基地使用权继承更具正当性。

（一）否定宅基地使用权继承之房屋继承方案的局限性

创设宅基地法定租赁权，或者由集体收回宅基地并赎买地上房屋、使继承人继承房屋变现款，是学界提出的既能保障房屋继承又不会产生宅基地使用权继承效果的主要设计方案，但其妥适性值得商榷。

1.法定租赁权设想的局限性

法定租赁权的内涵是：

“一旦农民房屋所有权转移给非集体成员，而宅基地未同时转让，则依法形成法定租赁关系，从而形成三个主体之间的权利义务关系：

一是集体经济组织，其一方面作为宅基地的所有权人代表，同时作为宅基地的出租人；二是农户或农民，其一方面为宅基地使用权人，同时为房屋出卖人；三是买受人，其一方面为房屋买受人，同时为宅基地承租人。

在宅基地法定租赁期间，宅基地使用权处于休眠状态，不得向买受人主张，但可以据以向集体经济组织主张所收租金或直接向买受人收取租金。

之所以这样，是为了保持宅基地使用权的福利性和社会保障功能。

”〔15〕显然，宅基地的法定租赁权是以房屋所有权与宅基地使用权权利主体分离即“房地分离”为前提的。

而且，“法定租赁期限不受《合同法》20年最长期限的限制，但是新的房屋所有权人不能通过改建或其他增强房屋质量的方式以延长房屋使用期限。

”〔16〕

有学者亦指出：

“在将房屋转让（包括出卖、继承、赠与等方式）给本集体成员的情形下，同样适用法定租赁权，即在该集体成员之间产生宅基地法定租赁权关系。

法定租赁权建立的基础是农村房屋向本集体以外的主体转让或抵押，当然非集体成员以继承或接受遗赠或赠予方式获得农民房屋所有权也会获得对宅基地的法定租赁权。

”〔17〕显然，法定租赁权方案是以禁止宅基地使用权继承为前提的——法定租赁权人不仅不能获得原用益物权性质的宅基地使用权，而且还需支付使用宅基地的对价，即租金；在租金等于宅基地使用权市场价值时，法定承租权人除取得宅基地的使用资格外不能获得宅基地使用权的继承利益。

创设法定租赁权解决房屋继承与宅基地使用权不得继承之间冲突的方案，尽管可以回避前述

（1）、

（2）、（3）、（4）四个现实困境，却难以全面解决现实困境（5）。

更为重要的是，试图以法定租赁权的构想解决房屋继承与宅基地使用权不得继承之间的冲突，不仅与强化宅基地使用权用益物权属性的改革方向不符，而且尚存如下局限性：

首先，以“房地分離”为前提的法定租赁权构想难以突破“房地一体”原则。

在我国的立法语境中，“房地一体”主要是指房屋所有权与建设用地使用权（包括集体建设用地使用权）或房屋所有权与宅基地使用权的权利主体一致，即“房地一体”原则并非仅仅适用于国有建设用地和城镇房屋。

“房地一体”中的“地”包括集体建设用地的理由是：

《物权法》规定的建设用地使用权同时包括国有建设用地使用权和集体建设用地使用权两项子权利，〔18〕故《物权法》第147条和第182条确立的“建筑物与建筑物占用范围内的建设用地使用权一并处分”“一并抵押”的“房地一体”原则，亦适用于集体建设用地。

“房地一体”原则适用于宅基地及农村房屋的理由是：

中共中央1963年3月发布的《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》和最高人民法院1963年8月颁布的《关于贯彻执行民事政策几个问题的意见（修正稿）》均规定，房屋出卖后，宅基地的使用权即随之转移给新房主，但宅基地的所有权仍归生产队所有；国务院2015年8月出台的《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》进一步强调“农民住房财产权设立抵押的，需将宅基地使用权与住房所有权一并抵押”；《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（2018年中央一号文件）也要求“扎实推进房地一体的宅基地使用权确权登记颁证”。

显然，农村房屋与宅基地使用权“房地一体”是我国的一贯主张。

因此，以“房地分离”为前提的法定租赁权方案，在我国未见社会实践——不仅继承房屋时产生无偿取得宅基地使用权之继承效果的前述第三类、第五类司法案例，而且规定为继承人确权颁证的规范性文件，〔19〕均没有要求房屋继承人支付宅基地租金。

由是观之，无论是司法案例还是中央政策或规范性文件，对“房地一体”原则的坚持，都排除了创设宅基地法定租赁权的适用空间。

其次，创设宅基地法定租赁权的法理根据尚需探究。

当户内最后一位集体成员死亡时，为什么偏要确立法定租赁权要求房屋继承人向集体支付宅基地租金，而不是确立集体收回宅基地对房屋进行价值补偿的法定义务？

还会产生“如何划分地上房屋价款与宅基地使用权价款，法定租赁权是基于宅基地使用权还是宅基地所有权产生、出租人是宅基地使用权人还是宅基地所有权人、租金在宅基地使用权人与集体之间如何分配”等论争。

〔20〕显然，这些问题尚需法理探究并释疑。

其实，在允许“房地分离”的日本，已有学者认为“房地分离”是“土地制度设计中的最大败笔”，且建议改为“房地一体”。

〔21〕鉴于此，欲在我国创建法定租赁权更需小心求证。

最后，创设宅基地法定租