论城市房屋拆迁中被拆迁人的权益保护机制毛中华Word格式文档下载.docx

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城市房屋拆迁；

被拆迁人；

权益保护；

行政权力

一、绪论

房屋是普通公民终其一生努力奋斗而拥有的最重要的私有财产，是他们生存和发展的根基。

试设想，一个上无片瓦、下无立锥的人将会处于怎样的困境呢？

基于房屋在公民财产权利中的重要性，国家也通过立法加以重点保护。

但在近年来的城市房屋拆迁中，损害被拆迁人财产权利甚至侵犯被拆迁人人身权利的行为却频频发生：

房地产开发商以断电、停水、恐吓等方式，甚至以殴打绑架等严重侵犯人身权利的行为逼迫居民接受拆迁；

地方政府退居幕后，坐视被拆迁人权益惨受践踏而少有作为，在不应干预的场合倒是积极有为地偏向拆迁人。

究竟是什么原因导致被拆迁人的权益遭受严重侵犯？

被拆迁人的权益保护机制为何失灵？

应如何完善被拆迁人的权益保护机制？

这些正是本文力图解决的，笔者希望通过对上述问题进行全面分析和深入论证来为保护被拆迁人的权益出谋划策，以尽绵薄之力。

二、被拆迁人权益保护现状堪忧

（一）被拆迁人在城市房屋拆迁中处于弱势地位，是利益受损者

一般而言，被拆迁人往往是处于社会底层的群体，他们由于自身在社会经济方面的弱势，因而在城市房屋拆迁的利益博弈中处于下风，不具有响亮的话语权。

近年来，城市房屋拆迁中侵犯被拆迁人财产权利和人身权利的野蛮拆迁等恶性事件屡屡发生，严重影响了社会稳定，被拆迁人与地方政府之间的矛盾也日益尖锐：

被拆迁人要么因缺乏保护自身权益的力量而选择以自杀等极端方式来表达对当下城市房屋拆迁制度的抗议（如南京翁彪事件、北京朱正亮事件等）；

要么选择以爆发群体性事件来表达自己的利益诉求，发泄对拆迁人和地方政府的不满（如湖南嘉禾事件、河北定州事件等）。

稍有良知的人对被拆迁人遭受的不公正待遇感到不平，也对翁彪式的悲剧抱以同情，更令他们愤慨的是拆迁人无视国法的肆意妄为和地方政府的违法行政。

（二）行政权力行使不当，政府公信力缺失

目前在城市房屋拆迁领域是行政主导拆迁，不管被拆迁人是否愿意，他都只能接受政府作出的拆迁决定并负有配合拆迁进行的义务，行政权力对于被拆迁人而言具有支配性。

根据行政法原理，“行政权与公民权具有不对等性，行政权具有优益性或支配性。

行政权可以设定、变更或消灭公民的权利义务，而公民却不具有同样的权利。

”正是因为行政权的这一特性，使得被拆迁人在城市房屋拆迁的利益分配活动中受制于政府，而政府一旦不依法行政就将严重损害被拆迁人的利益（违法进行强制拆迁对被拆迁人权益的巨大危害即是明证）；

又由于政府未能遵循法律优位原则，没有严格按照法律规范来调整城市房屋拆迁中形成的利益关系，致使拆迁许可、裁决等制度几乎丧失了保护被拆迁人权益的价值。

“一些地方政府部门建设规划出尔反尔，造成居民不能回迁”的情形则严重损害了政府在人民群众中的形象，使公民对政府抱有强烈的不信任感。

（三）缺乏有效的权利救济途径来保护被拆迁人的权益

前已述及，拆迁许可、裁决等制度因行政权力行使不当已然难以发挥保护被拆迁人权益的作用。

行政诉讼又因为“面临诸多法律困扰以及受到现实环境制约”而在解决城市房屋拆迁纠纷案件中“处于比较尴尬的境地，”不能充分地保护被拆迁人的权益。

“如丰台区法院行政庭2002年以来共受理因拆迁裁决引发的行政诉讼案件23件，判决维持的11件，裁定驳回的2件，原告撤诉的7件，判决撤消结案的仅3件。

”此例说明被拆迁人要想通过行政诉讼来维权决非易事，因为他们很难胜诉。

这反过来就要求能为被拆迁人先提供切实有效的行政救济制度。

三、被拆迁人权益难获有效保护的原因

（一）立法方面的混乱和空白

1、《城市房屋拆迁管理条例》的继续存在缺乏法理基础。

国务院于2001年新修订的《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《条例》）是目前调整我国城市房屋拆迁领域的主要依据，但由行政法规来规范对非国有财产的征收明显违反了《宪法》修正案（四）第二十条和《立法法》第八条的规定。

需要澄清的是：

《宪法》修正案（四）第二十条规定：

“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。

”《立法法》第八条规定对非国有财产的征收只能制定法律，这里的“法律”都不是通常意义上的广义的法律，而是狭义的法律（即由全国人大及其常委会制定的法律）。

行政主体对被拆迁人的财产权利的限制甚至剥夺没有被置于法律的约束之下，而是遵从低位阶的行政法规（况且这一法规也缺乏合宪性），严重违背了法律保留原则和下位法不能与上位法抵触的原则，所以立法上的僭越是导致政府机关在城市房屋拆迁中违法行政的根源。

2、立法对城市房屋拆迁法律关系定性错位。

关于城市房屋拆迁法律关系性质的问题一直在理论上纷争不休，有持民事法律关系说者，也有持行政法律关系说者，但与《条例》对城市房屋拆迁法律关系认定一致的混合说似乎占据主流地位。

判断某一法律关系的性质关键是看主体之间的地位：

若主体之间地位是平等的，都以自己独立的意志参与法律关系并不受对方的强制，则该法律关系是民事性质；

若主体之间地位是不平等的，一方可以将自己的意志强加给对方并能单方面设定、变更或消灭对方的权利义务，则该法律关系是行政性质。

就目前《条例》的规定而言，城市房屋拆迁法律关系兼具行政和民事两种性质。

首先，在拆迁许可、拆迁裁决、强制拆迁等法律关系中，行政机关作出的是具体行政行为，其意志对相对人有支配性和强制性，此类关系属于行政法律关系性质。

其次，拆迁人和被拆迁人之间就拆迁补偿安置协议而发生的关系属于民事法律关系性质，因为双方地位是平等的，以意思自治原则来进行协商。

有论者则从城市房屋拆迁法律关系的应然属性出发，认为“房屋拆迁行为是民事法律行为，应受民法规范的调整，拆迁行为仅仅涉及拆迁当事人的民事利益，完全发生在民事生活领域，与国家利益和政府行政权力的行使无涉。

”笔者认为，从城市房屋拆迁的实际运作过程出发，城市房屋拆迁法律关系中的确包含了民事法律关系，但是在政府主导拆迁的条件下，行政法律关系在城市房屋拆迁法律关系中无疑是占据主要地位的。

民事法律关系在城市房屋拆迁法律关系中是依附于行政法律关系而存在的，具有从属性。

根据主要矛盾决定事物性质的哲学观点，城市房屋拆迁法律关系的性质其实就是行政法律关系（尽管其不是纯粹的和典型的行政法律关系），当然这一认识并不与《条例》契合。

通过前面的分析可以看出：

《条例》将城市房屋拆迁抹上民事法律关系的色彩，混淆了城市房屋拆迁法律关系的性质，淡化了政府的行政责任，导致整个城市房屋拆迁制度运行不畅。

3、立法对“公共利益”的界定不明晰，未区分公益拆迁和商业拆迁。

在我国的宪法和有关法律中对于“公共利益”的规定仅是宣示性的，过于原则和概括，不利于在实践中正确认识和区分城市房屋拆迁的目的：

即是基于公益，还是出于商业目的。

而公益拆迁和商业拆迁在法律规范的适用、法律关系的性质、拆迁补偿安置费用的标准、权利救济的途径方面是不相同的。

所以，立法未明确“公共利益”的界限“在实践中产生了极大的负面影响，”使“各级政府和房屋拆迁行政部门动辄以公共利益为由剥夺被拆迁人的权益，造成被拆迁人与行政机关权利与权力的对峙。

4、立法中两权分离的规定。

我国的宪法和相关法律始终规定土地所有权属于国家，至今仍不承认私人可以拥有土地所有权，仅允许私人享有房屋所占土地上的使用权。

尽管有论者认为，“政府作为国有土地所有权人的代表，不能基于其享有的土地所有权限制国有土地使用权人处分其权利，也不能在无明确法律根据的情形下介入、干预这种行为，而应尊重国有土地使用权人处分其权利的行为。

”但是，由于“城市房屋拆迁是征地，是城市房屋所有人（国家作为所有人除外）依法享有的城市国有土地使用权的灭失。

所有城市房屋拆迁，实质就是对城市国有土地使用权的争夺。

”所以，国家是不可能不限制国有土地使用权人的权利的，而且国有土地所有权和使用权的分离正是导致“目前拆迁中双方缺少对等的谈判机制、补偿标准偏低、拆迁程序不公正、被拆迁人的权利被漠视和被侵害、拆迁矛盾扩大和激化的深层次原因。

”也就是说，两权分离的规定也是被拆迁人权益难获有效保护的立法之源。

5、立法弱化了司法权，使司法机关在处理城市房屋拆迁案件时难有作为。

特别是在拆迁人和被拆迁人无法达成拆迁补偿安置协议时，被拆迁人不能提起民事诉讼，要寻求司法解决必须先经过行政裁决，并且如果被拆迁人对行政裁决的结果不服提起行政诉讼，而“即使法院认定行政裁决行为不合法，也只能判决撤消并判令由原处理机关重新裁决。

拆迁双方的权益纠纷并不能在法院得到最终解决。

”这样一来，被拆迁人便无法绕开行政权力的干预，其权益也很难得到有效保护。

（二）行政权力的异化

行政权之所以在城市房屋拆迁中不应有为时越位，应有所为时缺位，有其深刻的经济原因和错综复杂的社会背景：

1、地方政府自身的利益需求使其和房地产开发商这一特殊利益集团结成了利益同盟。

在城市房屋拆迁中，政府可以通过出让被拆迁房屋所依附的土地的使用权而换取数额可观的土地出让金，又由于我国目前的财税体制不健全，是所谓的收支两条线，“政府对于土地出让金的使用所受到的制约和监督少，自主支配的灵活性大。

”这就能够解释为什么地方政府对于城市建设乐此不疲，对于拆迁人的违法行为睁一只眼闭一只眼，而置被拆迁人的利益于不顾。

亚当.斯密的“经济人”理论在政府身上同样适用，行政权力一旦缺乏制约，便会偏离法制轨道而去实现自身利益的最大化。

这样一来，被拆迁人的利益空间便被地方政府所挤占。

“当政府介入、干预拆迁活动时，往往站在拆迁人一方，使本来在经济上就处于劣势的被拆迁人处于更加不利的地位，使其合法权益难以得到有效保障。

”所以地方政府的自利动机是导致本应为维护处于弱势地位的被拆迁人权益的公权力异化为特殊利益集团的保护伞的原因。

2、地方政府官员追求仕途升迁所形成的好大喜功的政绩观。

要想真真正正、踏踏实实地搞好一个地方的经济建设需要较长的时间，但不少地方政府官员缺乏耐心，他们希望自己在仕途上能迅速地飞黄腾达，所以用短平快的方式建立政绩是他们实现个人升迁的最优选择。

扩大城市建设规模，大搞旧城改造正好可以达到他们追求立杆见影的效果的目的：

房地产开发等固定资产投资能在短期内迅速拉动GDP的增长，而GDP的增长速度又是衡量地方政府官员政绩的重要标准；

改头换面后的城市建筑尽显富丽堂皇，一派繁华景象，外界理所当然地会认为：

这座城市取得了巨大进步，当地官员为经济建设做出了杰出贡献。

在行政长官急功近利的思想的影响下，地方政府打着公共利益的幌子，以快速发展社会经济为名只求短期经济效益，在城市房屋拆迁中忽视了对被拆迁人的权益的保护。

3、某些地方政府官员的腐化行为在城市房屋拆迁中推波助澜也是行政权力异化的原因之一。

值得注意的是：

上述三种原因并非孤立地存在于城市房屋拆迁中，而是相互交织在一起形成了异化行政权的合力并对被拆迁人权益的保护产生负面影响。

四、现行的被拆迁人的权益保护机制的缺陷

（一）拆迁许可制度亟待完善

1、正当性的缺失。

自2004年7月1日起开始施行并发生效力的《行政许可法》第八十三条第二款规定：

“本法施行前有关行政许可的规定，制定机关应当依照本法规定予以清理；

不符合本法规定的，自本法施行之日起停止执行。

”这意味着《条例》中关于拆迁许可证的规定已经丧失了正当性，但是国务院至今为止并未根据《行政许可法》对《条例》中不符合上位法的拆迁许可进行清理和停止执行。

《行政许可法》继《行政处罚法》、《价格法》、《立法法》在相关领域规定听证制度后也在行政许可领域确立了听证制度。

而《条例》中却并没有关于拆迁许可听证的规定，这明显