干问题关于地方人大立法审议机制的若文档格式.docx

干问题关于地方人大立法审议机制的若文档格式.docx

《干问题关于地方人大立法审议机制的若文档格式.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《干问题关于地方人大立法审议机制的若文档格式.docx（6页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

一是常委会对某项法规案进行初审，需要在常委会会议前确定其审次，以便安排会议议程、日程和准备相应的立法文件，而不能“视审议情况”再确定该法规案由本次会议表决还是交由下次会议表决。

二是同为法规案，制定、修改或者废止法规案的审议要求和实际工作量是很不相同的，在审次上宜作区别对待。

此外，根据法规审议和修改的不同情况，常委会会议可以在本次审议后即进行表决，也可以在本次审议后暂不表决，留出修改时间，交由下次常委会会议表决。

　　适当地确定某一法规案的审次，既关系到保证审议质量，也关系到提高常委会的工作效率。

审次的确定，一般可以由有关专门委员会在法规案的审议意见报告中提出建议，由法制委员会根据常委会的审议情况在审议结果报告中予以确认，经常委会主任会议讨论决定。

确定法规案审次的一般原则是：

（1）新制定法规，一般实行两审制。

初次审议中意见较为一致的，可在二审后同次会议交付表决;

审议后问题多、修改量大的，宜在二审后下次会议交付表决。

　　采用简化体例“若干规定”的法规案，或者常委会就内容单一的法律问题作出决定，可以在一审后即交付表决。

（2）修改法规案，采用修订草案方式的，一般均实行两审制;

采用修正案草案方式的，审次视修改内容的多少和难度而定。

　　（3）废止法规案，一般均可由常委会一次审议后即交付表决。

审议中有争议的，也可在一审后交付下次会议表决。

　　2、常委会审议方式和法规案审议时间的把握。

　　常委会审议法规案，采用大会审议和分组审议相结合的方式，是上海市人大常委会多年实践形成的一项立法经验，并已作为工作规范写入《上海市制定地方性法规条例》（第二十三条）。

大会审议的优势在于集思广益，视野开阔，可以避免常委会组成人员个人认识的局限性和片面性;

分组审议的优势在于讨论和交换意见比较充分，有助于提高审议的深度。

经过分组审议，由小组召集人在常委会大会审议时先作汇报交流，可以使常委会组成人员全面了解各组的审议意见，加以比较并作出正确的抉择。

但是，召集人的汇报发言并不能完全代替组内其他委员的审议发言。

组内其他委员或者常委会组成人员可以对本组召集人的发言作补充和纠正，可以重申个人的不同意见，也可以发表新的意见。

　　有鉴于此，安排常委会会议日程时，必须给大会审议留出充裕的时间。

不论是法规案初审中分组审议后的大会审议，还是法规案二审中的大会审议，单件法规的审议时间一般不宜少于2小时;

有的涉及面广、情况复杂、条文较多的法规草案，安排审议的时间宜更多些。

如果在一个半天的会期中安排议题过多，势必使委员们审议法规案言犹未尽，难以充分发表意见，影响法规案的审议质量。

此外，同常委会大会审议法规案一样，分组审议法规案也应当安排充分的审议时间，不宜在分组审议法规案时过多地穿插安排其他议题。

　　3、努力形成常委会审议的辩论机制。

　　常委会组成人员对法规草案或者草案修改稿发表审议意见，不仅要指出条文中存在的问题和不足，而且要提出不同的修改方案，或者调整章节结构的具体建议，以供常委会进行比较，作出选择。

要倡导在常委会审议中发表不同的观点、意见和修改方案，倡导开展辩论，通过辩论找到最佳方案，为会后的条文具体修改工作指明方向。

常委会组成人员以个人名义发表审议意见，是其法定权利，应不受限制和约束。

某一专门委员会或者工作委员会的不同成员可以发表不同的意见;

对专门委员会向常委会所作的审议意见报告、审议结果报告和修改情况报告，持有保留意见的该委员会成员也可以在会上发表个人的不同意见。

分组审议后召集人向全体会议汇报审议情况，既要介绍一致的意见，也要介绍不同意见的争论。

总之，要倡导和支持常委会审议中不同意见的争辩，并在较多委员发表意见的基础上，由主持人及时作出归纳，形成常委会的审议意见。

这是保证审议质量、体现立法民主的重要机制。

　　4、努力形成常委会审议的单项表决机制。

　　表决，是常委会经过审议作出选择、表达意志的重要方式。

在立法审议中，除了审议结束时对法规案通过与否需要付表决外，在审议过程中还应当适时启动单项表决机制。

即对某一具体问题或者方案进行单项表决，以准确表达常委会组成人员的个人意志并体现多数人的真实意向，从而避免对法规案作一揽子总体表决的局限性。

常委会审议中出现如下情况时，一般可以考虑启动单项表决：

（1）常委会初次审议法规案，对该法规的立法必要性产生分歧，需要决断是继续审议还是搁置审议时;

（2）常委会审议中对法规草案中某一条（款）的设置产生争议，需要决断是删除还是保留该条（款）时;

　　（3）常委会审议中对某一条款的修改方案产生分歧，需要对不同的方案作出抉择时;

　　（4）常委会审议中对法规草案使用的名称、适用范围和调整对象等立法要素的表述产生分歧，需要对是否修改、如何修改作出抉择时。

　　审议期间单项表决的启动，可由常委会会议主持人同常委会其他负责人即时商议后决定。

这种表决方式的启动具有随机性，要由常委会会议的主持人根据审议的实际进程，审时度势及时作出判断。

这就要求主持人不能拘泥于工作部门事先准备的会议主持稿。

因为这种表决不可能进入预定的会议议程，无法事先作出安排。

　　5、常委会分组审议法规草案应当规范化。

　　人大常委会依法审议议案，通常有大会审议和分组审议两种方式。

由于常委会组成人员人数较多，常委会全体会议即大会审议单项议题的时间十分有限，因此不可能让太多的组成人员在全体会议上得到审议发言的机会，需要通过分组会议的方式，使更多的组成人员有机会发表意见。

尤其是审议法规草案，组成人员发表意见往往比较热烈，全体会议发言和分组会议发言两种审议方式互为补充，很有必要。

但是，目前分组审议的重要意义和法律地位尚未引起足够的重视，分组审议的基本要求和程序、规则，在早年制定的《上海市人大常委会议事规则》和新制定的《上海市制定地方性法规条例》这两件法规中都未作出具体规范。

同全体会议审议相比，分组审议往往显得松散。

其主要表现，一是出席率难以保证。

全体会议审议时因有插卡考勤的制约，且必须符合法定人数方能开会，常委会组成人员一般不会轻易缺席，即便不能到会也能自觉履行请假手续。

分组审议就不同了，因为没有设置考勤程序，一些委员尤其是非驻会委员，往往一到分组审议便请假去处理其他公务。

此外，常委会会议期间如有法规案要交付本次会议表决时，有关专门委员会和法工委的成员往往会在分组审议时另行开会、修改有关文件;

常委会会议期间的主任会议也时常安排在分组审议的后半段同步进行。

这些都影响了分组审议的出席率和审议效果。

二是审议发言的规则不明确。

有的委员发言未能紧扣议题，有的委员发言过于拖沓，耗时过多，有的委员甚至会穿插一些题外话。

因无明确的规则制约，召集人主持会议颇为不易。

因此，分组审议有时较难形成集中统一的意见，审议的质量和效率均低于全体会议。

应当通过修订常委会议事规则，对分组审议作出明确规范，使分组审议同大会审议具有同等的严密程序和法律地位，成为常委会集体行使审议权的重要途径。

　　6、进一步提高常委会审议的公开性和透明度。

　　本届市人大常委会在发扬立法民主、提高立法透明度方面有许多积极的举措，例如将常委会年度立法计划印发全体市人大代表，鼓励代表参与相关项目的立法活动;

分期分批邀请市人大代表列席常委会会议;

市人大有关委员会就立法项目接受新闻媒体的采访，以加大对人大立法活动的报道深度，等等。

但是，从总体而言，全社会对本市地方立法的进程了解甚少，对市人大常委会的法定职能和工作机制了解甚少，对每一件地方性法规的制定过程特别是常委会审议中的决断情况了解甚少。

这也是市民对现行法规知晓度低，某些法规实施效果不理想的一个重要原因。

现在新闻媒体对市人大常委会就重大事项作出决定、审议通过法规的报道，是以报纸上的会议新闻为主，极少对一次常委会会议审议某一议题作全程报道。

电台、电视台的报道也是以会议的片断和结果为主，报告常委会组成人员的审议发言，或者是闻其声而不见其人（电台广播）;

或者是见其人而不闻其声（电视新闻），使社会公众难以对立法审议有直接的感受。

随着政务公开的不断推进，政府工作的透明度日益提高，人大常委会的工作尤其是立法工作的透明度也应当进一步提高。

凡是同市民切身利益相关的法规案的审议，可以尝试由电视台作实况转播，使常委会委员们反映民心、集中民智、声情并茂的审议发言直接同市民见面。

此举不但可以使市民对法规产生亲近感，知法、懂法从而自觉守法、护法，而且可以体现人大代表和市民对市人大常委会工作的监督，有助于增强常委会组成人员的责任感，提高常委会的立法审议质量。

　　进一步完善人大法制委员会的统一审议机制

　　1、关于统一审议的内涵和性质。

　　2000年3月九届全国人大第三次会议审议通过的《立法法》，把多年来行之有效的全国人大法律委员会对法律草案进行统一审议的机制，引入地方立法程序。

《立法法》第六十八条二款作出的原则规定是：

“地方性法规草案由负责统一审议的机构提出审议结果的报告和草案修改稿。

”全国人大常委会办公厅据此作出相应规定，确定省级人大设立负责统一审议的专门委员会，定名为法制委员会。

　　根据本市两年来的立法实践，我们对统一审议的内涵和性质的认识逐步深化，从而在把握统一审议机制方面积累了初步经验。

这一认识的基本点是：

（1）法制委员会是适应地方立法统一审议机制的需要应运而生的，其所担负的立法审议的职责决定了其作为人大专门委员会的法律地位。

（2）在现阶段，法制委员会的主要职责应是对法规案实行统一审议;

为了集中全力履行这一重要职责，目前不宜要求其承担一般专门委员会具有的其他职能，例如直接组织起草法规、对法律法规实施情况组织执法检查等。

　　（3）法制委员会进行统一审议，是综合各方面的意见，进行分析、比较、论证后形成集体审议意见。

常委会对法规草案的初步审议是法制委员会统一审议的基础;

法规案起草部门的意见、人大有关专门委员会的审议意见报告，以及立法听证会上提出的意见，都是法制委员会统一审议的对象和要素。

但只有在常委会对法规案进行初审后，统一审议的进程才能启动。

　　（4）统一审议是为常委会在初步审议的基础上对法规草案作深入审议服务的，统一审议的成果是形成法规草案修改稿、表决稿和审议结果报告、修改情况报告，为常委会的深入审议提供抉择依据和方案。

　　2、法工委在统一审议机制中的地位和作用。

　　法工委作为人大常委会的工作机构，有其相对独立的职能。

一是受主任会议委托或者协助其他专门委员会起草、修改法规案;

二是配合法制委做好统一审议工作;

三是承担常委会的法制综合工作，例如编制立法计划和规划、核查政府规章和规范性文件、研究有关法律问题和立法技术规范、答复同法规执行相关的询问等。

但是在统一审议的过程中，法工委又是法制委的工作机构，负责法规条文的具体修改和起草有关立法文件，即负责把法制委形成的统一审议意见书面化、文字化，形成提请常委会审议的文件。

为了承担起这一职责，法工委需要参加法规起草的前期工作