安全生产行政执法中的问题及对策文档格式.docx

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行政执法活动是在一定的行政执法环境中进行的，执法环境的优劣直接决定着执法效果的好坏。

良好的执法环境是执法活动顺利开展的前提保障。

我们认为，安全生产领域要想打造一个和谐、科学的行政执法环境，需要在落实和完善法律法规、健全行政执法机制、畅通监督渠道以及树立执法权威等方面做文章。

一、安全生产行政执法环境存在的主要问题

近年来，我国颁布实施了《中华人民共和国安全生产法》，各级政府也相继制定或修改了很多地方性安全生产法律法规，安监部门单列升格成为政府职能部门，加强了安全生产执法的职能和权威，执法环境有了很大改善，但由于法律法规实施的时间不长，安全生产执法队伍成立时间较短，执法环境还有很多问题需要研究解决。

（一）法律法规不够完备

现行的安全生产法律、行政法规，对加强安全生产工作发挥了积极作用，推进了安全生产法制建设。

但由于受当时历史条件、管理体制的限制，有些规定难以完全适应当前工作的需要；

有的在某些方面不够协调，不可避免地存在着一些亟待完善的问题。

一是安全生产立法滞后。

为了加强安全生产工作，我国虽然先后制定了一些有关安全生产方面的法律、行政法规，但一直没有一部比较完整的、全国规范生产经营活动的安全生产工作的综合性法律。

特别是在国务院机构改革以后，我国安全生产监督管理体制发生很大变化，需要通过立法理顺负责安全生产综合监督管理部门和负责某项安全生产监督管理工作的部门之间的关系，避免在具体问题上因职责不清而产生的扯皮现象。

二是安全生产法制仍不完善。

《安全生产法》自提出立法建议到出台，经历了21年的历程。

虽然在《安全生产法》出台前，国家制定了几十部安全生产方面的单行法律、行政法规，但是这些立法的制定年代多数是在计划经济体制及其向社会主义市场经济体制转轨时期出台的，已经不能完全适应当前的形势和需要。

《安全生产法》虽然出台了，但安全生产法制建设在很多方面还不能很好地适应我国经济发展与社会进步需要。

三是《安全生产法》配套法规、规章严重滞后。

《安全生产法》从实施到目前为止，所需配套法规、规章都还迟迟没有出台，安全生产监督管理部门在进行安全生产监督检查时，缺少可以执行的明确依据，以致有些地方、有些部门以为安全生产工作没有一些基本的规矩、规范，随意性大。

四是相关法律法规未能及时修订。

《安全生产法》出台后，许多安全生产相关的法律法规并没有及时进行修订，一些与《安全生产法》有相抵触的法律法规也没及时修订或废止。

在现行的法律法规中，部分法律法规原则性强，但在实际操作中，很难把握尺度。

如，《生产安全事故报告和调查处理条例》中对一般事故等级的定性，一般事故是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。

1000万元以下直接经济损失的事故范围较广，事故的尺度宽泛，导致事故很难认定，无从查处。

另外，配套法规少，操作难度大。

部分法规对某一事项已有规定，但不明确，也没有配套法规加以解释。

如，《危险化学品安全管理条例》对危险化学品经营企业储存危险化学品应当遵守本条例第三章的有关规定，危险化学品商店内只能存放民用小包装的危险化学品，其总量不得超过国家规定的限量。

其中国家规定的限量，在其他相关法律文本中尚无明确具体的界定。

国务院《烟花爆竹安全管理条例》明确规定了对经营实施许可制度，但国家烟花爆竹经营许可相关实施办法却未出台。

（二）执法工作缺乏保障

1、执法手段匮乏。

现行法律法规赋予我们的执法手段不多，采取行政强制措施少，又因违法行为人从事的经营活动规模小，利润低，在查处案件上难以给予重处，仅靠采取扣留物品措施和一般行政警告手段来查处，杜绝违法行为难度很大。

由于执法手段的不足，致使安全监察人员遭遇暴力抗法、受到人格污辱的现象时有发生。

2、执法经费困难。

在现行的财务管理体制下，依法收取的行政性收费和罚没款全额要上缴财政，并纳入财政预算管理。

而在下拨经费时,严格实行部门预算管理，每一项开支都不得突破年初预算，造成直接用于行政执法工作的经费得不到完全保障。

由于经费短缺，行政执法工作必要的通讯、交通工具及办案设备不能保证配备，影响了执法工作的正常开展；

执法人员的收入与付出的辛勤劳动不成正比，在一定程度上挫伤了执法人员的积极性，影响了执法工作的效率的提高。

（三）行政职能部门协调不力

安全生产行政执法工作综合性强、涉及面广，安全监管职责分散于各负有安全监管责任的部门，责、权、利配置失衡,经常出现有利就上,有责就让的现象。

致使负有综合监管责任的安全生产执法工作争取支持、配合力量时经常处于被动状态,从而形成安全监察执法工作的法制环境不佳局面。

（四）行政干预削弱执法力度

政府领导对安全生产行政执法“时冷时热”，重事故查处轻事前监管，重眼前利益轻长远利益的现象时有发生。

甚至直接干预对违法行为的查处,采取上门说情、对象评议，地方党委政府对重点企业、招商引资企业和民营经济大户实行所谓的保护政策,禁止执法机构检查或者实行检查审批制度,为安全生产执法制造障碍,使正常的执法工作不能顺利进行。

地方保护主义成为行政执法的社会障碍,并给执法人员带来了较大的心理压力,影响了行政执法工作的正常开展。

二、安全生产行政执法环境存在问题的因素

（一）立法相对滞后

《安全生产法》是安全生产领域的纲领性大法，调整的范围相对宽泛，不适应具体执法工作实践的需要，由于立法周期长，速度慢，缺乏相应的、操作性强的法律法规与之配套。

一是法律法规跟不上经济发展。

我国实现从计划经济转型为市场经济后，国有、集体企业的改制，许多安全生产法律法规未得到及时修改，对中小企业、民营企业如何监管缺乏具体法规。

二是法律法规偏重于监管部门。

有些法规对监管部门限制多，对政府、企业规范少。

造成了安全生产行政执法压力大、实施难。

安全生产行政执法只能通过申请人民法院强制执行的方式实施监管，使得安监执法缺乏权威性、严肃性。

三是法律法规未考虑地区差异。

由于各地区经济发展不平衡，法律法规在不同地区的适应性也存在明显差异，造成了有的地方执行起来容易，而有的地方执行起来困难，法律法规不宜一刀切。

（二）普法不够深入

1、普法广度不够。

安全生产法制宣传教育，大多仅限于生产经营单位的主要负责人、安全负责人、安全员等管理人员，对单位职工的宣传教育工作主要以单位自行组织，大多单位未认真开展，或流于形式。

对全民宣传教育工作，以集中开展“安全生产月”为主，连续性较差。

2、普法深度不够。

普法工作中，多以散发宣传单、开设宣传栏等形式，未能深入宣传。

企业宣传教育以考试方式进行，但大多企业宣传教育工作仅停留在试卷上，知识面较窄，甚至仅是抄一份试卷而已。

（三）守法意识不强

守法意识，是影响安全生产行政执法环境的首要因素。

执法对象、政府领导、监管部门这三个群体守法意识还不强。

在执法对象层面上，一是宣传教育未到位，对法律法规认识不足，接受法制管理的主动性较差。

二是生产经营单位，重效益轻安全思想严重，忙于单位生存发展，忽视安全生产法律法规。

在政府领导层面上，一是受长期的思想积淀影响。

封建社会的专制意识、官本位思想，计划经济下政府长期采用行政管理手段而不是法律手段。

二是受地方保护主义影响。

政府为了推进当地经济发展、招商引资，保护中小经营户或创业者。

在监管部门层面上，一是执法人员素质参差不齐，执法行为不规范。

二是受制于政府管理。

安监部门作为政府的职能部门，人事权、经费保障等方面都受到政府制约，工作非常被动。

三、改善安全生产行政执法环境的对策建议

（一）落实和完善法律法规

《安全生产法》于2002年11月1日起开始施行。

多年来，各地区、各部门、各单位都很重视，通过广泛宣传，得到社会的共识。

另外，以《安全生产法》为母法，形成了相配套的比较完整的法律体系，出于人大立法的还有《矿山安全法》、《煤炭法》、《道路交通法》、《水上交通法》、《铁道法》、《民航法》、《建筑法》、《消防法》、《电力法》等。

另外还有相关的法律，如《劳动法》、《工会法》等等。

从人大立法的层面上和安全有关的大法有10多部，从国务院这个层面上，制定的各种条例有50多部，另外，建国以来，国务院发布了30多个加强安全生产的通知，各部委的规章制度有100多个，全国安全生产监管体系逐步形成。

对全国来说，已初步形成国家监督监察，部门和地方监管，企业负责、群众参与、社会支持这样一个全社会的安全生产大格局。

但是从《安全生产法》的贯彻上看，还不尽如人意，还存在一些问题。

例如以人为本、安全第一、预防为主的理念不牢固。

一些企业说是安全第一，实际是利润第一、产量第一，甚至出现无视国法、无视政府监管、无视职工生命安全的违法行为。

因此，《安全生产法》要广为宣传，深入人心。

要健全《安全生产法》的配套法律、法规、规章和安全标准，行业、企业要结合实际建立和完善安全生产规章制度，要将那些被实践证明切实可行的措施和办法上升为制度和法规。

逐步建立健全全社会的安全生产法律法规体系，用法律法规来规范政府、企业、职工和公民的安全行为，真正做到有章可循、有章必循、违章必纠，体现安全监管的严肃性和权威性，使“安全第一”的思想观念真正落实到日常生产生活中。

（二）健全行政执法机制

生产安全事故的发生是许多因素互为因果连续作用的最终表现，按照现代安全管理的基本理论，人的不安全行为和物的不安全状态是其主要原因。

而造成人的不安全行为和物的不安全状态的原因又可归结为技术、教育、身体和态度以及管理原因。

因此规范安全生产管理，必须采取内在的约束和外在的规制两种手段。

外在强制力的发挥关键在于制度纪律的制定是否切合实际和执行制度和纪律是否严格，能否贯彻到底。

这取决于企业的整体管理水平，取决于管理人员的权威和力度。

所以，行政执法机制要坚持从从业人员中来到从业人员中去的路子，贯彻落实制度和纪律必须设立专门的安全管理机构，配备有威望的安全管理人员，赋予安全管理机构和安全管理人员必要的权限，为安全管理机构和安全管理人员开展工作创造必要的环境和条件。

强制必须发挥它应有的作用，强制才能弥补教育的不足和权限，这是实现强制管理目的的底限。

否则，安全管理的目标只能成为一句空话。

针对目前安全生产监管方面还存在力量不足，法律素质不高，执法主体工作力度不够大等现象，要坚决贯彻《安全生产法》，严格执法，公正执法，廉洁执法，进一步健全行政执法机制，落实责任。

包括企业的责任、政府的责任、中介机构的责任、社会的责任；

依法加强监管，发生事故以后依法惩处。

要科学界定国家安全生产监督管理总局的综合监管职能，要建立严格而科学合理的安全生产问责制，严格执行安全生产责任追究制度，深刻吸取事故教训。

要统一思想,提高安监执法人员尤其是领导干部对安全生产行政执法环境的认识。

要确定环境战略，把改善安全生产行政执法环境提高到对安全监察执法起到提纲掣领作用的高度,纳入整体工作之中。

把它当作一项重要工程,长期地、不断地、主动地去建设,不以个人的偏好而左右,不因领导人的改变而更替。

自上而下，从领导到工作人员,都时刻强化这种战略思想。

要从人员和经费上加大保障，选用一批素质高、能力强