论我国政府信息公开法律制度的完善Word格式.doc

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公民申请政府信息公开遭到许多冷遇与尴尬，一些地方政府以“信息不存在”、“影响公共利益”、“不属于公开范围”等理由把申请人拒之门外。

司法机关也以“无先例可循”、“不属于受案范围”等借口慎吃第一支螃蟹。

事实证明，我国以《条例》为主的政府信息公开法律制度亟需完善。

一、政府信息公开法律制度的重要意义

政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。

政府信息公开是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，必须及时、准确地公开发布。

政府信息公开工作有利于推进依法行政进程，促进民主法治建设和民主施政，充分实现保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。

有学者认为，政府信息公开法律制度是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动或依申请将政府信息向社会公众或特定的个人或组织公开的制度。

政府信息公开具有以下特征：

一是行政约束性。

政府信息具有行政性，政府信息公开同样具有行政性，《中华人民共和国政府信息公开条例》的公布和实施为政府信息公开工作的开展提供了法律保障和约束，充分体现了政府信息公开工作的行政约束性；

二是权利性。

政府信息公开尽管具有行政性，但是，信息公开是以公民获得政府信息的权利为基础的，而不是以行政权力为基础，依法获取政府信息是公民、法人和其他组织的有效权利；

三是例外性。

并不是所有的政府信息都是可以公开的，实际上，相当一部分政府信息是不可予以公开的。

政府所掌握的很多信息是具有“秘密”等级的，这是基于国家安全的需要，也是世界各国普遍的做法；

四是载体多样性。

政府信息是无形的，它必须通过一定的方式体现出来，一定的方式实质就是一定的载体的表现形式。

公民、法人和其他组织可以通过查询、阅览、复制。

政府信息公开法律系制度的完善是顺应时代潮流的必然趋势，而且也体现了一个国家的民主程度，政府信息公开法律制度的确立，对于保障公民基本权利、发展社会主义民主政治、促进经济发展、促进社会稳定、建设阳关政府和服务型政府都具有重要意义。

确立政府信息公开法律制度的价值目标如下。

（一）有利于促进社会主义民主政治建设

政府信息公开是社会主义民主应有之义。

政府统治是经由人民民意及授权而来，政府的权力源于人民，是人民的让渡与授予。

在我国，现在人民有权要求政府公开其运作过程，及时公布相关信息，以便公众了解行政权力的行使状况，为评价政府行为提供基本信息支持，让公众能充分发表言论，提出意见和建议，以直接影响政府决策，保证政府忠实执行民意。

政府迈向“信息公开时代”，向民主、法治迈出扎实的、具有里程碑意义的一步，可以说，政府信息公开是推进社会主义民主，建设法治政府、民主政府、透明政府的重要举措，有利于提高政府科学执政、民主执政、依法执政能力和水平，建立行为规范、运作协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。

（二）有利于促进公民对政府的信任

政府信息公开能有效消除“民怨”，政府是最主要的信息生产者、控制者、使用者和发布者，政府掌握着主要信息传播渠道并基本垄断信息来源，公民很大程度上只能获得经过过滤和处理的信息。

由于信息公开必然触及一些人的利益，所以会遭到一些人的反对或抵制，包括公开地反对和消极怠工式的反对。

正是由于信息公开不够，公民不知情就会埋怨政府损坏他们的利益，在对政府不信任，只有让民众知情才能消除他们的“怨气”。

绝大多数地方政府对政府信息公开的要求还处于政策层面，信息公开程度不高，信息公开的随意性大，缺乏连续性，走形式主义问题比较严重。

信息公开多以行政权力为主导，而不是以信息权利需求为主导，想公开什么就公开什么，想啥时候公开就啥时公开，行政部门掌握信息公开主动权，广大人民群众只是政务信息公开的被动接受者。

对于一些深度信息，或群众关心的信息公开，这也有利于促进公民的切身利益得到维护，加强公民对政府的信任。

（三）有利于促进社会主义和谐社会

政府信息公开法律制度的完善在一定程度上可以制约权力的滥用，尤其反腐倡廉。

如果把政府权力的行使由个别人、少数人知情变为多数人知情，就能规范行政行为，把腐败案件的发生率降低到最低限度，唯此才能真正做到胡锦涛总书记所强调的“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，改善人民和政府的关系，为和谐社会的构建创造良好、稳定的内部环境。

在信息时代，信息在社会生产生活中扮演着重要的角色，政府信息公开是政府公信力的保障，关系到人们群众对政府的信赖程度，也直接关系到社会的稳定，政府信息公开可以更好的应对突发事件。

比如，“5.12”汶川大地震中，政府信息的及时发布，缓解了人们的恐惧，消除了各种谣言，引导着正确的舆论导向，使得大灾没有影响到社会的稳定，凝聚社会力量团结一致，共度难关。

从这一意义上来讲，政府信息公开是构建和谐社会的“助推器”。

二、政府信息公开法律制度存在的问题

我国政府信息公开法律制度有了一定的发展，正在向开放的政府转变，但不可否认的是，从总体上来看政府信息公开法律制度还存在很多问题，具体来说，主要表现如下：

（一）效力等级较低，无法成为信息公开的基准法律规范

我国政府信息公开的立法体系，是以条例为专门立法，以《保守国家秘密法》（以下简称《保密法》）、《档案法》、《统计法》、《安全生产法》、《突发事件应对法》等相关法律法规中的有关规定为补充的体系。

从立法效力角度分析，作为专门规制政府信息公开的立法的条例，仅是一部行政法规，与配套的法律所规定内容相矛盾时，不能发挥政府信息公开基准法律规范的作用。

再者，作为国务院制定的行政法规，条例可以保证国务院有效地约束下级部门和政府，规制主体范围仅涉及行政机关，法律法规授权的具有管理公共事务的组织以及与人民群众利益密切相关的公共企事业单位，立法机关，司法机关未能包括在内，无法对审判公开、检务公开等加以限制。

因此，条例不能规制所有国家机关的信息公开行为，信息公开方面的规制作用大打折扣，只能作为过渡性的法规。

（二）《保密法》等配套法律规定，限制了政府信息的公开

条例建立了政府信息发布保密审查机制，规定行政机关在公开政府信息前，应当按照《保密法》及其他法律法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查，但是1988年制定的《保密法》为核心的我国保密制度体系，为国家秘密的确定过于广泛，若按照其审查政府信息可能导致无事不秘密。

当然，除了条例提到的《保密法》外，还有《档案法》、《国家安全法》、《军事设施保护法》等均是涉及到保密工作的法律法规。

由于，制定时间较早，都不同程度地存在保密有余，公开不够的问题。

政府信息公开原则和保密原则之间关系不够协调，我国政府信息公开制度“以公开为原则，以不公开为例外”的原则与世界各国政务公开理念是一致的，但与此形成鲜明对比照的是，我国现行保密法和档案法规定的原则是“以不公开为原则，以公开为特例”。

这就极大地限制了民众对政府信息的获得。

（三）豁免公开信息规范缺失，无法精准确定政府信息公开的范围

政府豁免公开的信息除了国家秘密之外，还有商业秘密和个人隐私，国家秘密有《保密法》专门加以界定，而商业秘密和个人隐私目前却没有专门的法律规范加以界定，对商业秘密的规定仅散见于《反不正当竞争法》、《刑法》、《民法通则》、《民事诉讼法》、《合同法》、《劳动法》及其他相关法律法规中，我国也没有指定一部统一的隐私权保护法或个人信息保护法，没有明确界定个人隐私的具体内涵，行政机关在信息公开实践中往往难以判断个人隐私的范围，申请人的知情权或者第三人的隐私权由此而无法得到切实的保障。

同时，行政机关亦有可能以涉及他人个人隐私而作为借口而拒绝履行政府信息公开的义务，使得个人隐私这个未能明确的法律概念成为行政机关堂而皇之规避义务的借口，对此政府的可操作性过大，从而造成有些政府部门常常以此项规定为由拒绝公开某项本应被公众所知的政府信息，同时这也阻碍了精准确定政府信息公开的范围。

（四）信息公开程序不具体，阻碍公众对政府信息的切实获得

行政程序是指行政主体实施行政行为所应当遵循的方式、步骤、时限和顺序。

在现代法治国家，民主需要法治的规范和保障。

因此，法律对公众参与政府信息公开制度加以规范是必要的，特别是相应而具体的法律程序制度是非常有必要建立的。

否则，公众参与就难以有序、有效地进行。

至少应在下述方面加强对公众参与政府信息公开的规范和保障：

1.凡是相应法律、法规、规章所调整的事务具有公众参与的必要性和可能性的，都应明确规定公众参与的范围、参与的途径和参与方式。

2.通过法律、法规、规章明确规定公众参与的程序、方法，以保障公众参与的有效性与公正性。

而我国《行政程序法》的缺位，也为政府信息公开带来了一些缺憾，只有零星的行政程序散见于行政法律法规中。

国外关于政府信息公开的程序性规定较为严密，主要有公民申请公开的程序、行政会议公开的程序，同时明确规定公众在其获取公共信息的权利受到侵犯时可以通过行政和司法的途径来获得救济。

在我国，即便是在有关于政府信息公开零散规定的法律中也鲜有信息公开的程序性规定，并且《条例》中行政程序过于粗犷，容易流于形式，同时在公民无法正常获取信息时也没有任何救济手段和途径，程序上的保障极其匮乏，而阻碍公众政府信息的获取。

（五）救济规则不完善，限制了公民知情权的实现

有权利就有救济。

如果没有相应的司法救济作最终保障，个别行政机关肆意限制或剥夺行政相对人依法获得政府信息权利的行为就得不到纠正和遏制，公民也不能真正享受知情权。

要使政府信息公开从纸面走向地面，从自律走向他律，必须依靠外部监督，特别是依靠行政诉讼来实现。

首先，条例将信息公开的主体扩大到行政主体之外的与与人民群众利益密切相关的公共企事业单位。

然而公共企事业单位若不履行公开信息的义务时，公民选择何种方式救济自己的权利就面临两难处境：

若提起行政诉讼，公共企事业单位不具有行政诉讼被告的资格；

若提起民事诉讼，公众就要承担谁主张谁举证的责任，对公众十分不利。

其次，何种诉讼救济方式确定之后，仍然面临着审判能否公开的问题。

最后，涉及行政机关应主动向社会公开而未向社会公开的信息公开案件，公众能否提起公益诉讼，我国相关诉讼法律尚未明确规定。

三、我国政府信息公开法律制度不完善的原因

（一）政府部门的信息公开意识淡薄

姜明安教授曾指出，“政府信息公开至少要突破两个壁垒，一个是观念，一个是技术。

信息公开制度的建立和运作，思想观念的障碍是最难突破，但有必须突破。

”目前，官本位、特权思想依旧根深蒂固，民主法制观念淡薄，一些公务人员缺乏政府信息公开的责任意识，漠视公众的知情权，甚至把老百姓看成时政府的对立面。

也有一些部门及其公务人员利用自身的特权地位对掌握的信息进行寻租，追求利益最大化，从而使我国政府信息公开难以真正步入正轨。

理念是行为的先导，观念是制约我国政府信息公开的瓶颈，可以说，建立全面的信息公开制度首先应是一种观念上的改革。