利益分析法视域下城中村土地房屋征收研究文档格式.docx
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中图分类号：
D63文献标识码：
A
文章编号：
1008-7168（2016）03-0047-07
20世纪90年代末以来，我国各级地方政府逐步开始进行城中村土地房屋征收。
在快速城市化的进程中，城中村土地房屋征收采用运动式的方式快速推进，其间多次暴发了恶性事件，城中村土地房屋征收成了社会冲突事件易发领域，频繁发生的利益冲突反映了城中村各利益主体间利益博弈的激烈程度。
运用利益分析法解析城中村土地房屋征收中的
具体利益关系，对当前城中村土地房屋征收中的利益冲突及其根源进行分析，并在此基础上提出利益协调的基本途径与对策具有重要的理论和现实意义。
一、利益分析法：
城中村土地房屋征收过程中利益关系解析
“利益分析法就是通过分析人们的利益及其相互关系，来认识人与自然以及人们之间的关系，揭示社会生活的本质及其发展规律的方法。
”[1]利益分析法是从动机寻找动因的方法，是从社会存在分析社会意识的方法的具体化。
利益分析是解开人类社会历史之谜的一把钥匙，揭示了社会发展的物质动因，利益分析法是历史唯物主义的重要方法。
利益支配人们的社会历史活动，一定的经济关系必然体现一定的利益关系，利益范畴是历史唯物主义观察社会历史的重要范畴。
在分析人类社会活动中，要确立利益主体及其性质，分清利益的层次和地位，处理好各种各样的利益关系。
“经济分析方法着重从宏观领域来分析社会历史发展的根本原因，阶级分析方法侧重于从经济关系出发来划分阶级和分析阶级斗争的基本线索，而利益分析法则从人与人的具体利益关系入手，来分析具体的社会历史问题。
”
[2]（p.138）
在城中村土地房屋征收中，由于在征收后各利益主体间的利益格局被打破，在新的利益格局形成过程中，各利益主体有着不同的利益诉求，为了实现各自的利益而采取不同的方式和手段，使得利益相关者之间充满了利益矛盾和利益冲突：
个人利益、集体利益和公共利益间，政治利益、经济利益与文化利益间，眼前利益与长远利益间，村民、村集体、开发商与地方政府间交织着利益矛盾与冲突。
城中村土地房屋征收的实质是土地增值利益分配，各利益相关者都提出利益分享要求，为获取尽可能多的利益而展开争夺。
城中村土地房屋征收中频繁发生的利益冲突反映了利益相关者之间利益博弈的激烈程度。
城中村土地房屋征收利益主体可分为地方政府、开发商、村集体和村民等显性利益主体，各利益主体及其实现策略各有不同。
利益冲突的类型可以按利益主体和冲突强度进行分类。
城中村土地房屋征收中利益冲突的主要原因可以从制度、观念和行为三方面进行归纳，由于全国城中村类型各异、条件差异大，不同地区不同类型的城中村有不同的利益协调模式。
利益协调是一个十分复杂的过程，必须通过经济途径、政治途径、法规途径和观念途径等立体综合手段加以缓解。
二、城中村土地房屋征收中的利益冲突
城中村是指位于城市建成区或者规划控制区范围内，没有耕地或有少量耕地，在地缘、血缘和居住环境等方面仍保留原农村特征，实行村民自治和农村集体所有制的村庄或者社区。
城中村是在城市化快速推进过程中，由于社会城乡二元结构、不彻底的城市化政策、城市管理的疏漏、配套政策的缺失以及外来人口大量迁入、房地产市场缺陷式膨胀强力诱导下而产生的。
（一）城中村土地房屋征收中的利益主体及利益目标
要分析研究城中村土地房屋征收中的利益关系，就需要识别城中村土地房屋征收的利益主体，并对利益主体进行利益需求分析。
“所谓利益主体是指在一定社会关系下从事生产活动或其他社会活动，以直接或间接地追求自身社会需要满足的人（个体或群体），即利益的追求者、承担者、生产者、实现者、消费者或归属者。
”[2]（p.98）城中村的利益关系复杂，利益主体众多，主要的利益主体包括地方政府、开发商、村集体和村民。
1.地方政府的利益目标。
地方政府是指涉及城中村土地房屋征收的市、县级地方政府。
地方政府既是城市的公共管理者和经营者，又是城中村土地房屋征收的发起者和推动者。
地方政府的利益目标主要包括两方面。
一是公共利益。
政府是公共利益的天然代表，应当全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等方面的职能。
二是地方政府的自身利益。
地方政府具有“政治人”和“经济人”双重特征，除公共利益外，地方政府利益诉求还包括政府部门利益和政府官员自身的利益。
在经济利益方面，地方政府在城中村土地房屋征收过程中可以取得土地出让金、增加相关税收、转嫁部分公益项目、拉动消费和经济增长。
在政治利益方面，城中村土地房屋征收不仅能够提高土地利用率、推动城市化的发展、改善城市形象，而且使地方政府官员在政治“晋升锦标赛”中取得领先地位。
在个人利益诉求方面，地方政府成员中不论官员还是一般工作人员都是具有自利性的人，在城中村土地房屋征收领域存在大量的腐败现象。
2.村集体的利益目标。
村集体是指广义上的村干部，包括村集体经济组织干部、党支部书记、村委会主任、治保主任、民兵连长、妇女主任、团支部书记和村会计等。
村集体作为集体财产的管理者和村民自治组织，既是“村民的当家人”又是“国家的代理人”。
一般而言，村集体的利益目标与地方政府和村民都不完全一致。
村集体的利益目标主要有三个方面。
一是谋求集体利益。
城中村或多或少有一定规模的集体经济形式，作为集体利益的“代言人”，自然要为集体利益而主动作为。
二是政治利益。
在城中村土地房屋征收后，村委会改为居委会，集体经济将实现转制，村集体干部在征收过程中积极配合地方政府完成相关征收工作，以期城中村转制时政治身份实现顺利转变或更进一步。
三是谋求个人利益。
作为“理性自利的个人”，村集体干部最忠于自己的利益，除了获取政府的政治经济回报外，还追求高于普通村民的超额利益。
3.村民的利益目标。
村民是指具有村籍的原住民，不包括外来人口。
村民是城中村土地房屋征收的被动卷入者，是城中村大量违章建筑的修建者，也是受征收影响最大的群体。
村民拥有土地的使用权和房屋的所有权，但这两种权利都将随着征收的进行而发生改变。
村民的利益目标主要有不降低经济收入、获得社会保障并融入城市、保护现有租金收益、分享土地增值收益等。
4.开发商的利益目标。
开发商是指具有一定开发资质等级的房地产开发企业。
城中村土地房屋征收需要大量的资金投入，地方政府一般无法支撑起巨量的前期投入，于是社会资金顺其自然介入，开发商成为城中村土地房屋征收中的重要角色。
房地产开发商的利益目标主要有两个方面。
一是成本效益。
开发商会在征收过程中通过与政府谈判、降低补偿成本、争取税收优惠、提高容积率、提高售房价格、减少配套面积等各种方式降低成本从而提高收益。
二是效率效益。
开发商的部分资金是通过银行贷款和社会融资筹集得来的，建设周期越长，支出成本会越高，因此开发商会采取各种手段加快建设进程。
（二）城中村土地房屋征收中的利益冲突类型
城中村土地房屋征收是利益冲突的高发区，不同的利益主体之间有着不同的利益诉求，为实现各自的利益诉求就会产生利益冲突。
1.按利益冲突的主体分类。
城中村土地房屋征收过程中表现出的这些利益冲突，从性质上来说是围绕权利和利益而展开的，属于人民内部矛盾，是非对抗性的利益冲突。
按利益冲突的主体分类大致可以分为五种类型。
一是地方政府与开发商的利益冲突。
地方政府与开发商的利益诉求是不尽一致的。
地方政府与开发商通常围绕土地出让金进行博弈，此外在容积率和还建保底面积等方面存在利益矛盾，当地方政府政治利益受到影响时，倾向于牺牲开发商而保全自己的利益。
二是地方政府与村民的利益冲突。
地方政府与村民的利益冲突主要体现在村民的利益预期与征收政府补偿标准之间的落差上。
对违法建筑的处理是城中村利益冲突爆发的集中点。
房屋是村民安身立命之本，是村民最重要的财产之一，城中村土地房屋征收“一头牵涉地方经济发展，一头事关被拆迁者的财产权、生存权。
在这种情况下，引发的便是行政公权力与私权利的冲突问题”[3]。
三是开发商与村民的利益冲突。
开发商与村民冲突的焦点是补偿安置问题，开发商最大限度地追求降低成本，村民最大限度地追求补偿费。
为了加快拆迁进度，开发商采取多种手段，撬动政府、驱使拆迁公司，使恶性征收拆迁事件频繁发生。
四是地方政府与村集体的利益冲突。
村集体与政府利益冲突的主要集中点是小产权房问题和集体物业问题，小产权房的合法性始终没有得到政府的承认，村集体就小产权房的定价问题和集体资产保值和增值问题与地方政府发生利益争夺。
五是村民与村集体的利益冲突。
主要表现为土地补偿费、村集体资产管理与处置两个方面。
2.按利益冲突的强度分类。
全国各地的城中村土地房屋征收过程，大部分还是控制在政府的谨慎操作和村民可以接受的范围内，不鲜见和谐征收的例子，但也有政府强力推动“暴力强拆”而引发全国性事件的情况。
按利益冲突的强度可以将城中村土地房屋征收中的利益冲突分为以下五种类型。
一是固守抗拆。
固守抗拆是指在征收过程中村民与征收方讨价还价未能达到一致意见时，村民较长时间拒绝搬迁的一种行为。
媒体经常报道的“钉子户”就是固守抗拆的典型代表。
二是暴力强拆。
暴力强拆是指征收实施单位通过权力、躯体的力量或器械对被征收人进行房屋强行拆除引发较为恶劣后果的一种行为。
推动实施暴力强拆的主要是开发商和拆迁公司，强拆的手段较多，主要有暴力袭击、突击拆迁、半夜拆迁、就餐强拆、执刀强拆、误拆、黑拆、保全拆除、以拆违代拆迁等方式。
暴力强拆往往会引来暴力抗拆，许多流血冲突事件因此而发生。
三是以暴抗暴。
这里的以暴抗暴是指被征收人在人身和财产正在或即将受到损害时运用身体或器械等以暴力手段来应对的一种行为。
四是以命抗争。
这里的以命抗争指被征收人在面临强制征收的情况时采取自焚、服毒、跳楼等伤害自己身体或生命等形式来维护自己财产的行为方式，与以暴抗暴冲突相区别的是被征收人不以暴力方式对抗征收工作人员。
以命抗争的目的在于通过自残这种极端方式扩大事端引起社会或政府注意从而提高在征收中的收益。
五是群体事件。
“拆迁性群体事件即是拆迁过程中由于民众对于政府、公司或企业拆迁方式不满、补偿不合理等原因引发的，由部分公众参与并形成有一定组织和目的的集体上访、集会、阻塞交通、围堵党政机关、静坐请愿、聚众闹事等群体行为，并对政府管理和社会造成负面影响的事件。
”[4]城中村土地房屋征收群体性事件主体是村民，目的是表达利益诉求，“表现为利益诉求性和泄愤性并存、直接或间接与政府相关性、参与人数众多且具有情绪性的特征”[5]。
（三）城中村土地房屋征收中利益冲突的主要原因
城中村土地房屋征收中的利益冲突原因是极其复杂的，既有人性私欲恶性的膨胀方面的原因，也有土地资源和社会财富供给不足的原因，还有土地增值利益分配不合理方面的原因，在实践中表现在制度、观念和行为偏差等方面。
1.城中村土地房屋征收利益冲突的制度诱因。
一是地方政府对土地财政的依赖。
土地财政是指“一种对土地资源高度依赖、土地相关财政收支占政府总收支比重较高的财政运行形态”[6]，包括四个方面的内容：
土地出让金、房地产税收入、土地融资贷款、招商引资企业税收。
土地财政和政府热衷卖地的成因主要在于分税制和土地制度（包括土地征收制度、土地收益分配制度、土地融资制度等）的缺陷。
二是相关法律法规不健全。
首先，城中村
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