中国城投行业化解存量债务研究Word文件下载.docx

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一城投公司债务现状分析

（一）地方政府债务现状新预算法规定，2015年1月1日起，地方政府只能通过发行地方政府债券方式举债。

其中，没有收益的纯公益性事业发展确需政府举借债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。

有一定收益的半公益性事业发展确需政府举借债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。

财政部预算司公布的2015年和2016年地方政府一般债务余额情况表和2015年和2016年地方政府专项债务余额情况表显示：

2014年末，地方政府一般债务余额9.43万亿元，专项债务余额5.98万亿元，共计15.41万亿元；

2015年末，地方政府一般债务余额限额9.93万亿元，专项债务余额限额6.08万亿元，较2014年分别新增5000亿元和1000亿元，2015年地方债务限额共计16.01万亿元；

地方政府一般债务发行额2.86万亿元，还本额2.36万亿元，净融资额5000亿元，专项债务发行额9743.70亿元，还本额8743.70亿元，净融资额1000亿元；

2016年末，地方政府一般债务余额限额10.71万亿元，专项债务余额限额6.48万亿元，较2015年分别新增7800亿元和4000亿元，2016年地方债务限额共计17.19万亿元（见表13-1、表13-2）。

表13-1地方政府一般债务余额情况单位：

亿元项目预算数执行数2014年末地方政府一般债务余额实际数94272.402015年末地方政府一般债务余额限额99272.402015年地方政府一般债务发行额28606.902015年地方政府一般债务还本额23606.902015年末地方政府一般债务余额预计执行数99272.402016年地方政府财政赤字7800.002016年末地方政府一般债务余额限额107072.40资料来源：

财政部网站。

表13-1地方政府一般债务余额情况表13-2地方政府专项债务余额情况单位：

亿元项目预算数执行数2014年末地方政府专项债务余额实际数59801.902015年末地方政府专项债务余额限额60801.902015年地方政府专项债务发行额9743.702015年地方政府专项债务还本额8743.702015年末地方政府专项债务余额预计执行数60801.902016年地方政府专项债务余额新增限额4000.002016年末地方政府专项债务余额限额64801.90资料来源：

表13-2地方政府专项债务余额情况

（二）城投公司债务现状截至2016年底，我国地方政府融资平台即城投公司约有13000家。

2014年财政部会同发改委、人民银行、银监会等部门对地方政府存量债务清理甄别显示，截至2014年底，全国地方政府债务余额15.4万亿元。

其中城投公司是最主要的举债主体，约占地方政府性债务的40%，即6万亿元左右，其次为政府部门和机构、事业单位以及国企。

城投公司政府性债务资金以银行贷款为主，主要投向市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、科教文卫、农林水利、生态建设等基础性、公益性项目。

2016年国庆节后，财政部又发文要求各省财政厅组织调查2014年以来地方政府及其部门、事业单位、融资平台举债情况，要求在10月20日左右将数据上报各地财政部专员办和省财政厅。

2014年以来城投公司的债务数据还没有发布，但是总量大幅度攀升是毫无疑问的。

Wind统计的数据显示，自2011年以来，公布财务数据的城投公司共有1451家，有息债务规模（短期借款+一年内到期的非流动负债+长期借款+应付债券）从2011年末的20.64万亿元增至2016年6月末的43.28万亿元，规模翻番。

2013年城投公司债务中仅6万亿元属于政府债务，由此可见城投公司债务绝大部分不属于政府债务。

城投公司存量债务中属于政府债务的可以剥离出去，通过债券置换等方式化解，非政府债务对于盈利能力较弱的城投公司则是一块巨石，寻求存量债务的化解对于城投公司的生存发展刻不容缓。

二城投公司债务风险分析城投公司是我国经济发展和改革特定阶段的产物。

早期的城投公司一般由政府主导，以公司形式出现却没有自主经营权，受政府干预较大，甚至只是作为纯粹的政府融资工具。

过去政府在利用城投公司融资时往往只考虑政绩和眼前利益，忽视未来偿还能力。

特别是20092012年，城投公司累计债务将近30万亿元，债务指标远远超过了国际警戒线，给地方政府以及自身发展带来巨大的债务危机。

近年来，城投公司纷纷转型，面对的首要问题就是巨额存量债务的化解。

（一）城投公司债务构成城投公司的债务结构实际是随着中央对地方政府债务管理和规范政策的出台不断创新发展的。

2008年中央政府为了应对金融危机对中国经济的冲击，出台了“四万亿经济刺激计划”。

为了落实中央这一财政政策，央行和银监会等部门发布一系列鼓励城投公司加大融资力度、拓宽融资渠道的文件。

那一时期，城投公司的债务主要由银行贷款、债券融资和信托融资构成。

其中，银行贷款由于地方政府的信用担保和银行宽松的信贷条件急剧增长，占据了城投公司债务的90%左右。

金融危机期间，城投公司以银行贷款为主的巨额债务给地方财政造成巨大威胁，也引起了中央政府的高度重视，开始着手整顿城投公司债务。

20102012年，中央政府出台多部文件对地方政府融资平台向银行举债进行整顿、规范和限制。

城投公司银行贷款受限，并没有影响债务的整体扩张，城投公司纷纷转向城投债、信托、理财、BT（建设-移交）、融资租赁等其他融资渠道。

这一时期，城投公司债务构成中，银行贷款虽然依然是大头，但比例从过去的90%左右下降到2012年底的60%左右；

城投债其次，占比约12%；

接下来是理财产品、融资租赁等。

20122014年，由于城投公司新的融资渠道带来新的风险，中央政府和监管部门又相继出台“463号文”“8号文”等对城投公司的信托、理财、BT等融资渠道进行规范。

同时，根据地方经济发展的实际需要，中央政府也对地方政府进行了合理疏导。

2011年起，中央政府开始进行政府债券试点。

2013年，试点单位扩展到江苏、山东、上海等10个省市，但政府债券融资规模有限。

2014年城投公司债务主要由银行贷款、BT、城投债、信托等组成，银行贷款占50%左右。

2014年43号文之后，城投公司融资环境进一步受到约束，失去政府信用担保也使得其融资渠道受阻。

但是城投公司基础设施建设融资的职能没有改变，存量债务的到期也需要资金承接。

2015年，关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知（国办发201540号文）和中国银监会国家发展和改革委员会关于银行业支持重点领域重大工程建设的指导意见（银监发201543号）相继出台，旨在妥善解决融资平台在建项目和重大工程建设项目后续融资问题，仍要求银行予以信贷支持，同时，发文对“重点支持项目”的定义比较模糊，使银行在城投公司信贷方面的操作有较大空间。

因此银行贷款在城投公司债务结构中的比重短时间不会有较大的下降。

2016年我国融资环境逐渐放松，通过公开市场直接发行城投债的直接融资占比逐渐增加。

根据中债资信的数据，截至2016年9月，2016年全国城投企业债券发行规模已超过1.2万亿元，超过2015年全年发行规模。

中债资信估计，2016年全年城投企业债券发行规模将超过2014年历史最高水平，创发债最高峰。

随着城投公司转型的推进、基金融资渠道创新，城投公司今后的债务结构将越加复杂。

（二）城投公司债务风险1.债务到期偿还风险城投公司债务风险中最首要、最紧迫的就是到期债务无法按时足额偿还风险。

城投公司由于自身盈利能力较弱，之前对存量债务的偿还主要依靠项目收益、土地收入、政府补贴等。

由于基础设施和公用事业项目周期长、收益弱，政府又与城投公司逐步划清关系，因此城投公司特别是区县级城投偿还债务一直是依靠土地收入。

近年来在政策调控背景下，城投公司土地收入下滑。

2015年3月，财政部关于2015年中央和地方预算执行情况与2016年中央和地方预算草案的报告显示，2016年国有土地使用权出让收入预算为28248.6亿元，同比下降13.2%。

土地收入的下降以及期限错配使得城投公司偿债能力大受影响，债务到期偿还压力骤增。

2.区域性金融风险和财政风险尽管国家已经出台多部文件厘清城投公司和地方政府的关系，但从城投公司发展历史和经营现状来看，其信用机制的建立还是依靠政府的担保增信。

地方政府信用一直是城投公司获得银行贷款、发行城投债券等融资行为的重要筹码。

一旦城投公司出现债务风险，特别是城市基础设施项目债务违约，都可能经过市场放大被直接视为地方政府的信用失效，造成地方政府财政风险和区域性金融风险。

2016年东北特钢债务违约经过反复发酵给辽宁地区金融市场和地方财政带来巨大冲击，市场对城投公司的一举一动也更加敏感。

因此，城投公司的债务风险造成的区域性金融风险和财政风险，更加难以估计。

3.法律和道德风险近年来，财政部加强地方债管理，但地方违规举债等问题依然存在，特别是对城投公司融资行为进行违规担保、兜底回购等。

国家审计署2015年度工作报告显示，截至2015年底，浙江等4个省份通过违规担保、集资或承诺还款等方式举债153.5亿元。

有的地方出现政府隐性债务，如内蒙古等4省份在委托代建项目中，约定以政府购买服务名义支付建设资金，涉及融资175.65亿元；

浙江等4个省份在基础设施建设筹集的235.94亿元资金中，不同程度地存在着政府对社会资本兜底回购、固化收益等现象。

城投公司的债务风险还会造成法律风险。

城投公司前任领导疯狂融资，把还款问题留给下任的现象普遍存在，造成城投公司之间的恶性竞争，城投公司的债务问题也会引发道德风险。

三城投公司存量债务化解措施城投公司资产负债率高、有息债务规模大，主营业务盈利能力弱、利润严重依赖于财政补贴，因此存量债务的化解难。

2017年及未来几年是城投公司存量债务到期的高峰时段，寻求存量债务化解措施刻不容缓。

城投公司存量债务的化解首先要分政府债务和其他债务，在此基础上，针对不同类型的债务采取适宜的化解措施。

城投公司存量债务的化解措施可以有以下几种。

（一）债务置换1.债务置换概念城投公司债务置换是指在财政部甄别存量债务的基础上，把城投公司政府