国际高铁PPP融资模式及对我国的启示Word格式.docx

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风险分担；

社会资本

　　随着中国经济水平的提高和城市化进程的不断加快，铁路高速化尤其是客运铁路高速化是未来发展趋势。

2019年，中国铁路的营业里程为13.9万公里，其中高铁的营业里程为3.5万公里，列世界首位,预计到2030年将突破4.5万公里。

但近些年，中国高速铁路在快速发展的同时，传统投融资体制存在的弊端也日益显现，如融资方式单一、还本付息压力较大、资产运营效率低下等问题日益显露。

为此，本文选取国际典型高铁的PPP铁路项目案例，分析其经验及教训，为促进中国高铁可持续发展提供借鉴。

一、文献综述

PPP模式是政府和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的长期合作关系。

PPP模式在英国首先提出并采用，之后被美国、加拿大、澳大利亚、葡萄牙、希腊等国家广泛推广。

各国在此基础上提出了PPP的法律基础、业务框架和监管框架等一系列重要的制度设计。

马蒂（MattiSiemiatycki，2011）通过对英国1987~2009年期间PPP项目的分析，研究了PPP项目实施的利弊：

一方面，PPP各方面的多层次合作有助于降低交易成本，鼓励创新；

另一方面，过于稳定的关系可能会减少竞争，进而导致成本上升和质量下降。

世界银行（WorldBank，2014）指出，PPP模式是指由私营部门与政府部门之间达成长期合同，以提供公共资产和服务，其核心属性主要包括：

（1）契约关系；

（2）利益共享；

（3）风险分担。

萨博与普恩斯特（PatrickSabolandRobertPuentes，2014）提出了促进基础设施PPP模式的九点建议，包括建立强有力的政策框架,选择政治上可行的项目,以及根据可量化的公共目标作出与PPP有关的决定。

国外关于高铁采用PPP模式必要性和可行性的研究，主要集中在高铁基础设施建设民营化、盘活存量资产，提高运营效率和市场化运作模式等方面。

康波斯（J.compos，2001）回顾了20世纪90年代巴西和墨西哥铁路改革的历程，认为：

特许经营是发展中国家进行铁路私有化改革的可行方式；

在特许经营的过程中制度问题的产生不可避免；

因此在PPP模式中，前期的制度设计十分重要。

克罗泽特（CrozetY，2004）指出，欧洲的高铁民营化是在铁路发展遇到困境的背景下产生的，采取网运分离模式可以减轻政府负担，补充高铁建设资金。

珀金斯（PerkinsS，2005）对加大筹集资金力度对于推动高铁的建设，保持高铁在国民经济的先导地位等作用给予了充分的肯定。

国外文献研究从高铁PPP项目投资环境的培育、对私人资本的激励，以及政府制度的设计等方面进行了充分的研究，但是，对于如何处理高铁项目中的信息不对称和机会主义，以及违约事件和“沉没成本”的分析仍然不足，就全球范围而言，仍有部分项目由于投融资结构不合理，出现建设与运营风险而失败，也使私人投资者在高铁PPP项目投资决策中变得愈加挑剔和谨慎。

目前，国内文献研究主要集中于如何改革现行高铁投融资体制、建立适合我国国情的高铁PPP运营机制，以及高铁PPP项目的风险识别、评价及分担等方面。

李静华、李启明（2007）认为，PPP模式是利用民营资本、建设公益设施的一种新的融资渠道，并以北京铁路4号线为例，详细分析了城市轨道交通PPP模式中的经济风险因素，以实现政府、企业和民众“三赢”的目标。

柯永建、王守清、陈炳泉（2008）通过对英法海峡隧道项目的分析，发现项目公司破产的主要原因在于过多承担了无法控制的风险，如成本超支、项目唯一性风险等。

分析还表明，对于基础设施PPP项目而言，风险应该由对该风险最有控制力的一方承担。

宋剑（2012）在分析PPP投融资模式的特点、优势、合同类型和运作流程的基础上，结合我国铁路企业的市场战略和铁路项目的特点，探索我国铁路企业参与境外铁路PPP模式项目的理想策略。

荣朝和、王大鹏（2017）对台湾高铁两次财务危机进行了分析，指出台湾高铁过多依赖贷款和政府投资，在投入运营初期资产负债率已高达80.7%，再加上2008年国际金融危机影响，连续出现巨额亏空，公司只能大量借短期债务偿还长期贷款本息，导致资不抵债不得不债务重组。

这其中，资本金严重不足导致过高比例负债是出现风险的根本原因。

目前来看，国内主要文献集中在高速铁路“财政+银行贷款+债券”的传统投融资模式分析，对于如何加快创新多元投融资模式，设置合理资本投资比例，从而合理分担融资风险方面研究仍需进一步深入推进。

综上所述，国际相关研究文献对于高铁项目采用PPP模式的必要性、重要性研究已十分充分，对于其典型融资模式进行了相应的分类及设计。

而国内相关研究文献对中国高铁项目采用PPP模式也进行了研究和探索，但对于该模式中蕴藏的融资难点及风险分担机制仍缺少有效分析。

因此，选取国际典型高铁的PPP铁路项目案例，分析其经验及教训，对促进中国高速铁路可持续发展具有重大意义。

二、国际高铁PPP融资模式经验及教训

（一）法西高铁PPP融资模式

1995年,欧盟国家在欧洲T-T铁路网络建设中引入PPP模式。

这条铁路是真正的跨国高速铁路（以下称为“法西高速铁路”），起点为法国佩皮尼昂，终点为西班牙菲格拉斯。

该条线路全长44.4公里，其中19.8公里在西班牙境内，24.6公里在法国境内。

该项目是欧洲第一个采用PPP模式的跨国铁路项目。

从项目推进过程来看，1995年，《马德里协定》规定将以PPP模式建设该项目；

2000年5月，开始准备招标文件；

2001年，法西两国政府签署协议，成立“跨政府工作委员会”，宣布以PPP模式推进该项目建设。

2009年2月17日，法西高铁项目完工。

该项目涉及多份银团贷款，分别由荷兰国际集团（ING）、西班牙对外银行（BBVA）、苏格兰皇家银行（RBS）等组成银团来提供。

其中，4.1亿欧元为优先债（syndicatedseniordebt），贷款期10年，利率为欧元同业拆借利率上浮135~150基点；

3500万欧元为10年期再融资承诺（Standbyfacility），利率为欧元同业拆借利率上浮150基点；

6200万欧元过桥贷款（bridgefacility），贷款期4.5年，利率为欧元同业拆借利率上浮125基点；

2500万增值税贷款（VATcredit），贷款期为10年，利率为欧元同业拆借利率上浮60基点。

此外,法国、西班牙和欧盟在项目建设期间共支付了5.4亿欧元的补贴,其中欧盟提供了6975万欧元，余额由法西两国政府各承担50%；

此笔拨款按照工程进度分为10次拨付，每半年支付一次。

该案例中，先后经历了两次招标失败。

2009年运营初期，由于巴塞罗那-菲格拉斯铁路没有按期完工、造成项目收益低于预期，法、西两国政府承担了相应补偿责任，保证了2011年铁路正常投入运营。

不过，由于项目建设成本超出了预期，以及对客流的预测过于乐观，最终在实际运营3年之后该项目持续陷入亏损，不得不由政府再次承担相应的债务偿还责任，并组建新的合资公司接手该项目。

该项目投资失败案例提供了以下教训和启示：

1.政府为达成招标目标，强制修改招标程序，并规定不允许投标人提出异于招标文件的技术方案，这为之后项目建设推进不力埋下了伏笔。

在该项目的第一次招标中，共有6家机构对参与项目表示了兴趣：

EUROFERRO（由法国Bouygues和西班牙Dragados组成）、法国Eiffage-西班牙ACS联营体、SPIE-FCC联营体、Acciona-Sacyr联营体、Vinci-Ferrovial联营体以及法国铁路路网公司RFF与GIF联营体。

但由于并不是标准合同，而且允许发起人提出替代技术方案建议，所以可谈判点太多，很多精力均耗费在细枝末节，且各个投标人的标书由于方案太多而不易比较，耗时费力，最终导致谈判失败。

第二次招标中，共有4家机构再次表示有兴趣参与投标，分别为：

Ferromed（RFF-GIF两家国企组成）、TPFerro（ACS、Dragagos和Eiffage组成，ACS在第一次投标期间收购了Dragagos）、Bouygues-FCC、Vinci-Ferrovial。

政府为快速达成招标目标，对可谈判条款进行了限制，同时不再允许投标人提出异于招标文件的技术方案，最终TPFerro和Ferromed获邀与业主进行谈判，并由TPFerro集团获标。

事实上，由于政府单方面的规定和限制社会资本在项目合作中的权益，使社会资本参与PPP项目投资的积极性受到削弱。

2.项目的融资成本过高，社会资本最终入不敷出，不得不申请破产保护。

该项目采取了申请“银团贷款、发行债券和政府直接拨款”等投融资方式，社会资本投资占比不高（TPFerro集团的股权占比不到10%，超过80%的股权来自第三方贷款），这种模式给TPFerro集团形成了沉重的债务负担。

加之项目后期投入不断追加（初始预算为9.52亿欧元，而最终支出为11.84亿欧元），而项目收益又低于预期，导致到2014年，TPFerro集团财务亏损高达1.128亿欧元。

在政府两次补偿仍未扭转局面的情况下，TPFerro集团最终提出了破产申请。

3.项目的风险分担机制不清晰，政府过度承担了项目运营风险，甚至不得不帮助TPFerro集团偿还债务。

在特许经营权协议中，双方约定由项目公司承担运营和管理本项目的全部风险，包括维护、服务、安全等。

同时，在运营后的前三年，项目公司必须以较低的收费来吸引客户，以便培育运量，增加后期营业收入。

但由于巴塞罗那-菲格拉斯铁路（Barcelona-FigueresLine）没有按期完工，造成该项目客运量未能达到预期，使项目公司收益降低，两国政府不得不对项目给予了5.4亿欧元的补偿。

2016年，TPFerro集团进行了破产清算，并将特许经营权转让给了两国政府，约4.5亿欧元的资金用于偿还银行贷款本息和基金投资。

2016年12月，两国政府组建的新合资企业接管了该项目。

4.公私双方的权责界定不够明确。

在这个项目筹备期间，合作双方进行了初步的责任划分，比如政府承担设计责任，而项目建设和融资责任由社会资本方承担，社会资本方也在规定时间内组成了有效的银团贷款，保证了项目顺利建成和投入运营。

但在项目进入运营期后，由于社会资本对运量的控制能力极小，而该线路本应与其他线路实现互联互通，却因其它因素被耽误好几年，这进一步抑制了市场需求，经营的成本激增导致项目公司经营困难、投资失败。

随着政府与社会资本合作的不断兴起，伙伴间的利益冲突将不可避免，如果政府原定承诺不能按期实现或者单方面变更合同条款等行为，都会使社会资本蒙受巨大损失。

（二）南非豪登高铁PPP项目

2006年，考虑政府没有建设和运营管理高铁项目的经验和能力，同时引入私人资本可以提高建设和营运水平，南非政府计划采用PPP模式建设豪登高铁项目（一期工程从约翰内斯堡至坦博国际机场，二期工程从南非首都比勒陀利亚至约翰内斯堡）。

豪登高铁于2010年6月开始运营，总投资约220亿兰特，设计时速为160公里/小时，至今已输送乘客近800亿人次。

豪登高铁开通后，极大地刺激了高铁沿线经济的发展。

面对不断提升的客流量，从2019年豪登高铁开始建设三期工程，增加12列新车和7个新车站，在未来的10到15年完成。

豪登高铁之所以取得成功，在于采取了以下做法:

1.在融资模式上，除了“银团贷款+政府投资”的投融资模式之外，采用履约保函方式帮助SPG公司增加股权融资比例，项目公司资本金占公司总资本金的15%，为特许经营公司保持建设和运营的自主权提供了保障。

2.在