网络订餐监管中智慧监管理论的应用研究食品安全论文社会学论文Word格式文档下载.docx

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关键词：

网络订餐;

食品安全;

命令-控制型监管;

智慧监管;

　　一、研究背景与问题

　　2013年以来,随着网络的发展,依托互联网+模式,一种新兴的餐饮行业网络订餐逐步在中国萌生并不断发展壮大。

随着饿了么、美团和XX外卖等企业融资规模的激增,互联网外卖的资本投资呈现出整体爆发式增长,2015年行业市场规模已经达到458.7亿元人民币,其中2015年第二季度与2014年同期相比,环比增长更是高达89.7%

（1）。

　　与传统的实体餐饮行业、电话外卖行业相比,互联网+模式下的网络订餐行业具有适应现代化快节奏生活、促销手段实惠多样、消费方式更加个性化等优势,然而随着资本市场的野蛮扩展,也衍生出一系列食品问题,形同虚设的资质审查机制,完全不透明的的食品制作环节,缺乏技术保障的配送流程,都使得网络订餐的食品安全问题频发,成为网络订餐行业规范发展的重要掣肘。

例如,2016年3月15日,央视在315晚会中曝光了第三方订餐平台饿了么在经营中存在的诸多食品安全问题。

8月,市食药监局对朝阳区内上百家餐厅进行集中查处时,发现朝阳区像素小区内甚至出现了102家开在走廊里的小餐馆,专营网络外卖业务,90%以上都是无照经营

（2）。

仅2016年8月一个月,市食药投诉举报中心共收到有关外卖订餐平台的投诉多达159件,而其中消费者最为关心的问题仍以食品安全卫生首当其冲。

《法制晚报》调查发现,52.5%的用户担心外卖食品存在卫生问题（3）。

可以说,能否有效解决外卖食品的安全风险问题,加强监管,不仅成为互联网外卖行业能否得以健康发展的关键,而且成为保障人们舌尖上安全的重要要求。

　　然而,互联网经济跟传统经济存在明显的差异,包括速度更快、门槛更低、经营方式更加灵活、信息不对称性更强,这些对互联网经济下政府监管理念和方式都提出了新的考验和挑战,而西方社会近年来兴起的智慧监管理念对互联网经济下的优化监管具有一定的启发价值。

因此,本文的研究问题聚焦于:

与传统的命令-控制型监管相比,基于智慧监管的视角,我国的网络订餐监管的现状及存在的缺陷?

如何切实提升对网络订餐行业的食品水平?

　　二、文献综述与智慧监管理论

　　由于网络订餐产业及其监管都属于新兴事物,因此学术界对该议题的研究比较少见,同时大部分研究文献都是就事论事,就网络订餐行业的某一个具体环节指出问题或提出建议,或者直接套用其它互联网+产业监管的办法,而缺乏从政府监管宏观理论角度来思考互联网+产业监管的新思维。

例如,有学者认为,互联网+模式下的食品交易,其虚拟性质更为明显,第三方订餐平台的存在,扩大了消费者与生产经营者在时间和空间上的分离,消费者只能借助卖家提供的图片与文字介绍进行判断（4）;

也有学者指出,网络订餐存在食品供应链条长、生产厂商多样且隐蔽、经营者身份不易识别、消费者评价客观性不足等特征,这更进一步加剧了网络订餐食品质量安全的信息不对称（5）。

曹正汉（6）等认为食品安全应为高外部性、高社会风险类的公共物品,其极易在供给过程中出现责任问题继而损害政府公信力。

网络订餐发展迅速,涉及人群广,保障其生产、流通、消费全过程的安全更为重要。

　　在监管对策方面,李立娟（7）指出,网络外卖订餐等互联网新业态的发展,倒逼监管部门积极应对,切实设定标准,提高网络食品经营的门槛,探索网络订餐监管的法治化手段。

徐艳萍（8）则强调,在网络订餐的监管过程中,政府必须推动传统的街头官僚向屏幕官僚和系统官僚转变,使基层的政府监管者,需要拥有运用信息分析系统操作程序、作出决策的能力,搭建大数据平台。

张舒恺,雷欣（9）则更加突出社会参与的重要性,提出提高消费者投诉举报的便捷化程度,降低消费者网络订餐维权的成本,提高消费者的食品安全参与监督的能力是网络订餐监管的根本。

　　由此可见,上述研究的基本特点就是立足于网络订餐监管的某个具体方面指明问题或提出建议,而缺乏从更高层次的政府监管理论的反思与考虑,而恰恰在西方国家近年来的政府监管改革实践中出现了智慧监管的新趋势。

智慧监管（smartregulation）是近年来在社会治理多元化背景下新兴起的全新监管理论。

20世纪末,经济合作与发展组织（OECD）就提倡有意识的突破传统的命令控制型监管模式,寻求更智慧的监管模式,并将可供参考的做法进行了列举（10）;

欧盟将智慧监管的内涵概括为管的更少,管得更好并加以倡导,在2008年夏季达沃斯论坛上,欧盟贸易委员会主席认为金融市场体系不是要有一层又一层的监管,而要有更聪明的监管就是正确的人在正确的时候集合起来作出正确的反应（11）;

原高盛大中华区主席在2010年博鳌亚洲论坛谈到金融监管时,认为我们需要有一个根本性改革,需要智慧、简单、有效的监管（12）。

世界银行《2013年营商环境报告》的副标题即为更智慧地对中小企业进行监管;

可见,走向智慧监管已经成了监管改革的一种新的趋势。

　　智慧监管的基础和核心内容是不同的学者所提出来的一些基本原则,尽管这些原则还未能形成一个全面、连贯的理论,但是却提供了一个具有启发性的制度设计框架。

具体如下:

（一）监管理念层面:

　　智慧监管的价值追求是实现公平、效率与自主。

食品安全智慧监管的框架运行,不是靠外在的命令与控制,而是依赖内在的沟通、协调、对话和利益导机制。

强调避免其他政策的不当影响。

如采用政策整合的方式,将的政策合并并协调成整体的和一致的政策体系。

同时偏好更少干预主义的措施。

（二）监管主体层面:

　　智慧监管偏好的监管主体应包含范围广泛的机构（14）。

除了政府和监管部门,还应有第三方组织,比如供应者、消费者以及审计人员和人员,他们能够帮助减轻政府干预。

各监管主体处于平等、能动的地位。

政府应该并且可以在作为第二方和第三方的促进者、催化剂和协调者方面发挥重要作用（15）。

　　（三）监管手段层面:

　　根据取得政策目标的必要性沿着动态的监管工具金字塔上升。

通常情形下,应该采用渐进式的监管手段,首先考虑运用说服教育或自我监管等软性措施,将最有力的强制手段作为最后选择,逐步提高监管强度。

监管机构越是具有强的惩罚手段,就越有能力将监管推到金字塔底端基于合作的方式上,而所运用的监管工具主要包括政策工具和信息工具两个方面的创新。

　　在政策工具方面,应是范围广泛的许多政策工具的混合体（16）。

所有单个的工具都有其优点和缺点,都不能灵活和有弹性到足以在所有环境下成功地解决所有的问题,因此,系统地考虑不同工具共同作用的好处是非常重要的。

智慧监管偏好通过激励性手段间接引导相对人的行为符合监管目的,使相对人受到利益刺激或竞争性刺激,从而主动地进行创新或改革以达成监管目的。

　　而在信息工具方面,应当发展或使用新环境下的信息工具,主要包括一些基于市场和网络技术的新工具等。

信息性工具的应用主要体现在依托大数据分析等信息技术的创新应用,搭建体系标准化、监管信息化、信息数据化的信息化监管平台。

　　（四）监管效果层面:

　　智慧监管追求最大化双赢结果的机会（17）。

一方面,实现政府的赢,需要足够的监控和明确的基准以测量监管的有效性。

另一方面,实现被监管者的赢,则需要让监管者觉得政策对他们是有利的。

　　那么,智慧监管跟传统的政府监管方式相比区别在哪里呢?

《牛津监管手册》（TheOxfordHandbookofRegulation）指出,监管方式可以有多种类型,常见的传统监管类型可以被概述为命令-控制型（CommandandControlRegulation）监管,而智慧监管（SmartRegulation）则是近年来在许多国家的监管改革浪潮中新兴并发展起来的一种新型监管理念。

命令控制型监管与智慧监管在以下四个方面具有明显的区别。

表1命令-控制型监管与智慧监管对比

　　总的来说,智慧监管的核心目标是建立政府与非政府之间的合作型监管模式。

在这一过程中政府的自身定位发生了很大的转变,由原来的直接监管者转变为共治体制的重塑者,通过搭建制度平台,保障其他监管参与者的主体地位,同时利用正向激励来激发其自我规范、参与监管的意愿和能力。

在具体操作层面,政府首先尽可能让非政府组织发挥作用,将监管权在政府与非政府组织间进行合理分配。

而政府的角色主要是提供战略并对自我监管行为进行监督。

　　由此可见,与传统的命令-控制型监管不同的是,智慧监管特别强调监管主体的多元性,以及监管工具的策略使用,特别是在互联网时代,要善于利用互联网大数据技术来实施更加精细化、回应性和基于监管对象自身激励机制基础之上的新型监管,从而使监管科学和监管艺术能够完美地结合在一起。

网络订餐本身就是基于互联网+所发展起来的新兴业态,政府对这些基于互联网技术的新兴业态监管,不能再完全走传统产业监管的老路,而其中可能的一种选择就是借鉴智慧监管的理念和思路来重新设计监管体系和制度。

　　三、现阶段网络订餐监管的问题及制约因素

　　2015年以前,我国网络订餐产业发展基本处于没有任何监管的自由发展状态,在带来巨大市场创新和商机的同时,也乱象频生。

2015年是中国网络订餐监管开始的元年,其10月份开始实施的新《食品安全法》首次明确了网络食品交易的第三方责任,要求网络食品第三方交易平台要对入网经营者实名登记,明确管理责任,同时要求网络食品第三方交易平台要对依法取得许可证才能经营的食品经营者许可证进行审查（18）。

与此同时,食品药品监督管理总局发布《网络食品经营监督管理办法﹙征求意见稿﹚》,进一步明确了网络食品经营者的义务以及第三方平台的职责（19）。

2017年,食药总局更有针对性地发布了《网络餐饮服务监督管理办法（征求意见稿）》,并于11月份正式发布该办法,该管理办法于2018年1月1日起正式实施。

其中,明确提出利用互联网提供餐饮服务的,应当具有实体店铺并依法取得食品经营许可证,同时第三方平台应对餐饮服务提供者实地进行审查以及实名登记,与餐饮服务提供