韩国房地产市场及政策对中国的启示Word文档格式.docx

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因此，韩国政府持续完善房地产政策，不断朝着新的方向发展。

本文分析了近半个多世纪“压缩式”经济增长过程中，韩国房地产业曾面临的诸多问题及政策经验，希望对他国解决类似问题提供一些帮助和启发。

一政府在经济和房地产快速发展过程中亟须解决的问题

随着经济的增长，其产业结构由农业转向制造业、服务业发展，这导致城市地区出现人口的急速聚集，房地产需求快速增加，房地产业快速发展。

在此过程中，经济增长、产业结构变化、城市化相互关联、相互作用，政府也面临诸多挑战。

首先，为保证产业发展及城市化所需空间，需要将农业用地、林业用地转换为城市用地，以支撑城市经济活动和经济发展。

但是产业结构变化往往会发生在认识及制度变化之前，有可能出现限制农业用地用途转换的法律、法规。

韩国也不例外，基于粮食自给、农业保护、农村文化保存等各种理由，严格限制将农业用地转换为城市用地。

同时，在土地所有权制度等方面存在问题的国家和地区，土地开发会遇到较多困难。

不解决这些问题，无法保证充分提供产业发展及城市增长所需要的建设用地，土地供给不足会影响整体经济增长及居住条件的改善。

其次，即使国家批准改变土地用途，要开发建设优质的城市用地，仍然需要制订合理的土地利用计划、修建配套基础设施，为此需要合适的政策、强有力的政策执行能力、基础设施建设所需资金。

在土地利用计划的制订与执行、基础设施建设费用的筹集与投入、土地开发与建设等过程中，需要中央政府、地方政府、其他公共法人、民营企业、最终需求方等共同参与，因此合理划分各主体的职责、协调各主体关系是政府要解决的重大课题之一。

再次，农业用地和林业用地转换为城市用地，会产生相当大的利益。

特别是在土地开发受到限制的情况下，一旦限制政策放宽，允许进行商业开发，将会产生大量被称为“开发红利”的利益。

此开发红利又会引起获得利益者与未能获得利益者之间的利益冲突、贪污腐败等社会问题。

最后，在土地开发不受限制的城市，随着人口增加、城市规模扩大，一些城市房地产的原所有人不费吹灰之力便可获取巨大利益。

房地产价格上升，房地产所有者、开发商、政治人物或公务员会通过房地产获取大量财富，低收入群体反而会受到基本居住之苦，抱怨之声不断升高。

如何合理地管理和分配开发红利及资本所得，在不影响社会和谐的同时，实现经济增长及城市化，也是政府面临的挑战。

二韩国住房市场与政策

（一）城市化及其政策

城市化是城市房地产发展的基础，直接影响房地产的空间格局和发展，在此意义上，城市化政策也是房地产政策的一部分。

韩国经济从20世纪60年代初步入高速增长阶段，城市化进程更是突飞猛进。

通过表1可知，1970～1990年韩国城市化率每5年增加8～9个百分点，1995年后城市化进程已步入成熟阶段。

表11970～2010年12个国家城市化率比较

在韩国的城市化进程中，城市人口增长并不均衡。

始于60年代初的由农村向城市的大规模人口转移，目的地主要是大城市地区，即为经济增长提供动力的出口导向型的轻工业中心区域。

1960～1966年间，首尔市年均人口增长率达7.59%，而1966～1970年猛增至9.91%。

60年代人口主要向首尔市集中，70年代以后逐渐向首尔周围的广域首都圈扩散。

自20世纪60年代中期开始，韩国政府为缓解首尔等大城市人口过度密集的问题，多次出台人口限制和疏导政策。

70年代后随着人口移动趋势发生变化，政策指向逐步转为广域首都圈的人口密集问题。

1982年制定首都圈建设计划法令后，政府开始限制工厂、大学、大型建筑等所谓“人口诱发型设施”在首都圈的土地利用。

“首都圈用地使用限制”旨在限制在首都圈建设人流量大的设施，分散城市人口，但很难找到这一限制政策确实影响人口移动趋势的证据，中央政府要搞活地方经济的象征性意义却更强。

结果，造成了经济增长动力最强劲、用地需求量最大的首都圈地区城市用地供给不足问题，而且首都圈地方政府和其他区域地方政府之间的矛盾依然尖锐。

除农业用地转换限制、首都圈人口控制政策外，政府还出台了控制大城市土地供给的重要制度，即“开发限制区（绿色地带）”制度。

所谓开发限制区就是在城市外围所划定的带状区域，此制度始于1970年初，目的是防止城市的平面扩展、保护生态环境。

设置开发限制区时，政府尽量划定远离城市中已开发的区域，以免对城市发展带来负面影响，但是随着城市的扩展，此区域严重影响了城市土地开发及供给。

（二）住房及其政策

20世纪70年代以来，韩国国民的居住条件无论是数量上还是质量上都取得了巨大飞跃（见表2）。

住房库存每十年增加数量分别为96万户（1970年代）、180万户（1980年代）、380万户（1990年代）和290万户（2000年代）。

平均住房面积也相应增大，每人每户住房面积也有所增加。

伴随着住房数量和面积的增加，住房的质量也随之提高，1980年拥有冲水卫生间及温水设施的家庭数仅为18.3%、9.9%，如今都已超过95%。

表2韩国国民居住条件变化

居住条件的改善在极大程度上应当归功于高层公寓的大量建设。

自20世纪70年代中期开始公寓式住宅成为主流住宅形式，1985年公寓楼在住房总量中所占比例仅为13.5%，2005年猛增至53%。

考察90年代以来各种住房建设情况可以看出，公寓楼占比达80%～90%。

韩国的很多土地、住房政策向大规模公寓楼建设倾斜，并提供其他各种支持。

大量建设公寓楼，短期内对改善居住条件起到一定的帮助，但引起了另一层面的问题，即造成居住形态的单一化。

尤其对新建住房实施售价上限制度以后，开发商很难建设新型结构的住房和使用新的建筑材料，进一步加剧了楼房的单一化。

结果普通居民的住房千篇一律、标准化，丧失了个性。

大规模建设新售楼盘，住房库存总量得以扩充，能够购买住房的家庭也日益增多。

观察过去二十年的变化趋势可以发现，1990年居民住房拥有率仅为50%左右，但如今韩国居民住房拥有率已达55.6%，首尔也跃升至45%，已接近发达国家水平。

另外，韩国租房市场的一个重大特点是大部分租借房屋归个人所有。

部分国民拥有两套甚至两套以上住房用于投资，他们不定期地以非体系化、无组织的形式进行房屋租赁活动，待住房价格上升到比较理想的价位，便售出住房获得收益。

这与发达国家主要由具有组织性的商业公司或公共机构提供租赁房源的情况有所不同。

关于多套住房拥有者的作用，具有很多争议。

部分人士认为，因为他们持有多套住房，造成无住房者购买房屋的机会减少，因此有必要给予有力限制，抑制持有多套住房。

还有部分人士认为，多套住房拥有者在没有政府的任何补助下也可向约40%家庭租借房屋，对经济起伏起到一定缓解作用。

但是历届韩国政府始终站在前者的立场之上，只不过程度有所差异而已。

（三）土地开发、住房供给结构及政策

在城市化进程不断加快的极端，如何解决城市建设用地开发与供给问题是一项很重要的课题。

截至70年代韩国大规模土地开发多数依据“土地区划整理”方式进行。

所谓“土地区划整理”方式，即在保持原有未开发土地所有人产权的基础上，进行土地开发，然后售出部分开发的土地，从而获取开发费用。

“土地区划整理”的好处是没有政府财政的投入，也可以开发土地、建设配套基础设施。

但70年代以后，新型公寓楼成为普遍的居住形态，这种土地开发方式不再适合。

1983年韩国政府禁止大城市内土地区划整理项目，而选择“公营开发项目”作为土地开发的替代手段。

所谓“公营开发”是指政府或公营企业收购或征收拟开发土地，然后根据统一规划进行开发的方式。

开发后，按照政府的政策方向进行销售，专门给住宅开发商低价出售土地，使开发商以低于最高限价销售住房。

图1土地开发与住房供给结构

2014年底售价上限制度被取消，但是80年代初至目前的住房政策的基本结构大致未变，以新建住房售价限制与土地公营开发政策为主轴，大规模建设住房后，以低价销售给中产阶层。

即公营开发商凭借政府赋予的职权，低价收购未开发土地，修建必要的基础设施，开发所购土地，然后提供给住宅开发商。

住宅开发商以低价获取建设用地，住房类型、数量以及住房销售对象及价格都会受到一定的限制。

虽然受到销售价格上限的限制，但是以低价购取建设用地，还是能获取一定的利润。

住房购买者得益于销售价上限制度，以低于周围相似住房的价格购买到新建住房，最终大部分开发利益流向住房购买者。

80年代后的约三十年间，公营开发模式对住房的大量供给和中产阶层的形成做出不可否认的贡献。

可是韩国中央政府旗下的少数公营开发商垄断大规模开发项目，引发了不少问题。

中央政府与地方政府就开发是否符合当地实际情况形成分歧，公营企业经营管理是否切实有效等各种问题也层出不穷。

另外，公营开发商只能跟随政府的政策方向走，导致供需不平衡问题出现。

（四）住房价格的长期变化

人们普遍认为韩国住房价格涨幅大、涨速快，住房价格过高，但是实际统计数据却没有证实这种观点。

表3是过去10年、15年以及最初进行住房价格统计的1986年起27年间年均住房价格上涨率计算结果。

表3住房价格年均上涨率长期变化

1986～2013年这一长期间的全国年均住房价格上涨率为3.54%，低于消费者物价指数（4.27%）。

首尔江南地区特别是公寓楼的价格上升虽然高于物价上涨率，但是与城市工薪家庭收入上涨率相比仍处于较低水平。

统计结果证明，韩国住房价格长期大幅上涨并不是问题的实质。

住房价格上涨呈现所谓“阶梯形上涨”结构，而且集中在很短的时间内暴涨，扰乱经济及国民生活才是问题的真正核心。

虽然从长期看住房价格平均涨幅并不大，但是特定时期的价格暴涨及狂跌，给许多人带来巨大冲击。

韩国住房市场变化幅度较大的原因之一就是房地产供给的非弹性结构。

房地产供给所耗时间较长，各种失误也导致供给弹性减小。

特别是，还存在各种顽固保守的土地利用及开发相关限制，更使得房地产供给的弹性下降。

若供给弹性下降，相同需求冲击对价格的影响会增大。

实际上，无论原因为何，房地产价格的急剧变动都会引发政治、社会的巨大波动。

原本维持高价位的房地产价格进入急剧上升阶段时，无住房者会失去对未来生活的希望，相反房地产持有者却获得巨额资本收益。

若通过住房等房地产获取巨额收益的群体与未能获取利益的群体之间矛盾深化，会影响到社会稳定。

长期的住房价格上涨，并不高的统计数据，也难以安抚饱受各种困苦的无住房群体。

因此政府不断加强各种房地产相关限制和税收管理也是在所难免的，韩国的房地产相关限制及税收体制在很大程度上反映了这种情绪。

（五）房地产税

自60年代中期以来，韩国政府认定对房地产的非理性投资，即投机行为是造成房地产价格暴涨的罪魁祸首，确定了以抑制投机、稳定房价为目标的政策，制定了一系列房地产税收制度。

例如，1967年实施“房地产投机抑制税”，该税是在控制房地产投机的同时保护自住需求，根据一定标准区分不同需求，对前者强加管制，对后者大力保护。

此后，因房地产价格猛增而引发的政治社会压力集中于政府时，政府不得不采取措施加以管制，通过房地产税收控制房地产投机行为是一种简单而有效的做法。

表4OECD成员国房地产税负比较（以