垃圾清运市场化实施方案的探索.doc

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垃圾清运市场化实施方案的探索

在廊坊开发区管理体制中，管委会既是环卫政策的制定者，也是具体的执行者和监督者，这三个身份的重合导致开发区城市垃圾的运营上的低效率和管理上的低水平。

开发区的垃圾处理，一直是财政投资和补贴，随着城市化进程的加快，垃圾处理人员和资金缺口问题突出呈现出来，并导致城市垃圾处理质量的原地踏步。

目前的人员和财政投入水平，无法完全依靠财政投资和补贴来建立和维护一个高效率的城市垃圾处理系统。

从国外的经验看，对垃圾管理成功模式都是“政府+企业”的模式。

这个模式可以供我们借鉴。

首先我们要界定政府的职能：

服务与监督，考虑到廊坊开发区的实际状况，管委会还要担当起推动变革的责任。

作为城市垃圾管理部门应该具有职能和承担的只能包括：

调节职能能：

这需要制定政策、条例和在必要的情况下，修正设计控制环境污染，尤其是涉及城市垃圾服务和设施的法律、条例等。

这一职能可以分为四个部分：

城市垃圾服务的调节，环境管制，政策和城市垃圾的标准制定，监督标准的执行。

财务职能：

包括财务管理、落实城市垃圾管理系统的资金渠道。

规划职能：

包括预测垃圾量、制定垃圾量减化政策和战略、制定包括垃圾收集、清运、处理及处置方面的环卫设施建设方案。

规划职能可以分两类：

战略规划、运营规划。

运营管理：

包括编写垃圾收集、清运、处理和处置方面的运营合同，监督子系统的运营者，也包括给运营者服务行为提供指导。

这些职能是综合了环保局、财政局、环卫处的相关职责，这些职责要进行整合，可以借鉴环卫清扫市场化运行模式。

第一阶段成立城市垃圾管理公司

在整合政府职能的同时，还要剥离整合国有资产。

对原有的公共设施设备，比如房产、垃圾车、垃圾站、填埋场进行剥离，成立城市垃圾管理公司，全面负责城市垃圾的具体运营管理，在该公司下面，分别成立城市垃圾收集公司，城市垃圾清运公司和城市垃圾处理公司，负责各个环节的垃圾管理运营，这些公司在业务和财务上应该相对做到统筹管理。

公司的性质：

依照《公司法》成立的城市垃圾管理公司是独立的企业法人，其股东可以是国有资产代表、民间资本、外资。

当然，在成立初期，可能国有股份占绝多数，但公司的成立为充满活力的非国有资产进入该行业提供了平台。

城市垃圾管理公司与政府部门是雇佣关系，双方签订委托协议，公司负责具体城市垃圾管理运营，政府负责制定标准，监督服务质量，制定引导性政策。

第二阶段完善城市垃圾管理公司

外来运营者的参与必然要改变现有的游戏规则，其中政府职能的调整是重要的环节，城市环卫部门把运营职能彻底剥离出去，交给市场去做，保留标准的制定和监督的职能。

而城市垃圾管理运营部分成立垃圾管理公司，接收原有的资产和职能，但市场化发展也有个过程，可以先建立一个国有企业，为市场资本的参与搭建一个平台，最后为提高城市垃圾管理的效率，可以通过招标的方式，选取具有成本优势的专业垃圾管理总承包商。

对于运营者的服务费用，需要政府、垃圾管理公司各方面的专家共同参与，也可以由垃圾管理公司提出方案，并提供理由，再由政府和专家组成定价小组进行审核。

业务范围

城市垃圾管理公司的业务包括垃圾收集、垃圾清运和垃圾处理。

垃圾收集分为城中村的垃圾收集，城区街道的垃圾收集，和小区、企事业单位的垃圾收集。

垃圾收集工作需要政府的指导和住户的配合，必须建立完善的管理制度加以实施。

比如村街垃圾收集点的设置、城区街道中转站的设施建设，随着城市的发展，都需要不断调整，这就需要政府协调作用。

垃圾清运，就目前的状况，开发基本分为三类车辆清运，小型自卸车负责村街垃圾的清运，压缩车负责城区垃圾清运，摆臂车负责城区收集箱的清运。

实施市场化后，可以保留原有的运行模式，在运行成熟后不断改善运行模式，通过制定严格的管理制度，提高服务质量。

比如“公交化”管理模式，定时定点到达；健全回馈机制，专人专职，接收清运工作问题，及时分析处理等。

垃圾处理工作，目前开发区垃圾处理的终端是填埋场，直接卫生填埋。

但由于近些年的形式和垃圾填埋场周围的建设变化，填埋场很快将会封场处理，届时廊坊开发区便失去了自主垃圾处理的职能。

垃圾处理只能将垃圾运送至别的垃圾处置点进行付费处理。

垃圾处理费的收取

如果有比较好的载体的话，比如污水处理费可以搭在水费里收，电费可以直接向个人收取，不交，就可以停止服务，所以完全不用政府参与就可以完成。

然而垃圾费的载体在哪里，如果不交费，就停止为其提供清运、处理的服务，那好，住户就会乱扔或是偷扔，这样会造成垃圾污染和大量的社会矛盾。

根据目前开发区的情况，如果做个前置载体，比如绑定营业执照的审核，如果没有缴纳垃圾费、签订垃圾处理协议就不能过年检，这样应该可以提高开发区大部分企业对垃圾处理事务的重视程度。

政府征收都达不到百分百完成，若让其他企业或组织去收取，难度更大，在目前情况下，政府还应充当收费的角色。

廊坊开发区垃圾清运的市场化方案设计

一、生活垃圾管理现状

1、城市垃圾基本情况

目前开发区生活垃圾产生量约为130吨/日。

2、环卫设施及基本情况

现有1个生活垃圾填埋场，30台环卫专用机械、车辆，60个可移动式垃圾中转箱，170个特质圆桶。

从事垃圾清运工作的有70人，其中40人为合同工，30人为小时工。

管理人员6人，收费员1人。

3、垃圾收运、处理方式

目前开发基本分为三类车辆清运：

小型自卸车负责村街垃圾的清运，通过人力将村街收集点垃圾运至填埋场；压缩车负责城区企事业、小区垃圾清运，将每个垃圾点的660L塑料垃圾桶内垃圾收集运至填埋场；摆臂车负责城区收集箱的清运。

所有生活垃圾在廊坊开发区生活垃圾卫生填埋场进行填埋处理。

4、管理体制

廊坊市城市管理综合执法局开发区分局是廊坊开发区管理委员会负责环境卫生管理的职能部门，主要职能是贯彻执行环境卫生管理法规、政策，直接负责垃圾清运、处理、环卫人员管理等任务。

由于只由单一行政手段控制，缺乏自由竞争，资金来源单一，人员和财力的投入跟不上开发区的发展，垃圾清运、处置、管理仍然作为公益事业由政府包揽，费用由政府承担，导致垃圾清运管理服务质量停滞不前。

我国环境卫生依法管理逐步走向正轨，《城市市容和环境卫生管理条例》是国务院于1992年6月28日通过中华人民共和国国务院令第101号颁布，在此《条例》的基础上建设部陆续颁布了《城市生活垃圾管理办法》及《城市生活垃圾填埋场技术标准》《城市垃圾转运站设计规范》等一系列规章制度和技术标准，为城市市容环境卫生管理实现法制化、标准化和规范化打下基础，2005年4月1日实施的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》为环境卫生管理方面提供了法律依据。

但是垃圾的排放、收集、清运、处置过程是全社会参与的过程，涵盖的内容和范围比较广，而单项的规章或实施细则未完善，由于政府机构权限划分不清，职能不健全，导致很多方面管理不到位，执法空白，执行力不足等结果，开发区目前仍然全民自觉维护市容整洁的良好社会风气。

二、职能机构的改革方案

1、职能的剥离

首先对主管部门的职能改革，城市环卫部门把运营职能彻底剥离出去，不再参与垃圾清运、处理任务，交给市场去做，保留标准的制定和监督的职能。

2、人员的剥离

将现有的班子和人员剥离出去，由负责垃圾管理的公司全部雇佣，运行6个月后择优挑选人员。

3、资产的剥离

成立国有控股公司，现有的机械设备、环卫设施全部划归该公司所有。

三、成立廊坊开发区环卫控股公司

廊坊开发区环卫控股公司（设想）为廊坊开发区管委会出资组建的国有独资公司，由管委会授权经营清运系统。

剥离的资产改制为企业后的国有资产，由管委会任命董事会及监事会成员。

环卫公司的框架设置必须保证各个环节的运行有效率。