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第一节应急运行机制的概念

应急管理体系比一般组织结构要复杂，要确保应急体系良性运转，必须有良好的运行机制作为支撑，才能使体系各要素、各子系统发挥应有的功能。

一、应急运行机制的内涵

运行机制是指在人类社会有规律的运动中，影响这种运动的各因素的结构、功能及其相互关系，以及这些因素产生影响、发挥功能的作用过程和作用原理及其运行方式，是引导和制约决策并与人、财、物相关的各项活动的基本准则及相应制度，是决定行为的内外因素及相互关系的总称。

应急运行机制是指为确保应急体系内各要素以及要素之间高效运转，通过组织整合、资源整合、信息整合、路径整合而形成的统一应对各种突发事件的路径、程序以及各种准则的总称，是在应急大系统的整体运行中，由其内部各种相关要素构成并使应急各要素具有自我调节、控制、发展和完善能力的功能系统。

它作为一个动态的系统，其构成要素不仅包括应急管理机构和应急组织，也包括使这些机构、组织得以建立、运转和行使职能的各种法律、政策、思想体系、行为准则、工作措施和物质手段等。

既包括系统内各组合要素以动态链的形式运行，又包括确保这些动态链正常运行和动态链催生下的一些制度设计。

要保证应急管理目标和任务的实现，必须建立一套协调、灵活、高效、可控的应急运行机制。

应急运行机制建立要充分考虑各个子系统的运行特点与作用，重点放在建立和完善突发事件应急准备与预防、监测预警、信息报告、应急响应、应急处置和信息发布以及善后处置机制。

评价应急运行机制是否科学，要看政府组织或者公共管理部门能否运用各种科学管理的手段、制度和载体，将各类应急主体的积极性、主动性和创造性调动到最高，应对突发事件能力发挥到最大，灾难损失减少到最低。

二、应急运行机制建立的原则

从突发事件分类看，每类应急运行机制都涉及许多工作，这些工作相互衔接，互为影响。

必须采用最新的科学成果，利用科学思维和方法，对应急运行机制进行制度设计，其体系构架必须反映应对主体的工作思路、方法以及保障制度，以便减少内耗，反应迅速，达到预期目的。

应急运行机制建立应遵循以下原则。

（一）科学性原则。

科学性原则是指应急各要素、运行内容以及程序都要符合科学规律要求，不得有随意性。

包括应急机制本身的设计以及机制内在要素的设计与完善，特别是风险隐患治理、预测预警、应急机构设置、权利与义务、应急资源征用等，具有时间和效率的要求，更有数量和质量的要求，必须讲究科学性，要运用专家和技术力量，汇聚最新科技成果，利用科学思维和方法对待，切忌完全靠经验办事和盲目蛮干。

（二）系统性原则。

应急运行机制既要考虑一般要素设计制度和工作规律，又要考虑各个运行机制相互协调运转，使运行机制成为一个良性运行系统，包括各应急运行要素、各子系统自身完善，以及要素、各个子系统相互之间协同联动。

如各部门与地方职责，各种资源配置以及获取途径，应急各个阶段任务的衔接等，应急运行机制作为一个系统进行评估时，要以系统价值和功能最大化为目标，各要素、各子系统利益服从系统整体利益，保障其具有适用性和可操作性。

如各要素及要素之间协同配合，各部门职责，各种资源数量、种类以及获取途径，都必须事前明确，并加强演练，确保急时可用，急时管用。

（三）动态高效原则。

突发事件具有不确定性、突发性和巨大危害性，如果不及时预防、控制和化解，不仅危害增加，损失加大，而且有的还会派生出其他事件，出现事件升级，后果不堪设想。

因此，应急系统各要素实行动态管理显得特别重要。

要随着应急管理各阶段任务要求的变化，不断更新各要素的制度设计，不断地进行资源调配和调用，不断地磨合各子系统的运转机制。

如根据应急预案开展演练，锻炼应急队伍，并根据演练发现的问题及时更新和修订预案已成为我国各级政府预案管理的一种制度。

此外，要将时间作为一项十分重要指标对待，对应急运行机制设计的每一项任务，每一项工作，每一个环节，每一个过程都要提出时间要求，达到高效运转目标。

例如，在常态时，加强预防，尽可能在科学评估的限期内消除隐患，在非常态时，行动迅速，短时间内控制事态，及时开展抢险救援，以免耽误最佳时机。

第二节 

应急运行机制的一般内容

突发事件应急管理是一个过程，各个环节相互衔接，互为影响，突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则，因此，应急运行机制应当涵盖突发事件预防与应急准备、监测与预警、应急处置、事后恢复与重建等应对环节，对每个阶段实施有效管理，尽可能防止向下一个更加严重的阶段发展，减少损失，防止事态扩大，是应急运行机制建立的基本要求，也是评价某项应急运行机制是否得当的重要指标，体现政府或者公共部门应急管理水平。

应急运行机制的一般内容如下。

一、预防与应急准备机制

预防与应急准备机制是指灾情发生前，应急管理相关机构为消除或者降低突发事件发生可能性及其带来的危害性所采取的风险管理行为规程。

突发事件的突发性和不可预见性决定了单靠事前预测和预警是很难消除引发事件诱因、降低或者消除事件带来的危害性。

因此，必须实行风险管理，将应急管理关口前移，即政府或者公共组织在制定政策措施、开展项目规划、管理资源的时候，就要建立预防机制，通过大量调查和风险分析评估，认识突发事件发生规律，利用行政、法律、工程、技术等治理手段，从源头上减少或消除事件发生诱因，而当突发事件成为不可避免时，则提前做好应急相关的准备工作，从而减少事件所带来的危害性。

基于这种认识，预防与准备比处置更重要。

预防与应急准备机制的一般流程及控制如下。

（一）降低脆弱性。

脆弱性是社会承受突发事件危害的主要标志，具有不可控性。

分析脆弱性应从某一个地区政治制度、经济、社会文化以及应急基础能力着手，从主体层面看，通过政府主导，社会参与形式，在全社会开展应急文化教育，利用各种媒体和宣传手段，向公众宣传普及应急知识，增强公众应急意识，普及基本逃生手段和防护措施，掌握预防、避险的基本技能，增强公众应对突发事件的技能，从而增强公众心理上的承载能力。

从客体层面看，重在夯实应对突发事件的基础能力。

在农村，增强设施以及建筑物防灾能力，尽可能地降低灾害的发生概率。

在城市，合理规划城市生命线工程建设，充分考虑城市安全需求，如避难场所等。

另外，对一些重大危险源无力改变现状的，要树立规避意识，躲灾避灾，从而降低社会脆弱性，这一点往往被管理者忽视。

（二）开展风险管理。

当本行政区域内出现容易引发自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的危险源、危险区域时，要立即开展风险管理。

1、风险调查。

对其可能造成的后果进行定性和定量分析，开展风险评估，定期进行检查监控，并责令有关责任主体采取安全防范措施，在此基础上进行等级划分，以确定管理的重点，建立风险隐患数据库，必要时向社会进行公布。

2、明确标准。

标准是开展监督检查的依据，是风险管理的前提。

要严格行业质量标准，健全安全标准体系等，实行标准化管理。

同时，确立风险治理标准，对发现隐患后的关键环节要进行监控。

3、纠正偏差。

风险治理对象在运行过程中出现偏差在所难免。

通过现场观察、系统监控监测、检查督促、会议分析等，发现危险源和关键工作环节上出现的问题，以及苗头性信息，继而采取纠偏措施。

在纠偏工作中要注意监控信息获取渠道多样性，信息获取及时性，以及准确性，并及时反馈。

由于危险源和危险区域有时是变化的，应对其定期进行检查、监控，掌握危险源和危险区域的动态变化情况。

从组织层面看，所有单位应建立健全安全管理制度，高危行业企业应开展安全隐患排查，对重大危险源应当登记建档，进行定期检测、评估，实时监控，开展治理，培训从业人员和相关人员在紧急情况下的应急基本技能。

现代高科技监测设备的运用，如重大污染源排污口监控监测、城市社会面视频监控网络等，越来越受到管理者重视，为风险管理提供了技术支持。

对可能引发社会安全事件的矛盾纠纷，各级政府及其有关部门以及基层组织，都负有调解处理职责，要深入开展和切实加强人民调解工作，层层进行责任分解，落实任务，及时开展监督检查，将矛盾和隐患化解在萌芽状态。

（三）做好应急准备。

当某类突发事件在某个地区或者某一领域频发，或者依靠预测发现事件危害不可避免时，管理者应做好应急准备工作。

1、人力准备。

当今世界突发事件的频繁发生，对各国政府履行公共管理职能提出了新要求。

在我国，时代赋予了应急管理新要求，要实现从被动向主动转变，需要多种手段并用，常态手段和非常态手段结合。

因此，人力资源储备必须跟进。

要造就一批具有战略眼光，具有科学决策能力、较强组织协调能力、良好沟通能力的领导者，储备和培育一批执行能力很强的应急管理工作人员，动员一批具有应急愿望、良好技能、有基本应急物资条件的社会力量，通过培训，提高应急素质，迅速聚集资源，有条不紊地开展突发事件应对处置工作。

此外，对公众开展应急科普宣教培训也是人力储备的一种形式，目的在于增强公众应急意识和应急能力。

2、物资准备。

“兵马未动，粮草先行。

”为预防与处置工作开展提供必要的物资准备日显重要。

完善财政预备金制度，将预备金作为解决处置突发事件的一个重要资金来源渠道，确保公共财政公共职能的履行。

建立应急物资储备和应急物资生产能力保障制度，健全重要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系，目的在于突发事件发生时，能够在充分物资保障条件下，有效应对各种紧急情况。

3、技术准备。

科技作为处置突发事件的重要保障手段已越来越被重视，先进设备设施和成熟技术应用往往成为应急救援成败关键，特别是信息和先进的应急救援技术在当代突发事件应对中具有越来越重要的作用。

政府要加大应急科技投入，加快新技术、新工艺和新设备的运用，提高防灾减灾能力，针对应急管理热点难点问题，开展联合科研攻关，不断增强科技在应急管理工作中的支撑作用。

4、预案保障。

应对突发事件能力的提高，一个重要标准是看应急预案制定和管理水平，是否有预案是区别现代应急管理与传统应对突发事件的重要标志。

制定预案的目的是增强应急决策科学性，明确各处置主体责任，提高处置效率。

通过调查和分析，针对突发事件性质、特点和可能造成的社会危害，制定一系列的操作流程，内容一般包括5个方面：

组织体系与职责、预防与预警机制、应急响应机制、应急保障机制、恢复与重建措施。

要加强预案演练与宣传，增强操作人员应急意识和应急技能，通过演练和实战检验预案成熟度，为下次应对工作做好准备。

二、监测与预警机制

突发事件的监测与预警机制，是指应急管理主体根据有关突发事件过去和现在的数据、情报和资料，运用逻辑推理和科学预测的方法技术，对某些突发事件出现的约束条件、未来发展趋势和演变规律等作出科学的估计与推断，对突发事件发生的可能性及其危害程度进行估量和发布，随时提醒公众做好准备，改进工作，规避危险，减少损失。

主要的功能在于突发事件监测、预警信息确认与发布等。

（一）监测预警机制的运行模式构建

从工作流程上把突发事件监测预警分成监测报告、分析评估和预警公告三部分。

突发事件监测预警主要包括信息的收集、突发事件隐患的动态监测以及信息的初级整理，分析处理信息并形成评估结论，审核汇总后及时发布。

具体操作是：

由各个险种防治部门设立的专门监测站、台、所完成原始信息收集和初级处理，随后迅速向专业的突发事件评估机构传输，评估机构对突发事件的危害程度和发生的可能性，作出评估结论，以报告或通报的形式上报相关部门，经决策审批后的权威信息由各个险种的防治部门以及政府新闻主管部门进行预警信息发布。

这种流程的构建要点在于以下几个方面：

1、信息收集。

信息是影响突发事件应对的控制性因素之一，广泛采集和不断积累大量的突发事件原始信息，进行加工、传递、储存、利用和反馈，及时获取具备决策价值的信息，从而对引发突发事件因素进行防范、控制和疏导，将其控制或消灭在萌芽状态。

信息收集既要重视对监控对象信息的直接收集，也要善于通过各种间接方式获取突发事件信息，既要来源于主渠