完善金融消费者保护监管制度建设Word文件下载.doc

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完善金融消费者保护监管制度建设的一般动因与实践

英国经济学家MichaelTaylor在其著名的“双峰理论”中指出：

保护消费者权利与审慎监管是金融监管领域两个并行的目标。

现实中消费者因合法权益受到侵害而降低对金融市场信心的现象也使得各国监管当局“不断反省”：

只关注金融机构的利益诉求而忽视对消费者利益的切实保护，会破坏金融业赖以发展的基础，影响到金融体系的稳定性。

毋庸置疑，金融消费者保护监管制度的建设与金融消费者在金融市场中的重要地位是分不开的。

自20世纪80年代以来，各国政府先后开启金融改革，不断放松金融管制，积极鼓励金融创新。

受此影响，消费者由过去的储蓄消费迅速转向金融投资消费，并逐步发展成为金融市场中一支重要的消费力量。

然而，就在金融商品选择机会不断增多的同时，因为金融消费者自身对于金融创新产品的认知不足及金融服务者的不当劝诱等因素而导致消费者权益受损的现象时有发生，给金融市场带来了消极影响并埋下了巨大隐患。

面对着急速涌现的金融消费者保护问题，各国开始高度重视并纷纷通过修订金融立法保护金融消费者的利益。

1999年美国以《金融服务现代化法》的颁布废止了《格拉斯－斯蒂格尔法》，确立了混业经营下金融监管局统一领导下的多头监管模式，并将保护金融消费者权益作为监管重点。

2000年的英国《金融服务和市场法案》更将金融市场集中统一监管模式发挥到了极致，并在对金融经营者的监管方面加入了针对金融消费者保护的内容。

日本在借鉴和模仿英国与美国法律制度的前提下，结合其实际，出台了《金融商品销售法》与《金融商品交易法》，对金融消费者进行保护，同时《分期付款销售法》及《贷金业法》的修改以及统一金融服务法制定的呼声也使日本的金融消费者保护立法日益走向统一化。

然而，2007年爆发于美国并迅速蔓延至全球的金融危机使得世界各国不得不再次重新审视自己的金融监管模式。

不可否认，金融监管的缺陷是酿成这次全球金融危机的重要原因，监管重叠与监管真空的存在，使游离于金融监管规则之外的按揭公司、银行及其他机构将复杂的、不合适的、与消费者金融状况不相符的金融产品大量出售，给消费者和金融系统带来了短期内难以弥合的创伤，成为金融危机爆发的关键因素之一。

在依然严峻的形势下，各国开始深入反思金融市场法律规制的核心与基础。

自金融危机至今，世界各国都积极作出反应以减少危机对本国金融体系带来的影响，并业已达成共识：

对金融消费者的保护应作为金融监管的出发点与基础理念，以此防范金融危机的发生，维护金融消费者对金融市场的信心。

美国、英国、法国等国政府及欧盟纷纷在2009年启动金融改革计划，并将对金融消费者的保护作为本次金融改革的重心，以重建金融消费者对金融市场的信任。

我国金融消费保护监管制度建设的现状与困境

就我国目前现状而言,金融消费者保护问题尚未得到充分重视，金融消费者权利还没有得到有效保护，主要表现在以下几方面：

金融消费者权益保护的法律规范不健全。

我国目前没有明确的针对金融消费者权益保护方面的专门立法，目前在现行立法中对金融消费者权益保护的规范性文件体现在两个层面：

一是以《消费者权益保护法》、《中国人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等为核心的法律；

二是中国人民银行、银监会、证监会、保监会等监管机构制定的规章制度。

正是缺乏明确的金融消费者权益保护立法，导致了两方面的问题：

一是缺乏保护金融消费者的明确目标，忽视了金融消费者的弱势地位，同时各监管机构制定的规章制度时常有明显冲突，导致了执行的尴尬和法律权威性的淡化；

二是现行法律缺乏可操作性，过多的原则性规定使得处理具体问题时难以裁量，难以真正有效地保护金融市场中消费者的权益，或者对受侵害的金融消费者予以有效救济。

另外，一个不容忽视的事实是，我国金融立法长期以来重“行、刑”而轻“民”以“行、刑”为主，对侵害金融消费者的行为，往往以追究行为人的行政责任或刑事责任代替追究其民事责任，金融消费者的合法权益无法真正得以保护。

金融消费者处于弱势地位，法律救济途径有限。

通常讲，消费者与经营者是相对应的概念，他们在法律地位上是平等的，在具体交易中也是平等主体，但事实上,与具有雄厚的经济实力、拥有庞大的组织机构和各类专业人才的金融经营者相比,金融消费者在经济地位上却往往是弱者，无法与之抗衡。

加之，各类救济途径的不畅甚至缺位，在具体交易中时常产生这样的后果，即交易双方不均衡的实力压缩了可谈判的空间：

金融经营者多利用格式条款、免责条款免除自己的责任、转嫁自己的风险；

消费者对于此类合同要么接受，要么拒绝，而没有讨价还价的余地，其权益较易受到侵犯。

因此，为了促进我国金融市场的可持续发展和对金融消费者权益的有效保护，有必要整合现有的立法、司法、执法资源，为金融消费者提供必要的适度保护，同时，促进金融产品的规范化、人性化，不断改善金融消费环境。

通过考察西方发达国家金融消费监管制度和目前国内金融消费市场实情，不难看出,维护金融市场秩序和保护金融消费者权益是推动金融市场健康发展的重要保障。

因此，从制度建设、机构设置等方面完善我国金融消费者保护监管制度应成为今后我国金融监管体制改革的目标和方向。

统一法律规范、明确监管目标。

如前文所述，因缺乏保护金融消费者权益的统一立法和专门机构，我国金融消费者的合法权益一直没有得到充分保障。

针对金融市场健康发展的需要，应尽快统一法律规范，明确将“适当保护金融消费者权益”列为监管目标，明确消费者与金融经营者间的权利与义务，提高监管机构在金融消费者权益保护方面的法律地位，切实保护消费者权益。

规范金融产品，强化金融衍生商品规制。

针对金融市场瞬息万变、金融产品日新月异的情形，国家应进一步设法规范金融产品，尤其是针对新兴的金融衍生品要积极采取相应的配套措施，除要求金融产品经营者履行上述的说明、披露义务外，在有条件的情况下应实施“资产担保证券化”商品的债权抵押制。

即明确提出金融产品经营者在编制、销售“资产担保证券化”商品时，必须事先将债权的5%存放于开户银行，作为资产抵押，以确保消费者和投资者的合法权益。

强化金融产品经营者的说明义务和信息披露义务。

由于信息不对称的大量存在及追逐利益的本性，金融消费者可能遭受由金融产品经营者不当行为引起的损失，也可能遇到由于金融产品经营者运营困难或者支付障碍带来的损失。

因此，明确要求经营者充分披露信息有利于消费者在接受产品前充分了解其特点及风险，进而形成对金融经营者的有效约束。

金融产品经营者在说明、披露产品信息时，必须做到及时、全面、准确，如银行在销售理财产品时，应将产品的结构、投资风格、市场潜在风险、免责条款等设置情况全面告知消费者并履行相应的提醒义务，而不能夸大产品的收益，隐瞒产品的风险。

建立合格消费者制度。

建立合格消费者制度是为了满足区别保护不同风险承受能力消费者的需要，这体现了对金融消费者适度保护的原则。

所谓合格消费者投资者制度是国家设立相应的资质要求，只有符合相应的资质要求、具有一定经济实力、有着丰富金融经验并能够自担风险的社会公众，方能参与相应金融消费活动的制度。

该项制度依据金融消费者群体的差异和金融产品属性的不同，通过划定交易风险禁区，即可避免缺乏专业知识和风险承受能力的人进入高风险领域而遭受损失，也有利于政府集中精力利用有限的公共资源保护一般的金融消费者。

推广冷静期制度。

冷静期制度指消费合同成立之后，作为买方的消费者在法律明文规定的一段时期内，无须陈述理由且无须承担违约责任，可以直接行使单方面解除合同的权利；

作为卖方的经营者则须无条件接受解除合同的后果，从而使双方恢复到订立合同之初状态的一项旨在合法无偿地保护消费者权益的制度。

就我国现有的立法来看，冷静期制度所适用的范围极为有限，为防止因受到经营者强烈甚至强势的销售攻势，或仓促、或被迫、或受欺骗而签订合同的消费者遭受损失，给予消费者在合同签订后再一次全新思考的机会，推广冷静期制度显得尤为重要。

健全金融消费者保护组织。

西方发达市场经济国家的经验告诉我们，金融消费者保护也还需要自我保护组织的参与。

如英国金融监管署为处理金融消费者投诉设立了专门自律组织——金融巡视员服务公司，担负着教育消费者和争议处理替代机制的重要功能。

我国也应建立类似汽车、珠宝等专业消费者保护委员会的金融消费者保护委员会，并在金融消费者教育、消费风险提示、反映金融消费者合法权益问题、处理金融消费者投诉、支持指导消费者诉讼等方面发挥积极作用。

纵观欧美等发达金融市场的经验与实践，其金融监管当局均已在着力维护金融市场秩序的同时，重视金融领域消费者的诉求和加强消费者保护，并积极通过立法修订和金融行政改革以矫正交易双方不对等的交易地位。

处于经济转型期的中国，当然有必要借鉴这些国家金融监管的经验和教训，加强金融消费者保护监管制度建设，为我国金融市场可持续发展和金融消费者权益提供有力保障。

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