完善国有企业改革措施法理念Word下载.docx
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在强调整体推进国有企业改革的时候，必须注意一个不可忽视的发展趋势，即国有企业改革的深化必须从行政措施、政策调整发展到主要靠法律调整。
换言之，国家和企业、企业和企业、企业和个人等等之间的关系，要用法律的形式来确定
它们之间的矛盾，许多要通过法律来解决。
①
而在国有企业改革中发挥法律调整的作用，就必须注意相关法理念的指导作用和法理念本身的更新。
这里，仅就其中的几个问题作些探讨。
一、
将国有企业区分为不同种类的企业，并采用不同的法律形式
二、现阶段和未来相当长的时期，国有企业改革和发展的一大难题，是国有企业的资金需求过大，战线过长，国家不可能满足。
同时，国有企业情况千差万别，不应该采取一种经营模式。
在这种情况下，认真研究国外将国有企业区分为不同法律形式的经验，择其善者而行之，是非常必要的。
西方发达的市场经济国家将国有企业称为国有化企业，包括独资的国有企业和国家控股的企业。
依照国际惯例，所谓“国家所有”仅指中央政府所有，地方政府所有，如州有、省有、市有、镇有等，只能称为“地方公有”、“地方公共团体所有”或“公有”，而不称“国有”。
②
同时，它们基于财政目标、社会目标、调控目标和经营目标的不同要求，一般都将国有企业区分为不同类型，并采取不同的法律形式。
以德国为例，国有企业分为两种：
第一，是国有企业的公法形式，包括三类：
一是纯粹国家垄断企业，基于公共利益需要而设立，组织上为政府一部分，没有自己的财产，经济往来均纳入政府预算，如城市排水部门、街道清扫部门、垃圾处理部门等
二是“独立化了的”国家垄断企业，属于联邦预算法第
2
6条中的特殊资产，行政上有自主权，但不是法人，预算独立，经营自主
三是公法自主机构，即享有法人地位和自主经营权的国有企业，只适用于银行业不采用私法形式的企业，如联邦很行。
第二，是国有企业的私法形式，指国家出资并采用公司形式的企业，包括各级政府合营的混合企业和国家资本与私人资本共同参股的公私合营企业。
根据联邦预算法第65条第
1款规定，联邦只能在与联邦的利益有重大关系，而其他方式不能更好、更省地达到联邦所致力的目标的情况下，参与建立私法形式的企业或在现有私法形式的企业中入股。
③
法国将国有企业区分为垄断性国有企业和竞争性国有企业。
垄断性国有企业是国家作为唯一股东或国家控股
51
%以上的企业，主要集中在能源和交通领域，其经营在国内不存在竞争，也基本上不受国际市场竞争的威胁。
国家对垄断性企业的人事、价格、投资、工资等方面实行严格控制。
竞争性国有企业是国家只持有其部分股份的企业，其经营受国内外市场竞争的影响。
国家之所以对这些企业参股，主要基于三个原因：
一是某些战略性行为，如计算机、宇航，由于发展研究费用极高，需要国家支持
二是军工企业必须由国家控制
三是某些行业需要由国家补贴
四是由于历史原因一直由国家支持的企业，如雷诺汽车公司等。
竞争性企业和私人企业一样，按照私法进行规范，国家只行使作为股东的股东权，企业则拥有充分的经营自主权。
④
日本对国有企业的分类和德国类似，主要将其分为三种：
一是部门企业，为政府和地方自治体的部局所属，国会
（或地方议会
）对其预算、决算、价格、事业计划、资金供应、利润处理等有决议权，并对其实行监理。
部门企业的预算、决算、事业计划等，还必须得到大藏省的承认。
同时，受到有关政府部门的行政规制。
二是公共法人，为政府或地方公共团体全额出资，依特别法设立，委托企业经营者经营。
该种企业几乎和部门企业一样受到国会和政府部门的规制，但其经营权与所有权分离，有一定的经营自主性，比部门企业受到的监理范围小。
三是公私合营企业，即政府或地方公共团体持有部分股份的企业。
该种企业采用公司形式，与私营企业一样，除主管部门的规则外，其他政府部门的规制相当轻微，国会仅保留调查权。
⑤
上述做法表明，将国有企业区分为不同种类，并采用不同的法律形式，已成为实行市场经济体制的国家的通例。
虽然，它们的具体做法不同，但本质是一样的。
第一，国有企业的最基本分类，如果略去为数不多的没有权利能力，仅作为政府机关一部分的企业不计，则仅将其区别为公法人企业和私法人企业。
区别两者的作法各异，但其根本的区别点是企业设立和运营的法律依据。
如仅依据立法机关的特别法设立和运营，则称其为公法人企业
相反，如果企业的设立、运营仅依据商法，或者虽依据特别法设立，但运营无例外地适用商法，则称其为私法人企业。
第二，与国有化企业的分类相适应，在现有的国有化企业中，独资的国有企业和国家绝对控股的国有化企业为数较少，仅基于公共利益而设。
第三，国家仅对公法人企业进行严格控制，对私法人企业则视同私人企业一样对待，控制较轻。
毫无疑问，我国的国情不同于西方发达的市场经济国家，两者对国有企业分类考虑的着重点不同。
结合我国的国情，借鉴国外有益的经验，可将国有企业区分为两种情况进行法律调整：
第一，国有经济需要控制的行业和领域的国有企业。
《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》所指出的“涉及国家安全的行业，自然垄断行业，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业”。
该种企业还可以区别为两类：
涉及国家安全的行业和自然垄断行业的企业宜采用独资企业的形式，即采用类似国外公法人的形式，实行国有国营和较严格的控制。
考虑到企业数目较国外多，不必为每一个企业单独立法，但可为这一类企业统一立法，规定它和国家的关系、人事任免和企业运营规则等。
这类企业的章程必须经政府批准，企业应严格依章程运营。
提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业的骨干企业，宜采用公司形式即国外私法人的形式，一律适用公司法的规定，并视其需要由国家控股
%以上。
第二，不需要国有经济控制的行业和领域的企业。
该种企业应依照公司法改建为公司，其国有出资人持有的股份与出资的全部或绝大部分应转让给自然人、国有企业以外的其他企业法人，收回其资金，或者吸收多方投资主体的投资，彻底实现股权多元化。
今后，国家不必再在这些领域投资建新的国有企业。
当然，这种改革并非意味着国家完全放弃对非国家控股企业的监控。
除了政府的宏观管理以外，为了保护社会公共利益，还可借鉴国外经验，采取两种措施：
一是在国有股转让时，将其股份的一部分转让给自愿申请、国有出资人精心挑选、企业接受、与企业有密切业务联系的企业法人，建立若干所谓的“核心股”。
既防止垄断，也有利于公司法人治理结构的优化。
二是在那些涉及国计民生的少数企业中保留国家股少数股份，并以法律的形式赋予国家股以特别股的绝对表决权股的地位，即所谓黄金股的地位。
在公司决策损及公众利益时，行使“一票否决权”⑥
对国有企业加以区分和采用不同的法律形式，有两个不可忽视的意义：
一是将以往对国有企业按大中小实行不同的改革措施改为按照企业的不同性质实行不同的改革措施，使严格控制的企业限制在很小的范围
二是将国家投资控制在一定的行业和领域，并将独资企业形式限定在较小的范围。
如此，国有资本有进有退，有利于国家集中财力办大事，有利于从战略上调整国有经济布局。
二、以完善的公司法人制度改建国有企业
国有企业改革的发展，尤其是党的十五大以来的发展，已经在将国有企业塑造为市场经营主体的进程中取得了重要成就。
但是，政企不分的状况没有得到彻底改变。
虽然主管部门无视企业法律地位的状况已有缓解，但投资管理体制没有彻底改革，仍然存在着行政介入企业投资决策的问题。
即使是股份有限公司，其股份发行也采取“切块”分配的方式。
因此，企业对行政的依赖依然存在，政企不分在新形势下保留了下来。
同时，由于新的国有资产运营体制还没有建立起来，国家作为出资人
（股东
）没有到位。
所以，相当一部分国有企业甚至股份有限公司、有限责任公司还没有转换经营机制，还不是真正的市场经营主体。
因此，需要以完善的公司法人制度改建国有企业。
何为完善的公司法人制度
？
我国民法通则对法人和企业法人作出了一般性规定。
在此基础上，公司法对法人制度作出了更加具体的规定，建立了公司法人制度的如下框架。
它应是国有企业实行公司制的制度依据。
1
股东财产和公司财产分离，公司具有独立的财产权利。
依照公司法第
4条规定的精神，公司的股东出资后，不再对其所投入的财产享有直接控制权，而只享有股东权
（股权
），即“公司股东作为出资者按投入公司的资本额享有所有者的资产受益、重大决策和选择管理者等权利。
”同条第三款规定，“公司中的国有资产所有权属于国家。
”它实际上是指国家对相当于投入公司的财产的那部分股份拥有所有权，而不可能是对投入公司的财产的直接控制权。
这一点，与其他股东没有区别。
在强调出资人出资后仅有股权的同时，公司法第
4条第二款还规定，“公司享有由股东投资形成的全部法人财产权”。
这样，公司就有了独立的财产权利，即公司可依法对其拥有的财产占有、使用、受益和处分。
并且，出资人包括国有出资人投资以外的财产和投资于公司的财产分开了，从而实现了股东财产和公司财产的分离。
2
股东承担有限责任。
公司形式仅由公司法规定，这是各国的通例。
我国公司法仅规定了有限责任公司和股份有限公司两种公司形式。
依据公司法的规定，有限责任公司，股东以其出资额为限对公司承担责任
股份有限公司，其全部资本分为等额股份，股东以其所持股份为限对公司承担责任。
并且，在这两种公司中，都是公司以其全部资产对公司的债务承担责任。
这样，公司法就确立了股东有限责任原则。
其含义是：
股东仅对公司负责
股东仅以出资额为限负责
股东不对公司的债权人直接承担责任。
有限责任原则的出现促进了社会经济的发展，它调动了所有投资者的积极性，也以法律的形式解除了实际存在的国家对国有企业承担的连带责任。
3
依公司法第
3条规定，有限责任公司和股份有限公司是企业法人。
换言之，公司具有权力能力和行为能力，能以自己的名义独立享有权利、承担义务，能独立承担民事责任。
这种独立的人格还反映在公司法第
5条的规定，公司以其全部法人财产，依法自主经营，自负盈亏。
作为人格的独立性，不仅表现为独立于一般人
（包括自然人和法人
），更表现为独立于政府。
人格的独立性和股东
（出资人
）的有限责任的结合，是法人的根本特征，也是公司作为现代企业的重要标志。
企业只有具备了这样的特征，才能成为富有活力的市场经营主体。
但是，公司的独立人格和股东的有限责任，又都是以股东和公司的财产相互分离为前提的。
公司因其具有独立财产才具有独立人格
股东因其投资并放弃对公司投资的具体的直接的支配权，才享有股东权并享有了承担有限责任的待遇。
相反，如果股东与公司的财产分离不存在了，股东承担有限责任和公司的独立人格也即成为不可能。
国有企业实行公司制，从根本上说，就是通过改革使国有企业成为具有上述特征的公司法人。
这是国有企业改革的目的，也是构造国有企业发展微观基础所必须的。
为了达到这一目的，当务之急是以法律的形式建立完善的国有资产管理、监督和营运体制，特别是建立健全国家授权投资机构。
只有这样，才能解决由谁代表国家行使股东权
（出资人权利
）的问题，从而解决股东
）
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