影响公共政策执行的要素分析Word格式.doc

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作者简介：

祁勇（1973－），男，山东德州人，山东师范大学讲师

政策问题经过确认进入到议事日程，再经过科学、严谨的构建程序形成问题的解决方案，方案一经采纳则进入到政策周期中的另一个重要环节―――政策执行。

根据陶学荣的观点，政策执行可以定义为：

“政策方案被采纳后，政策执行者通过一定的组织形式，运用各种政策资源，以实施、服务和宣传等行动方式将政策观念形态的内容转化为现实的效果，从而使既定的政策目标得以实现的过程”。

【1】

（p.194）

由于公共政策本身具有的很大的局限性，如：

政府各部门间相互矛盾的目标以及多个竞争性部门之间决策权威的分配，所以有人认为“在很大程度上，公共政策注定是要失败的”。

【2】政策执行就是公共政策失败的多种多样的原因之一。

美国学者艾利森曾指出：

“在实现政府目标的过程中，方案确定的功能只占10％，而其余90％则取决于有效的执行”【3】（p.212）。

艾利森的观点得到了布里奇曼和戴维斯响应，他们也认为学术研究的确发现政策执行失败导致整个公共政策失败的情况占有很高的比率。

政策执行失败的原因中外学者们已经给出了许多，本文将对其中对我国公共管理领域以及公共政策领域内有指导意义的方面进行分析。

一、公共政策执行要素的研究背景

作为政策科学的发源地，西方国家的研究在相当长的时间内，研究者们主要关注的是政策的制定过程，而对于执行领域的研究却未能给予相应的重视。

以20世纪70年代初普雷斯曼（Pressman）和瓦尔达夫斯基（Wildavsky）对美国加利福尼亚州奥克兰市一项经济性政策项目的经典研究为标志，随着学者们对在美国约翰逊政府的伟大社会（GreatSociety）改革中的种种失败政策进行的反省，执行领域内的研究迅速地取得了一定的发展。

然而，随后由于西方国家尤其是美国的财政预算危机、逐渐增多的政策项目调整以及随后几年共和党主导国会所带来的抑制效应，政策议程研究又一次受到学者们的青睐。

因此，执行领域的研究再次被忽略。

对此，小奥图尔（O’TooleJr.）形容到：

“以政策执行为明确目标的学术研究浪潮自1990始已经逐渐消退了。

”【4】政策执行结束了其作为科研与教学的导向的作用，正如萨巴蒂尔（Sabtier）评论到的：

有关政策执行的文献研究似乎已经走入了死胡同。

英格拉姆（Ingram）则认为，政策执行的研究甚至连概念清晰的程度都还没有达到，因此以她为代表的人物将研究领域集中到了政策制定等方面。

尽管学者们对政策议程、政策制定、政策分析以及政策评估等领域进行了大量得着有成效的研究。

但是，正如研究者们无法解决政策执行这一难题一样，实践者们仍然陷入在将政策意图成功实现的困境中。

各种政策失败依然明显存在，政策执行者渴望获得建议从而能够通过恰当的方式成功地解决执行谜题。

因此，政策执行研究的低谷并没有持续很长时间。

在20世纪90年代末，许多学者重新将注意力投向了这一领域。

二、公共政策执行研究的意义

首先，公共政策执行研究是理论与实践相结合的需要。

当今的政策分析者面临的一个长期问题是理论与实践之间不可避免的张力。

如果理论与实践不能相互施肥，那么这两块土壤都会变得荒芜。

马克思主义十分重视和尊重实践，其实践性也是马克思主义哲学区别于旧哲学的最显著特征。

在一定意义上甚至可以说，实践观点是整个马克思主义的基本观点。

在理论与实践的关系上，实践是理论的基础，是理论的出发点和归宿点，实践对理论起决定作用，理论必须与实践紧密结合，理论必须接受实践的检验，为实践服务，随着实践的发展而发展。

【5】因此，在我们实施各项公共政策的过程中，公共政策执行研究无论是在理论上还是在实践上均具有实际意义。

其次，我国现阶段是许多公共政策执行的时期。

我国的市场经济建设刚刚起步，加入WTO也不过6年的时间。

但是在短短的时间内我国推行实施了大量的公共政策。

根据国务院法治办的统计，为了履行WTO成员的义务，我国中央和地方进行了大规模、彻底的法律修改和制度调整，截止到2002年6月31个省、自治区和直辖市清理了各项政策200多万件，立改废19万件。

比如在知识产权保护领域，我国政府先后制定了专利法、著作权法等一系列知识产权保护的法律，在计算机软件、药品新品种等方面也制定了具体的行政法规。

因此，目前这段时期以及未来的一段时间可以被看作是“政策执行期”。

在这期间，政策执行前的分析性检验将转化为实践性检验，消除分析性检验带有的主观性。

对各项政策执行效果的实践性检验以及评估将会为决策者提供制定后续政策的重要依据。

所以，这一特殊的时期决定了公共政策执行研究的现实意义，是时代的需求。

第三，公共政策执行是决定政策效果的关键之一。

制定政策的目的是解决政策问题而不是研究政策问题，政策执行是实现政策目标的唯一途径。

任何一项政策方案，无论制定的多么科学完美，在付诸实施之前，也仅仅是图纸而已，难以摆脱政策本身所固有的预测性特点。

政策执行通过解释、宣传、试验、实施、协调与监控等方式，将政策方案的形态内容转化为现实效果，从而实现既定的效能。

所以公共政策执行过程是公共政策制定过程的延续，是达到公共政策预期目标、解决实际问题的关键。

最后，公共政策执行研究能够极大的丰富政策科学的理论研究内容。

以美国为代表的西方学者们提出了种种关于政策执行研究的途径、模式或理论，极大地拓展了政策科学的研究范围。

执行研究对政策科学的贡献最初是“自上而下”和“自下而上”的执行模型，逐渐地政策执行的学者们从不同的途径、不同的方面来探讨政策执行过程，并提出了一些新的理论。

小奥图尔（O’TooleJr.）

【6】

（p.274-282）对此进行总结如下：

一是制度分析。

埃莉诺·

奥斯特罗姆（ElinorOstrom）和她的同事通过制度分析与发展（InstitutionalAnalysisandDevelopment）的方式改造了政策研究。

他们认为执行研究与制度学紧密相关，政策执行已经远远地超越了官僚机构和市场这两个传统的中心，几乎所有的政策都取决于制度行为。

沙普夫（FritzScharpf）则利用行动者中心的制度主义（Actor-centeredInstitutionalism）方法论结合博弈理论、福利经济学和制度分析提出了一种方式，对多种类型的政策相关的场景进行模型分析。

他的方法提供了极富逻辑性和概念性的工具许多执行环境，从而能够清楚地阐释各种执行环境。

二是关于治理（Governance）的研究。

有些研究者不是狭隘地关注执行本身，而是将执行看作是一个治理体系如何发生与政策相关的影响的更为广阔的课题。

这一概念化的延伸与执行研究并不相悖，它是对制度主义的一种补充，结合了对有可能影响到执行效果的多层次行为和各种变量的更为全面的理解。

其核心是以治理机制为中心，如：

基金、和约以及协议等，而不是仅仅局限于政府的权威和制裁力。

这一领域的代表人物包括斯托克（RobertStoker）,林恩（LaurenceLynn）,米尔沃德（BrintonMilward）以及普鲁梵（KeithProvan）等人。

三是网络与网络管理（NetworkandNetworkManagement）。

“自上而下”和“自下而上”的执行模型之间的争论实际是关于这样一个问题：

政策是通过何种形式得以执行的？

网络与网络管理研究正是对这一问题做出的回答。

网络方式不仅在执行领域的研究上具有相当重要的意义，而且对理解和改善公共管理也是一种有益的分析探索。

三、影响有效执行的要素

1.决策过程

政策的决策过程是政策执行的前提，科学合理、可行性强的决策是政策有效执行的根本依据。

尽管在政策方案的设计上有很多实际问题并且许多政策也经常遭遇失败，但是公共政策的目的是为了实现它们的目标。

因此政策的制定过程就应该包含预测执行将要面临的问题，并制定相应的策略。

公共政策要对某种行为做出假设，鼓励一种行为抑止另一种。

从它所具有的目标导向、法律管制、利益协调、政治象征与社会发展等功能来看，在很大程度上，公共政策是追求一种结果的公正。

也正是由于结果的公正才使得社会能够接受公共政策，使之具有执行的可能性和可行性，增加实现其目标的几率。

一个公正、民主、科学的公共政策制定过程是社会广泛认同的基础，同时也是实现结果公正的保障。

广义上讲，决策过程包括问题确认、政策分析、政策工具选择、咨询与协调、决策、执行和评估这样一个完整的政策周期。

政策周期为决策者提供了一个行动指南，在决策过程中可以遵循的程序。

同时也提出了一个问题：

一个良好的政策周期能够产生良好的政策么？

经验证明，一个良好的政策周期也许未必能够产生好的政策，但是糟糕的政策周期产生糟糕政策的风险却是很大。

如同戴维斯和布里奇曼指出的“尽管有一些非常糟糕的政策是经由严格的程序制定出来，但是很少有好的政策是源自随意而偶然的方法”【7】（p.32）。

具体到我国而言，建立并完善充满活力的政策制定机制，从而制定出高质量的公共政策对我们的市场经济建设以及和谐社会建设都是不可或缺的。

但是，澳门大学的刘伯龙在他的文章中指出，在广大农村以及边远地区的县或乡级政府，还应该加强对其官员的培训。

使他们认识到科学、民主、透明的决策过程对高质量政策的重要性。

当然政策制定中的高质量的思维分析也绝不是可以为好的周期所取代的。

由于政策、政治与行政之间的相互作用往往是杂乱无序的，因而政策周期不可能掌握错综复杂的政策争议，也不可能完全调和充斥政治世界的种种价值观念。

经验也同样证明，政策制定没有完全标准化的程序，政策周期的次序经常被打乱甚至是省略。

2.信息沟通

霍恩和米特在他们的政策执行模型中明确地指出了组织间的沟通是影响执行绩效的一个因素（参见图1）。

在对美国1976年颁布的联邦法律《资源保护和恢复法案》（RCRA）的执行分析中，詹姆斯·

莱斯特与小约瑟夫·

斯图尔特发现在该法案执行上存在问题的各州，都存在州政府部门与联邦政府部门的信息沟通困难[8]（p.120）。

公共政策执行是公共政策信息的流传过程，既包括公共政策执行内部的信息传播与供给，也包括公共政策系统与环境的信息输入与输出。

内部的信息传播理应包括做为最重要政策执行主体的各政府部门之间的交流。

组织理论认为，政策执行是由各种要素有机组合而完成的。

由于政府同时既是政策制定的主体又是政策执行的主体，因此其中最为重要的就是政府各部门间的有机组合。

但是在政府内实现协调一致并非易事。

政府的复杂性、其规模的庞大以及对专业知识的需求，使得任何一个人或甚至是委员会都不可能掌控所有的相关变量。

对某一个部门来讲，制定政策所需要的大量成本也许会抵消政策所带来的收益。

这些都会严重威胁到政策的有效执行。

克服这些缺点达到有机结合的目的的有效途径就是保障信息交流的畅通无阻。

一方面是要保障政府部门间的横向交流。

政策执行权利以及政策执行所带来的“政府人员利益”与“市场微观利益”的横向配置在科层制中往往不是均衡的，因此各机构经常各自为政、自行其是，从而导致一系列的诸如政出多门、政策相悖、政策失真等问题，进而影响到执行效果。

另一方面是保障政府部门间的纵向交流。

作为政策目标转化为政策现实的实践途径，公共政策执行实质上是一个“上令下行”与“下情上达”的循环过程。

在中央政府和地方政府之间、地方各级政府之间、以及同一组织内部各个层次之间，无论是上行沟通还是下行沟通都能够使组织成员理解政策意图，增进对组织的满意度和忠诚度，从而进一步使执行者有良好的意向。

与之相反，如果这一循环过程屡遭阻滞，那么就会造成政