国际大都市新城建设经验及对上海的启示.docx

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国际大都市新城建设经验及对上海的启示

国际大都市新城建设经验及对上海的启示

伦敦、东京、巴黎、纽约等国际大都市的新城建设获得蓬勃发展，其城市空间结构开始由单中心向多中心转变。

本文较为全面地总结了国际大都市新城建设的相关经验，并对上海的新城建设得出若干启示。

积极借鉴西方国际大都市新城建设经验，科学合理、成功有效地规划建设上海五大新城，是今后上海进一步优化城市空间结构和全面提升城市能级的重要战略选择。

一、国际大都市新城建设的主要经验

1、具有明确的建设目标与功能定位：

新城建设的初始动机

西方国际大都市的新城建设，一方面，是适应城市郊区化发展客观规律的必然选择，另一方面，也是为了促进城市空间结构协调和功能配置合理化的政府行为。

因此，每一座新城的规划建设，政府对其都有明确的功能定位和建设目标，对整个新城的规划、建设和管理发挥总体性指导作用。

一般来说，新城建设的主要目标是有效疏散中心城区高密度人流、解决诸多城市问题、提高市民生活质量等，主要发挥大城市产业转移和人口疏散的职能，使其成为新的地区增长点或者成为振兴当地正在衰退经济的复兴地。

但这种目标在不同地区也会有所差异。

如英国大多数新城的建设目的主要是从伦敦、伯明翰、曼彻斯特、利物浦等大都市区那些过于拥挤、堵塞、甚至不卫生环境中疏解人口，以创造良好的居住环境；有的新城（如伦敦艾克利夫、彼得利、昆布兰、科比等）主要是为了促进区域经济发展；而有的新城建设则是为了解决当地特殊问题，如增加就业等。

与此同时，西方国家比较注重新城的功能定位，以便发挥其独特功能，保持自身特色。

如日本在东京大都市圈内开展的“展都型首都机能再配置”计划，对规划建设的新城都做出了明确的主导功能定位，如多摩新城为大学、商业职能；千叶市为国际空港、港湾、工业集聚；茨城为科学城等职能。

再如中国香港8个新城中，荃湾、屯门是以货柜码头与仓储运输为主；元朗、大埔新城是以制造业为主；将军澳新城依托香港科技大学向高科技园方向发展；大屿山北部东涌、大壕新城，则以发展临空型产业、为新机场配套服务为城市发展主导职能方向。

2、制定大都市区域型规划：

新城建设的前提

建设新城的目的是为了有效解决大城市问题，因此，全面考虑新城与中心城区之间内在关系，从整个大都市区的角度出发，制定具有区域指导作用的大都市区域规划，是西方大都市建设新城的前提。

在这种区域型规划中，按照整体性、有序性原则，将新城作为整个大都市区的有机组成部分，明确各自职能，分担城市中心区部分功能，旨在促进高度密集的单极化城市结构转变为更大区域范围的多核心空间结构，实现大都市区经济的空间平衡与协调发展。

这一点在巴黎、东京、新加坡等城市的新城建设中都表现得较为典型。

如巴黎区域指导性规划（1965年《巴黎地区战略规划》和《巴黎地区国土开发与城市规划指导纲要1965-2000》），对巴黎的发展提出了若干条战略性措施：

一是在更大范围内考虑工业和人口的分布，沿塞纳河下游形成若干城市群，以减少工业和人口进一步向巴黎地区集聚；二是在巴黎郊区建设9个副中心，以减轻巴黎城市中心区的压力；三是沿塞纳河两侧平行轴线建设5个新城，共容纳160万人口。

日本东京则为了有效疏散中心区人口和产业，1956年制定了《东京发展规划》，在这种区域规划指导下，其新城与现有建成区之间保持紧密的联系，始终是区域城市空间的组成部分，旨在促进半城市化地区的集聚发展，加强城市化的空间整体性，促进城市区域的均衡协调发展。

3、政府制定配套的法律和政策：

新城建设的政策保障

一般来说，政府的行为对新城建设成败具有决定性的作用。

为保障新城建设的顺利进行，西方大都市政府制定了相关法律条文和配套政策。

如英国在新城开发建设之初，就制定了《1946年新城法》，该法例整整实施了30年，后来为了适应新形势，对其进行了必要修改，制定了《1976年新城法》；法国则制定了《1960年新城法》和《1983年新城法》；荷兰制定了《私人买卖土地的法律条款》；日本政府则制定了《城市改建法》，对于东京的改建规划做出了明确的原则，即“一心（东京）变多心（新宿、池袋和涉谷三个副中心）、一极（东京）变两极（东京、多摩新城）”，依法构筑“多心的开敞式城市空间结构”。

与此同时，政府在土地征用、财政税收、住房建设、吸引人员入住新城等方面制定了相应的政策，以推进新城建设计划的顺利实施。

例如在土地政策方面，英国制定了“土地强制征用”的法律政策，即地方政府有权征用城镇或乡村的土地用于“行动地区”的发展，可以强行要求土地所有者出让土地等；法国实行“土地银行储备”、“预留建设区”制度；美国实行“法定土地征用权”政策；日本实行较为灵活的“保留区”和“规划控制区”政策。

而在新城吸引人口和产业的优惠政策方面，如伦敦采取开发简单廉价住宅（初期）、住宅供暖免费等措施；法国明确规定了新城与母城之间的距离（20-40km）、配套大型公共设施等措施；日本一方面提高中心城区的土地价格，限制新建工厂和大学，另一方面全面配套新城的生活设施，创造与中心市区相当甚至更加优越的工作和居住条件，吸引中心市区人口和产业的进入。

4、成立专门的开发及管理机构：

新城建设的组织保障

新城建设是一项耗资巨大的复杂系统工程，成立专门的管理机构，全面负责新城的开发建设、社会管理、政策落实等事宜，成为国际大都市建设新城的主要做法。

例如，英国为了促进新城建设的顺利进行，政府一开始就成立了“新城开发局”，并赋予其3个主要职权：

一是编制总体规划，确定选址方案；二是筹集资金进行基础设施建设；三是由强制购买土地权，即可以按现有土地使用功能的价格购买新城开发土地。

巴黎在新城建设中，特别成立了“新城国土开发公共规划机构（简称EPA）”，以多重身份参与新城的规划、建设与管理：

首先作为具有公共性质的国家派出机构，它负责编制新城的土地开发计划和用于住宅建设、市政配套和土地征用的财政计划；其次作为具有私人性质的开发机构，它承担建设用地的征用、配套和出让；此外，作为地方的长久合作伙伴，协助地方解决复杂的技术问题、建设跨市镇的市政基础设施等。

日本在1955年成立政府主导型组织——日本住宅公团（后更名为住宅·都市整备局），与东京等大都市政府合作进行新城的建设。

香港在1973年为了推动新城的建设，专门成立了“新界拓展署”，在各新城下设分区拓展处，开展新城的设计规划工作，而1990年在拓展署的基础上又成立了“规划署”，仍承担着新城的规划工作。

成立一个新的、负责新城建设的专门机构，为新城建设的顺利实施提供了有力的组织保障。

5、多元化的融资渠道和开发模式：

新城开发建设的效率保证

国外的新城建设经验充分表明，新城建设是一项需要巨额资金、有序进行的复杂工程，能否筹集足够的资金和选择有效的开发模式是直接关系新城建设成败的关键因素。

目前，从国外新城建设的资金筹集和开发模式来看，具有明显的多元化特征，但不同国家之间有所差异。

从新城建设费用负担来看，英国主要由中央政府全权负责；法国则中央政府承担主要费用；日本为多方筹资（国民政府、地方政府和开发商各出资1/3）。

可见，政府依然是新城建设费用的“主要承担者”，但是为减轻政府负担，国外新城建设也积极拓展民间投资的渠道，鼓励和吸引民间资本的进入。

如在伦敦密尔顿凯恩斯的开发成本中，中央政府直接投资占49%，地方政府投资占21%，私人投资占30%；汉城五个新城的公路与铁路投资总额约37万亿韩元，这笔费用主要由开发商、中央政府和地方政府三方负担，开发商负责其中76%的费用。

从新城的有效开发模式来看，主要存在三种主要模式，即以政府为主体、事业化运作的开发模式——以伦敦为代表；政府控股、商业化经营的开发模式——以中国香港为代表；以私人开发商为主体、政府政策倾斜的开发模式——以东京为代表。

6、社会平衡和生态平衡：

新城建设的可持续目标

国外新城建设进程表明，要建成一座成熟的新城，需要不同的建设时期和阶段，需要逐步完善相关功能，但其最终目标都是构筑相对独立、功能完善、环境舒适的“边缘城市”，努力实现自身结构平衡，以便保持经济社会的持续发展。

这种自我平衡主要表现在：

一是人口和就业岗位的平衡，即就业和商业以及其他服务方面与人口规模的平衡。

二是居住分散化和就业岗位集中化的平衡。

三是提供广泛的不同种类的就业、城市服务，使不同的社会、经济群体与阶层之间平衡。

四是自身功能平衡，也就是注重居住、就业、商业、购物、办公、文化娱乐、休闲、公共设施等方面的平衡协调发展，满足当地居民的多元化需求，促进当地社会经济的聚集发展。

五是交通组织平衡，主要表现为奉行步行街、人车分流等措施，就业区与居住区相分离，使居民能够很便捷地接近交通设施等。

六是人与自然的生态平衡，大多数新城规划都采用了霍华德的“田园城市”理念，注重绿色公园、步行街、林荫道、绿化带等生态廊道的规划建设，尽力塑造建筑与环境景观、人与自然高度和谐的郊外田园风格。

七是历史文化的平衡，即西方国家的新城建设都非常珍视当地的历史文化资源，精心保护和开发利用当地的传统街坊、古建筑、谷村落等，增强新城的历史文化积淀和内涵价值，提高其特有的“吸引力”。

这一特征，美国主要大都市地区的“边缘城市”，以其“良好的自然环境、高质量的生活环境、完备的基础设施与办公环境、便利的快速交通及综合化的城市功能”,成为西方新城平衡建设的典范。

二、对上海新城建设的若干启示

纵观世界新城建设的经验，可以为上海新城建设得到以下几点启示与结论：

1、规划先行：

从区域整合的角度出发，制定大都市区规划与新城规划。

国际经验表明，从大都市区层面出发的区域型新城规划是新城建设取得成功的首要前提和保证。

当前上海进行的嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇五大新城建设，不是传统意义上的城镇建设，而是旨在跳出各区县各自为政的格局，从整个上海大都市区层面构筑的独立综合性节点城市。

因此，上海要想实现新城建设的终极目标，首先要从整个上海大都市区的层面出发，做出科学化、高起点、高水平、高质量的大都市区整体规划和新城规划，要作出不同层次的新城空间体系规划，明确每个新城在整个上海大都市区、乃至长江三角洲范围内的职能定位，做到职能明确、优势互补、分工合作、错位发展的局面，避免恶性竞争。

尤其要从整个大都市区范围内，统一规划新城与中心城之间、各新城之间的快速交通网络和信息网络，为发挥新城疏解中心城产业与人口的功能奠定基础。

2、资金保障：

建立包括政府、民间、外资等为主的多元化筹资渠道。

多元化的融资渠道，为国际大都市新城建设提供了重要的资金保障。

在未来发展中，随着城市由600平方公里向6000平方公里的空间扩展，上海需要建设更多的边缘新型城市，而采取多元化的筹资渠道，筹措足够的建设资金，是顺利实施新城建设规划的重要保障。

因此，借鉴国外新城建设经验，要建立健全政府、企业、社会等多个投资主体共同参与的多元投资共建机制，尤其要吸引外资和社会闲散资金积极参与新城的开发建设，为新城建设提供充足的资金供给。

同时要注意市场化运作，最大程度地提高资金使用效率。

3、制度保障：

组建负责新城建设的专门机构，并制定配套性法律政策。

各国新城经验表明，成立专门机构，并制定专门的法律制度，也是有效推进新城建设的重要举措。

为此，在上海新一轮新城开发建设中，也应该成立实体性、商业化运作、专门的市级新城建设管理机构，如上海市新城管理委员会、或上海市新城建设管理公司等，全权负责上海所有新城的规划招标、筹措资金、开发建设、组织协调等工作，这有助于从上海大都市区层面上对多个新城做出明确的功能定位，实现有序开发和统筹建设。

除此之外，也要像其他国家在新城建设中设立专门的法律规章一样，制定旨在保障新城顺利开发建设的《上海新城开发管理法》或《新城开发法》等法律制度，依法明确新城开发建设主体、建设资金使用、开发程序、规划建设等事宜，为新城建设提供坚实的法律基础。

并应该根据新形势的发展要求，不断完善该项法律，使其不断适应新城建设的内外生态环境，发