对我国国家审计计划编制工作的一些思考Word文件下载.docx

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《宪法》规定，国家审计监督的基本职责范围是国务院各部门和地方各级政府的财政收支，以及国家财政金融机构和企事业单位的财务收支。

《审计法》及其实施条例明确了国家审计监督的具体职责范围为：

中央及地方各级政府的预算执行情况；

中央银行的财务收支，国有或国有资产占控股地位或者主导地位的金融机构的资产、负债、损益；

国有或国有资产占控股地位或者主导地位的企业的资产、负债、损益；

国家建设项目预算执行情况和决算；

政府部门管理的和社会团体受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金以及其他有关基金、资金的财务收支；

国际组织和外国政府援助、贷款项目的财务收支；

其他法律、行政法规规定应当由审计机关进行审计的事项。

此外，审计机关还组织实施对贯彻执行国家财经方针政策和宏观调控措施情况的行业审计、专项审计和审计调查，对党政领导干部进行任期经济责任审计，监督检查社会审计组织的业务质量，对各部门、国有的金融机构和企业事业组织的内部审计机构进行指导、监督和管理等。

上述这些工作职责，从另一个角度来看，也可以说是我国现阶段对国家审计的基本需求。

　　从上述我国审计机关的职责范围分析可以看出，我国国家审计同国际上其他国家审计相比，具有鲜明的中国特色，即职能角色具有多重性：

在进行预算执行审计时，履行人大赋予的权力，监督检查政府的履责情况，扮演的是典型的国家审计角色；

在进行国有企业审计和党政领导干部的经济责任审计时，代表作为出资人的政府来监督企业管理层和领导者的履责情况，扮演的是一种内部审计的角色；

在监督社会审计组织的业务质量，对内部审计机构进行指导、监督和管理时，扮演的是一种行业管理角色。

　　我国现阶段对国家审计总体需求比较宽泛，国家审计职能角色存在多重性，但审计资源相对有限，客观上要求国家审计机关必须做好审计计划管理工作，合理安排有限的审计资源，才能全面履行法定职责，提高国家审计工作的经济性、效率性和效果性。

　　审计发展的新形势，对加强审计计划编制工作提出了客观需要

　　国家审计机关作为履行审计监督职责的主体，是否全面履行了法定的监督任务，目前尚无独立的监控和考核机构。

按照现行的做法，审计项目计划的制订、执行和完成情况主要由本级或上级审计机关的最高行政会议审定，属于一种内部自律机制，即审计机关从自身角度出发，按照自我保证全面履责的方式，自行开展审计工作。

审计署于2003年7月发布《审计署2003至2007年审计工作发展规划》，提出到2007年除涉及国家秘密以外的审计结果报告基本上全部向社会公开。

审计结果公开是趋势也是双刃剑，一方面深化了审计结果的利用，大大增加了审计的威慑力，另一方面提高审计的透明度，加大了社会公众对审计工作的监督力度，审计计划安排的合理性、适当性和全面性也将成为社会公众日益关注的热点。

如果因为审计计划安排不当，导致一些领域和行业长期得不到监督，社会公众和有关部门就可能会追究审计机关的失察责任。

因此，加强审计计划编制，是审计发展新形势提出的必然要求。

　　二、目前国家审计计划编制中存在的主要问题

　　中央和地方审计计划分别管理的模式，不利于充分发挥国家审计资源的整体合力

　　我国国家审计机关分两种：

中央审计机关和地方审计机关。

中央审计机关即审计署具有双重法律地位，一方面作为中央政府的组成部门，组织和领导全国审计工作；

另一方面作为一级审计机关，有自己的审计管辖范围，直接从事审计工作。

地方审计机关则采用双重领导体制，在本级人民政府和上一级审计机关领导下，负责本行政区域内的审计工作，审计业务以上级审计机关领导为主。

　　与审计机关上述分类相对应，目前我国审计计划管理也是采用“统一领导，分级负责”的两级管理模式：

审计署对署本级开展的审计项目，以及统一组织和授权的审计项目主要按照《审计署审计项目计划管理办法》进行计划管理，省级及以下审计机关除上述统一组织及授权审计项目外的地方审计项目，主要是根据当地实际情况，按照《审计机关审计项目计划管理办法》来自行安排本地区审计项目计划。

审计署对地方审计机关的审计计划并不负责进行直接安排或审查，仅要求地方审计机关在每年4月底前报署备案。

　　根据对2004年审计人力资源有关数据的分析，审计署及其派出机构目前约有2500人，地方审计机关约有75000人，后者在数量上几乎是前者的30倍。

按照有关法律规定，审计署负责组织和领导全国的审计工作，但落实到具体的审计项目计划安排上，审计署对人数超过自身近30倍的地方审计机关缺乏足够的直接管理控制能力，导致本来就相对紧缺的审计人力资源分散使用，不利于“全国一盘棋”地整体使用审计资源，难以形成审计合力。

　　此外，在审计署与地方政府的双重管理模式下，地方审计机关的地位和独立性相对较弱，受当地政府和有关部门牵制较大，容易对审计计划的安排产生一些不利的影响：

审计机关不愿意对当地政府行政首长或一些“重要关系方”直接操办的项目安排审计，或者在选项上有时会受到地方某些领导或部门的干预。

在这种情况下，地方审计机关的审计计划管理工作可能受到一些不利影响，容易导致审计不能有效履责。

　　审计计划编制中存在“重年度计划轻中长期计划”的问题

　　根据现行审计计划管理模式，各级审计机关在每年年初都制定并下发当年年度审计计划，并要求该年度计划一经下达，原则上必须确保完成。

但在审计机关制订一定年限的中长期计划方面，没有明确规定，也缺乏具体要求。

实际上，很多审计机关都没有制订中长期计划，或者没有认真制订并执行中长期计划。

这种不同年度的审计计划单独管理的模式，缺乏综合考虑和前后协调，容易导致审计资源在每个不同年度进行分配时，反复分配给审计职责范围内的重点审计对象，不但造成资源浪费，也很可能会出现审计盲区，导致一些行业和单位长期得不到审计，造成审计监督不到位。

　　中长期计划有利于克服计划的盲目性、随意性和临时性，有利于审计机关对国家审计的供给与需求进行综合规划，全面履行审计法定职责。

这种以中长期计划调节年度计划的做法在国际上比较常见，例如：

英国国家审计署根据审计覆盖面和审计资源编制周期为5年的综合计划，以综合计划控制各部门的年度计划；

澳大利亚国家审计署每3年编制覆盖国家审计署全部工作职责和最优审计范围的审计战略计划，然后根据实际可使用的资源编制年度审计计划。

　　审计计划编制中存在“重计划完成轻可行性研究”的问题

　　目前，审计机关的审计项目计划逐年编制，由于缺乏中长期计划的指导，加之审计机关自身任务紧、工作忙、内部分工不尽合理等原因，普遍对计划编制前的可行性研究工作不够重视，计划准备时间短，制订过程比较仓促。

以审计署审计计划编制为例，按照目前使用的《审计署审计项目计划管理办法》的规定，审计署审计计划的编制程序由各业务司每年第四季度提出审计项目计划安排建议，办公厅进行汇总和综合平衡后，报审计长会议审定。

如前述，中央审计机关本身需要直接完成具体的审计任务，各业务司则是审计任务的直接执行部门或牵头部门，可以说完成审计任务是各业务司的主要工作之一。

因此，每年临近年终，各个业务司往往把主要精力放在完成年度审计任务、汇总综合审计报告、编发审计信息等方面。

由于人手紧张、时间仓促，对于下一年度审计项目计划安排这一可以说是职能之外的工作，通常完成得比较匆促。

据了解，有的业务司的做法是自己先圈定行业范围，然后让各派出机构申报具体的任务；

有的是让各派出机构先提出下年度希望审计的项目，然后再进行综合。

最后，由各业务司综合各派出机构的意见后，向办公厅提交审计项目计划建议，办公厅一般会尊重业务司的意见，对这些计划建议进行汇总后报审计长会议审定通过，就形成了下一年度的审计项目工作计划。

与制订过程的粗放相比较，审计计划的完成情况得到审计机关的高度重视。

审计计划一旦下达就属于刚性计划，必须确保完成。

为此，各业务司通常在具体的审计工作方案中向承担审计项目的派出机构或地方审计机关提出诸如“一把手负责抓落实”“必须组建×

×

人的审计组，确保完成审计任务和目标”等工作要求。

　　上述审计项目计划的形成过程是目前我国各级审计机关的普遍做法，这种做法具有简单易行、容易发挥业务部门积极性等优点，但是，由于缺乏足够的调查分析，没有对审计项目进行必要的可行性研究，往往容易导致审计目标过高、审计范围过广、审计时间安排不够合理等种种弊端。

与此同时，目前我国审计机关实行粗线条的定量管理，对审计项目的工作量和可用的有效审计资源没有进行准确测算，具体落实到审计项目时由执行单位自行安排，基本上是“有则多配、无则少配”，尚无一个审计项目与审计资源消耗的参考标准，即无规范的审计“定额”。

由于存在上述忽视审计项目可行性研究而重视审计计划完成的问题，在审计计划不够合理、有关要求脱离实际的情况下，具体承担审计项目的派出机构和审计机关为落实计划的完成情况，容易产生一种应付了事的心理，要么“拼装”达到规定人数的审计“混合舰队”，要么本着“看菜吃饭”的原则，能完成多少算多少，只求机械地按计划规定完成审计任务，不求保质保量地开展审计工作，存在较大的审计风险。

　　审计计划安排上存在交叉审计较多和审计任务安排不均衡的现象

　　根据审计计划编制的有关规定，审计项目计划安排时应当做到合理均衡，减少交叉，发挥审计资源的整体效能，但实际效果却不尽人意。

以审计署系统为例，近几年对地方特派办在任务安排上仍然存在较多的交叉审计。

交叉审计存在较多的弊端：

一是审计成本增大。

2000年审计署系统以及部分地方审计机关实行审计经费自理制度后，异地审计成本几乎是属地审计成本的四到五倍。

二是审计效率较低。

根据各特派办的分工，每个特派办分管一到两个省市，对当地的情况比较熟悉，被安排到别的地方开展交叉审计，差不多“两眼一摸黑”，一切情况都需重新了解熟悉，占用了大量宝贵的审计时间。

三是增加了被审计单位很多重复工作。

例如，在1999年以来连续五年的国债项目审计中，对各特派办实行“大交叉审计”，造成在很多省份同一个被审计单位每年都要接待来自不同特派办的审计组，都要把基本情况和以前年度的情况重复介绍一遍，许多问题要向不同年度不同的审计组重复回答多遍，增加了较多的重复工作。

　　此外，在审计计划安排上经常出现不同行业和不同时期的“忙闲不均”现象。

以特派办为例，有些业务处室年份审计项目多得连停下来喘息的机会都没有，有的年份甚至连一个审计项目也没有；

有些处室在年头没有安排项目，到年尾几个项目挤成一团，业务处室被迫肢解成几个小组同时开展审计，疲于奔命。

这种审计计划不均衡的主要原因有以下几个方面：

一是有些审计项目审计必须在一年中的特定时候开展，给计划安排带来难度；

二是有些处室对口两个以上的业务司，各业务司在审计项目完成时间安排上没有互相通气，而署办公厅在汇总下达计划时也没有进行全面的综合平衡；

三是临时交办的任务过多，而这些临时交办的任务无计划安排之名却有计划安排之实，加剧了忙闲不均的问题。

　　审计计划安排中较少考虑审计技术发展影响因素

　　随着信息技术的发展，被审计单位的信息载体逐渐由看得见的纸张被看不见的磁性介质所替代，审计人员不但要对信息的真实完整性进行评价，而且还必须对产生这些信息的系统本身的安全性、完整性、可靠性和保密性进行审查。

这些变化令审计业务范围和内容以及审计方式都发生了重