拨开农民负担与三农问题的迷雾.docx
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拨开农民负担与三农问题的迷雾
拨开农民负担与三农问题的迷雾
关键词:
农民负担三农问题农村税费改革社会公共品
一、农民负担的本质
（一）农民负担一般性界定的误区。
根据国务院出台的《农民承担费用和劳务管理条例》的规定，农民承担的费用不得超过农民人均纯收入的5%。
从这个规定可以看出，农民负担实际上是被界定为这样一个概念：
农民负担是农民实际支出与收入的比例。
其中包含了以下几个内容：
1、农民承担费用的合法性得到了认可，即农民承担的费用是为了解决包干到户后一家一户不能解决的一系列应该由*和集体兴办的公益性事业的经费缺口。
这个可以从“三提五统”的具体项目就可以看到，既包括了生产性建设部分也包括了文教卫生和社会保障以及事业管理费用等非生产性部分。
2、农民承担费用和劳务的合理性得到了界定，即5%界定以及对义务工和劳动积累工的数量限制。
只要在这个范围内的即是合理的。
3、农民承担费用和劳务的管理与控制权得到了明确。
即建立农民负担预决算制度，由乡级人民代表大会在年初通过预算后报县级减负部门审批后执行，年底再对农民承担的劳务和费用进行决算。
同时，各级减负部门还要开展经常性的审计进行监督与控制。
4、农民负担的所有权与农村资产的关系得到了明确。
即“三提”的所有权与使用权是农村集体经济组织，而农村集体经济组织是农村集体资产特别是农民承包土地的所有者，所以，农民负担还具有“地租”的性质。
资产的所有者通过农民负担实现了集体资产的所有权。
以上内容就是农民负担监督管理制度设计的基本框架。
在它的背后存在着这样一个假设：
农民负担只要控制在农民可以接受的范围内，农民就是满意的。
但是，就是这样一个制度设计在实行以后却依然存在一系列问题：
首先是农民人均纯收入的界定存在相当大的困难，虽然农业部出台了相关报表体系，但是在执行中，农民人均纯收入的指标仍然与现实有差距。
这是导致农民负担监督管理工作中对合同内负担监督失控的重要技术因素。
其次是对合同外负担没有进行界定，导致农村“三乱”泛滥，成为加重农民负担的重要途径。
正是各种农村“三乱”现象屡禁不止，导致了农民负担问题的日益严重，促成了中央下决心进行农村税费改革。
显然，农民负担的制度设计是有问题的。
对农民负担失去控制固然存在许多技术因素，但是，农民负担制度设计的立足点的错误是造成制度失败的根本原因。
因此，农民负担的一般性界定是有问题的，这样一个概念存在着对农民负担理解上的严重失误，或者说这种界定显然没有抓住问题的本质，导致了在此基础上的制度设计的失败。
如果我们用农民负担一般性界定的概念对中国*的执政历史进行考察，可以进一步看出这种界定显然是无法对有关现象作出合理的解释的。
在中国*的执政历史上，如果用农民负担的一般性概念进行考察，显然农民负担最重的时候应该不是在改革开放以后，恰恰是在革命战争时期。
那个时候，农民可以把种子粮都献给革命军队，可以把主要劳动力——丈夫、儿子送上战斗的前线，可以为保护革命干部献出自己的生命……但是，他们毫无怨言，反而满腔热忱地支持革命事业和土地革命战争，成为中国历史上最为壮观的景致，至今仍然让人无法释怀。
可是，改革开放以后，农民富裕了，生活好了，手头有点余钱剩米了，这时候要老百姓出点钱兴办公益事业倒成了问题了。
难道现在的老百姓付出的代价与牺牲会比土地革命战争时期的大吗。
因此，以农民负担占农民收入的比例为依据来衡量农民负担是否过重，并据此判断农民满意程度的方法显然是有问题的。
这就是关于农民负担问题在认识上的一个误区。
（二）农民负担问题的本质含义。
农民负担从征收与上缴的角度看主要涉及*与农民两个方面。
*征收税费的目的是要为农民提供社会公共品。
经济学中一个重要的命题就是，经济活动的外部性导致了正常物品的短缺。
即基本经济单位在生产物品的过程中由于无法收回全部收益（正外部性），企业和个人因无利可图而不会生产这类物品，从而导致这类物品短缺。
另外，有些产品在生产的过程中存在成本外溢，非生产单位和个人为生产这类物品的企业或个人支付了成本（负外部性），因而需要对生产这类物品的单位进行限制。
外部性是导致市场失灵，诱发物品短缺，从而影响正常经济秩序的重要原因。
*就是为了纠正外部性而建立的，*纠正外部性的行为就是向社会提供社会公共品的过程。
同时，*生产公共品是要支付成本的，支付成本所需的资金来源就是税收。
这就是*存在的理由，是财政产生的根源和目的。
公民上缴税收的目的是为了获得*提供的社会公共品。
社会公共品的生产是否经济合理即公民在与*进行交易的过程中是否遵循了公平合理的原则是影响公民缴税积极性的重要因素。
如前所述，农民负担的合法性是建立在通过收取费用为农民提供一家一户不能解决的一系列公益事业的基础之上的。
其中明显存在一个交易的过程，即农民提供税费换取*提供的社会公共品。
如果我们用交易的概念来解释中国*执政历史中的一系列现象，那么一切将迎刃而解。
1、在革命战争时期，农民宁愿忍饥挨饿直至流血牺牲也要支持党领导的军队，党领导的事业。
那是因为生活在水深火热中的广大群众知道，只有依靠*的领导，推翻剥削阶级，推翻各种压迫人民的的制度，才能求得解放。
中国*的伟大和英明就在于看到了广大人民群众的要求，顺应了时代发展的潮流，勇于担当历史赋予的重任，领导全国人民，经过艰苦卓绝的斗争，取得了新*主义革命斗争的胜利。
广大的人民群众，尤其是生活在社会最底层的农民知道，为了获得建立新社会、翻身求解放的这样一种社会公共品，付出什么样的代价都是值得的。
所以，才有了那一幕幕动人壮观的历史场景。
2、建国初期，新生的人民政权面临着巩固新政权和建设新中国的任务。
这两个任务都要求实现以冶金、机械制造和兵器工业等重工业为代表的工业化。
可是在一个贫穷落后的以农业为基础的国民经济体系内实现这个目标，加之帝国主义的野蛮封锁，工业化所需的巨额资金来源只能是农业生产的剩余。
因此，经济制度的设计目标就是尽可能的募集到资金投入工业化。
但是，土改后，土地分到了千家万户，*面临着征税成本高昂的问题——与众多农民进行交易的成本太高，显然，*与农民之间的交易是无法完成的。
为了降低交易成本，就需要建立一个中介机构作为*与农民之间的桥梁，完成交易。
人民公社的建立，正好是这样一种中介机构。
人民公社作为一个政社合一的机构，农户镶嵌在其中，由集体按照国家计划统一组织生产和生活，同时通过统购统销将剪刀差产生的农业剩余稳定地转移到工业部门中去。
其间农业为工业化提供了巨额积累。
此外，为增加积累还必须压缩消费，为此制定了严格的城乡分隔的户籍管理制度，限制农村劳动力向城市的转移，形成了独特的二元社会结构。
在这种制度建立的初期，广大群众与中央一道，都是为了得到富民强国的这样一个社会公共品，所以，制度变革付出的代价较低。
3、随着农业剩余不断被“低价”转移出去，农业生产的微观经济单位的积极性受到了极大的打击，导致了农业生产的萎缩。
国家为完成实现富民强国的目标所需的资金反而愈加匮乏，国民经济需要再次做出调整和充实。
农民需要打破大锅饭对自身利益的影响，国家需要摆脱计划体制对国民经济发展的约束，缓解财政压力。
大家在此时都需要同样的公共品——制度创新，由此开创了改革开放的新时期。
家庭联产承包责任制的实行，激发了广大农民的生产积极性，极大地促进了国民经济的发展和提高。
但是，随着大包干的普遍实行，土地再次分到了千家万户，*与农民进行交易的问题再度暴露出来。
于是，以降低交易成本为设计目标的人民公社制度模式在农村基层得以延续。
农村集体经济组织仍然是一个政社合一的框架，不仅作为集体资产的代表管理社区内农户的生产，更重要的是作为*在基层的延伸，执行*职能。
同时，由于行政体制改革的滞后，*职能的无限扩大又导致了*扩张，*运作经费的不足愈加明显，财政缺口逐步扩张。
向农民收取各种费用弥补财政资金的缺口就成为了一种现实的选择。
本来作为支付公共品成本的“三提五统”演变为以弥补*财政缺口和缓解部门运转资金紧张为目的的农村“三乱”行为。
这时，一方面，包干到户后承办公益事业的主体由于人民公社事实上的解体而消失，另一方面，作为生产公共品的资金又被*平调弥补财政缺口，农村中社会公共品更加匮乏，农民群众的意见很大。
农民负担问题呈现愈演愈烈的趋势。
此外，经过改革开放和现代化建设，国民经济有了很大的发展，农业在国民经济中的比重已经大幅下降。
同时，随着*市场经济体制得到确立，农业在国民经济中的地位从一个提供农业剩余发展非农产业的基础性部门演变为在统一大市场中，通过市场竞争赚取社会平均利润的生产部门和市场主体。
制度创新再次成为新的公共品需求，农村税费改革应运而生。
综上所述，可以得出农民负担的涵义如下：
农民负担过重说明农民为获得*提供的社会公共品付出的代价太高。
农民负担是一个交易的概念，农民负担问题的本质是一个财政问题。
二、农村税费改革的难点和热点问题起源于公共部门与私人部门的利益冲突
农村税费改革过程中，各种问题随着工作的推进而逐步暴露了出来。
从表面上看，这些问题纷繁复杂，很难让人理出头绪，既是农民反映的热点问题也是困扰广大税改工作者的难点问题，成为*和农民共同关注的焦点。
但是，笔者认为，完全可以用一个线索将它们理清楚，那就是，这些问题都是由于公共部门与私人部门的利益冲突引发的。
我们可以通过考察农村税费改革的政策与实务进行分析与解答。
（一）农村税费改革的制度框架设计
1、农村税费改革的目标。
农村税费改革是在农村“三乱”愈演愈烈，农民负担逐步加重，制约农民负担加重的制度约束失效的背景下开始的，这就决定了改革的首要目标是减轻农民负担。
因此农村税费改革的目标定位于“三个确保”，即确保农民负担得到明显减轻、不反弹，确保乡镇机构和村级组织的正常运转，确保农村义务教育经费正常需要。
2、农村税费改革的主要内容。
农村税费改革的主要内容是“三个取消、一个逐步取消、两个调整、一个改革”即：
取消乡统筹费，取消教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和*性基金、集资，取消屠宰税；逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税和农业特产税政策；改革村提留征收使用办法。
对应于农村税费改革的主要目标，我们可以看出，通过这几个主要内容的落实，一是切断了向农民征收费用的非正常渠道，二是通过改革，切实降低农民承担劳务和费用的数量，三是通过改革使用办法等措施加强资金的管理和使用，确保资金来源能够用于为农民服务的事业。
3、为确保农民负担得到切实减轻，保证顺利推进改革工作，降低改革成本；就必须让广大农民群众切实感受到改革带来的实惠和好处，调动农民参与改革的积极性。
因此，在具体操作中对计税要素的确定作了一系列的规定。
主要是依据公开、公平、公正的原则，合理确定计税土地面积、计税常年产量等计税要素。
要求在此过程中要征求农民的意见，要有农民群众的参与，有关数据要向群众公开，接受群众的监督，得到群众的认可。
4、为了确保乡镇机构和村级组织的正常运转，确保农民义务教育的经费的正常需要，同时也是为了调整中央与地方的利益分配格局，促进地方*落实改革措施，中央财政拨出专款对地方财政实施转移支付，弥补改革后的经费缺口。
5、强调了农村税费改革的重要性、复杂性和艰巨性。
要求税改工作要加强领导，树立系统工程的意识，对各级各部门的工作要突出重点，统筹兼顾，相互配合，共同完成税改工作任务。
对税改工作的配套措施进行了规定，即精简基层*职能和机构，加强基层税收征管力度，清理涉农收费文件和项目等。
以上几点就是税改工作的主要内容，是农民税费改革的基本制度框架。
从中我们可以看出，农村税费改革的几个主要目的：
1、通过农村税费改革，从根本上理顺国家、集体、农民三者的利益关系，切实减轻农民负担。
建国以来，几代党和国家的领导集体都十分重视农民负担工作，采取了一系列的措施。
但是，正是如前所述的诸多问题，导致了农民负担监督管理的制度失败。
农村“三乱”未能得到根治。
减轻农民负担的工作实践表明，“三乱”不治，农民负担难减，要彻底遏制农村“三乱”，防止农民负担反弹，必须深化改革，从制度上解决问题。
农村税费改革的主要目的就是通过改革，农民除向国家缴纳农业税及附加、农业特产税及附加之外，不再承担任何专门面向农民收取的行政事业性收费和*性基金。
这样，一方面明晰了加重农民负担的数量标准，便于行政监控和*监督，解决了前述技术问题；另一方面切断了以各种借口向农民实施“三乱”的途径。
2、通过农村税费改革，促使基层*切实转变职能。
随着*市场经济的发展，农村经济组织形式和经营体制已经发生了很大变化，农户成为独立自主的经营主体，具有不受侵犯的生产经营自*。
农户生产什么、怎样生产、产品如何分配的权利依法受到保护。
但是一些地方*受计划体制的影响，在工作中变指导性计划为指令性计划，不顾市场风险，违背价值规律，强迫农民栽种这样那样，造成农民增产不增收，农业生产结构的调整缺乏微观激励。
影响了农民生产的积极性，减少对农业的投入，致使一些重要农产品的市场供求出现问题。
阻碍了农业生产专业化和区域化的分工与协作，影响了农业生产结构的进一步优化。
农村税费改革过后，堵塞了“三乱”体制漏洞，*职能的扩张受到了财政约束，这样就促使基层*精简机构，简化职能，提高办事效率。
变计划体制下的“大而全”为适应*市场经济要求的提供公共服务的职能上来，推动*市场经济的发展。
3、通过农村税费改革，强化*的宏观调控能力。
农村“三乱”混淆了纳税人法定的纳税义务和税外不合理负担的界限，侵蚀了国家财政的税基，降低了合法税收收入的增长潜力，影响财政对*资源的合理配置，削弱了*的宏观调控能力。
农村税费改革过后，保护了由农村“三乱”流失的税基，增强了国家财政收入增长的潜力，加强了*宏观调控的能力。
4、通过农村税费改革，调整中央与地方的利益分配格局，促进建立符合*市场经济体制要求的公共管理体制。
财权与事权不统一是造成基层*财力紧张，从而诱发农村“三乱”的重要原因，农村税费改革后，通过建立规范的转移支付制度，合理划分中央与地方的财权与事权，建立适应市场经济体制要求的公共财政制度和公共管理体制。
农村税费改革发端于解决农民负担问题，但是，正如前面讲过的那样，农民负担问题的实质是财政问题，是*与农民进行交易的问题。
农村税费改革是要通过调整利益分配来从根本上消除农民负担问题，建立与市场经济相匹配的公共管理体制。
各级*在税改工作中反复强调，农村税费改革事关农民、基层组织、地方财政以及有关部门的实际利益，是农村利益关系的重大调整，具有复杂性艰巨性和长期性的特点。
可见，其中的利益分配是关键。
那么在实际工作中，利益分配对税改工作是如何影响的呢。
我们将通过一个实例进行分析，从中我们不难找到问题的答案。
（二）利益冲突是制约农村税费改革的主要因素
因为工作的关系，笔者参加了贵州省金沙县的农村税费改革工作。
金沙县在税改工作中，发现了很多具有典型意义的问题。
同时，该县在税改期间，当地农民*不断，成为有名的*大县，为此，当地*和县税改办曾受到上级部门的不少批评与责难。
但是，现在回头对其中的问题进行分析，可以发现，工作中的问题固然是存在的，但是在存在利益冲突的背景下，很多问题是*与农民都很难解决的问题，在此过程中出现问题是难以避免的。
笔者认为，所有的利益冲突都可以归结为公共部门与私人部门的利益冲突，正是这种冲突成为影响税费改革工作正常进行的核心。
在市场经济下，*也是一个独立的经济主体。
经济主体分为公共部门与私人部门两大类。
公共部门是指*及其附属物，私人部门是指企业和家庭。
公共部门与私人部门在国民经济体系中是平等的经济主体，以各自的方式参与国民经济的运行，影响着国民经济的发展速度和方向，所以，研究公共部门和私人部门在国民经济体系中的分配关系，对经济增长速度和质量都是至关重要的。
1、金沙县在农村税费改革中出现的难点和热点问题综述
在农村税费改革的设计目标中应该隐含着这样一个假设：
通过农村税费改革，农民负担得到减轻，并由此激发了农民上缴农业税的积极性，新的农业税征收将比过去容易得多，新农业税征收成本将大幅下降。
因此，农村税费改革后，农业税征收情况的好坏，或者说农民上缴农业税及附加情况的积极性是衡量农村税费改革是否成功的重要标志。
但是，据笔者了解，各地农业税上缴的情况并不如预期的那样乐观。
有些以前收交农业税比较顺利的地方在税改后反而比税改前的情况还要差，农业税征收情况从总体上看并无大的改观。
原因是多种多样的，但都与农民反映的热点和难点问题有关。
第一、关于减负幅度问题。
主要是两个方面的问题：
一是计税价格的差异问题。
按照税改的有关规定，减负幅度的计算是以新农业税及附加的实际征收数和18年的各种税费的征收数为基数。
同时还规定了新农业税的计税价格是0.52元/斤，18年的计税价格按当年的实际计税价格0.61元/斤计。
在计算减负幅度的时候，尤其是涉及到折算实物量的时候，价格差异导致的减负幅度就已经达到了14.7%，部分农民对此反映较为强烈，认为计算依据不合理。
二是减负基数的计算问题。
在此次农村税费改革的有关政策中，反复强调了减负是整体减负，减负额的计算是以新农业税及附加减18年的税费总数。
在发布的《通告》中就在显著位置说明了“三个取消”的政策，部分农民据此认为，既然屠宰税和统筹费等行政事业性收费既然已经取消，就不应纳入基数进行计算，减负幅度的计算仅以新旧农业税为计算基数。
显然，按照农民的理解，减负幅度应该大得多。
部分农民以此为由，抗缴新农业税。
第二、计税土地面积是以二轮承包土地面积为准。
但是，各地在二轮承包土地工作中，基本上是延续了一轮承包的面积，没有大的变化。
加之对土地延包工作的重视程度不够，工作十分粗糙，很多地方连基本的档案资料都没有，应该发放到位的土地承包证书也参差不齐，土地面积的核定与计税土地面积之间仍然存在差异。
虽然在税改过程中对此作了“补课”，但是情况没有根本的改观。
第三、计税土地面积与二轮承包土地面积的差异还表现在自二轮承包工作以来，由于各种占地，实际面积已经小于登记面积，由此给总体减负带来的误差。
以金沙县为例，18年的农民合同内负担总数为1575.61万元，税改后按照上级实际批复数为1259.22万元。
再除去占地减免等因素，“倒算”结果折粮，亩均增加负担1.875斤。
此结果引起了很大争议。
曾经是上下级之间发生争论的一个焦点。
第四、公益事业占地问题。
一方面是县乡两级在集体时期修建的各种水库。
在人民公社时期，各地修建了不少水库，对库区移民的补偿措施过于简单，留下隐患。
在金沙县就存在着很多这样的问题，当时对库区移民的补偿主要是免除公粮任务的办法。
在后来的改革中，这部分农民只承担“三提五统”任务，没有农业税任务，呈现“有税无费”的状况，其他一些公益业的占地，诸如修建县乡公路等也存在这样的问题。
在税改中，这部分农民认为他们既然已经免除了农业税任务，而“三提五统”已经取消，他们自然就没有了新的农业税任务了。
另一方面是村组内部修建学校，道路等公益事业占地问题。
涉及到对被占地农户的补偿时，均是由受益农户自行协商解决，最常见的方式是大家共同为被占地农户负担农业税费，俗称“抬粮”，如果占地面积过大，还要由受益农户每年出钱出粮供养被占地农户。
尽管在税改政策中对此有“还原处理”的规定，但在实际操作中，很难落实。
一是根据有地有税的原则，这部分农户理应上缴农业税，二是重新计算的话，势必打破这种长期形成的惯例，部分受益农户必然乘机逃避当初达成的协议所规定的义务，引发新的矛盾。
三是，根据税改政策，计税常产至少在同一个组内部应当一致，不能出现大的偏差，但是，对于那些被占地农户来说，如果按照规定进行了还原处理，那么他们的利益必定受损，如果要确保这种局面不被打破，只有采取虚增或虚减计税面积的办法进行处理，但这又会造成计税面积与承包面积不相吻合的情况，与政策相左。
尤其是对于那些由受益农户供养的农户来说更是一个难题。
第五、乌江库区移民问题。
金沙地处乌江渡水电站淹没区，有相当数量的库区移民。
由于乌江渡水电站是在计划经济时期修建的，对移民的安置和补偿并不象现在那样清楚和明晰，长期以来，移民问题一直是困扰当地*的老大难问题，大部分移民安置点均存在“有费无税”的状况。
税改前本来就很难收缴农业税费，长期遗留下巨额尾欠。
在此次税改工作中，当地*主要采取规范的办法，将他们承担的“费”规范成税，并作适当减轻。
但是很多地方的移民均认为他们并没有农业税任务，所以，税改后也不承担农业税任务。
反应较为强烈。
第六、撂荒土地问题。
近年来，随着外出打工人数的增加，不少土地都处于撂荒状态，根据税改政策，这部分土地不能免除农业税。
但是，基层*又无法收缴，成为一个无法解决的问题。
第七、环境破坏问题。
城关镇裕民村地处矿区，长期开采导致地层下陷，水源被污染，当地农民种植水稻困难，农民以此为依据，对税改工作提出种种要求。
第八、教育布局的调整问题。
金沙县根据全县总体工作的安排，对部分乡镇的学校布局进行调整，拟搬迁、合并部分乡镇学校，一些地方的农民对此有意见，并以此为由拒缴农业税。
第九、农村公共设施不完善问题。
部分乡镇的农户以当地修建的水池等设施不能投入使用等为由，拒缴农业税。
第十、城关镇的部分农户自发性地退耕还林，在承包土地上植树造林，但是根据税改政策，这部分面积仍然要纳入计税土地面积计征农业税，对当地老百姓的造林积极性有很大影响。
第十一、在城关镇等征用土地较多的地方，农民所剩的土地太少，导致按常产计算的减负率偏高，影响了全县整体的税负指标的确定，成为税改工作中的一大难题。
以上就是金沙县在税改工作中暴露出的主要难点和热点问题，有些是全局性的，有些只是个别地方发生。
当然，在税改过程中，以及税改后历年的工作，很多问题都已经解决，重大的难点问题已经制定了方案，准备解决。
但是，笔者在此将问题摆出来并不是说工作中有什么不对，而是对其进行分析，找出问题的症结所在，得出具有普遍意义的结论。
上述问题在税改工作中曾经是困扰广大税改工作者的难题，笔者也曾为此困惑许久。
现在就用利益冲突的观点对这些现象作分析，会得出一个统一的结论。
2、利益冲突是导致上述问题的根本原因
前面讲过，*是为了解决市场不能解决的问题，纠正市场失灵而存在的。
*为社会提供服务的过程就是制造各种社会公共品的过程。
*作为一个经济主体，有自己的运行规律。
*的行为同样要遵循经济规律，而且*行为的结果影响着经济发展的速度和质量。
但是，私人部门与公共部门作为不同的经济主体，必然存在各自的经济利益，所以，利益冲突在所难免。
正是各种形式的利益冲突导致了税改中的上述难点问题。
此外，正如前述的那样，建国以来几次重大的制度变迁都是以*主导为主的改革。
在此过程中必然涉及到利益分配的调整过程。
其中，公共部门与私人部门之间的利益分配关系是调整的主要对象和核心。
第一、公共部门与私人部门利益冲突影响税改结果，*让利的有限性是制约农村税费改革的核心问题。
税费改革的目标的多元化就是这个思想的直观体现，从“三个确保”就可以看出，*的设计目标中，还是突出了保证自己收入这个重点的。
多元化的目标导致的必然是一个折中的方案。
各地在制定具体的实施方案过程中，既要保证“减负”，又要避免税改后财政出现过大缺口成为工作的出发点。
这个问题还可以通过第二个表现看出来，既上下级之间对财权的控制问题。
本来通过“分灶吃饭”是解决了上下级之间在财权上的划分问题，但是，现在看来这个问题还远没有解决。
在税改中体现得最为明显的就是，政策规定计税常产的确定应遵循“自上而下”和“自下而上”的反复磋商，并且要尊重农民的意见，当然金沙县在工作中是采取了措施的，很多村民小组都开会对这个问题进行了讨论，但是，最终结果还是以上级的批复为准。
笔者曾经就此问题作过调查，但是上级部门均不认为常产是由他们定的，是由各县上报数为依据进行批复的。
但是，计税土地面积和计税常产需要省级有关部门进行核准和批复却是不争的事实。
这说明，财政收入的主导权仍然是掌握在上级的手中，财政“分灶吃饭”的目的仍有待实现。
财权的划分仍
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