第六专题公共政策内容的执行1.docx
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第六专题公共政策内容的执行1
第六专题公共政策的执行
公共政策经合法化过程后，一经采纳即进入政策执行阶段。
政策执行是将政策理想转化为政策现实、政策目标转化为政策效益的唯一途径。
政策执行的有效性事关公共政策的成败。
因此，政策执行是政策生命周期中最重要的环节之一。
公共政策的执行活动也是一个完整的过程，下面的案例说明了这一问题。
案例9-1营口市委贯彻执行家庭联产承包责任制
家庭联产承包责任制是我国改革开放以来普遍实行和不断完善的一项最为重要的“三农”（农民、农村、农业）政策。
辽宁省营口市委按照“宣传—试点—推广”的程序开展工作，确保了该项政策的有效执行。
1980年11月初，中共营口市委召开五届四次全委（扩大）会议，系统学习和全面理解中共中央[1980]75号文件，认识到应当把推选家庭联产承包责任制作为农村改革的重要内容。
全市家庭联产承包责任制从1981年10月开始酝酿、调查，12月上旬县、区召开三级干部会讨论贯彻和落实，各县、区层层训练干部，提高对该政策的认识程度，并在一些社队进行政策试验。
县乡（社）共抓了102个试点队，参加试点工作的县乡干部790多名。
1982年1月1日，中共中央批转《全国农村工作会议纪要》。
营口市委认真贯彻《纪要》精神。
市委领导带领农工部干部到农村生产队搞调查研究，总结出一套包干到户的典型经验；并发动群众，指导落实联产承包到户责任制。
1984年1月1日，中共中央下发《关于农村工作的通知》即一号文件，作出关于延长土地承包期的规定，从根本上解除了人们长期存在的“三怕”顾虑，即农民怕政策变，冒尖户怕露富，基层干部怕犯新错误。
一号文件有力地促进了家庭联产承包责任制的全面落实，营口全市实行这项制度的农户由1982年的76.8%发展到99%。
1984年12月24日营口市委宣布，全市以实行家庭联产承包责任制为中心的农村第一步改革已基本完成。
家庭联产承包责任制的实行，极大地解放了生产力，推动了农业生产的发展。
1996年10月7日，中共营口市委、营口市政府根据中央有关政策，作出延长土地承包期30年的决定，进一步稳定和完善了承包经营制度。
然而，在西方政策科学发展的相当长时期内，政策执行并没有引起政策学者们的应有重视，政策科学被认为是研究政策制定的科学，人们片面地认为正确地制定政策乃是解决政策问题的关键，这导致长期以来在政策过程链条上缺少执行这一环节。
20世纪七八十年代，美国学术界最先对忽视政策执行的现实进行反思。
在政策执行研究的开山鼻祖威尔达夫斯基和普里斯曼等人的倡导下，西方尤其是美国公共政策研究领域出现了一场研究政策执行的热潮，形成了声势颇大的“政策执行运动”（implementationmovement）。
从事政策执行研究的学者们写下了大量的论著，提出了各种关于政策执行研究的途径、理论和模型，拓展了政策科学的研究范围，丰富了政策科学的研究内容。
◆政策执行的理论研究
一、公共政策执行理论研究概述
美国公共政策专家麦尔科姆·L.高金在《执行理论与实务：
朝向第三代》一书中，把公共政策执行研究划分为三个阶段：
第一代政策执行研究偏重政策执行实务及个案研究，第二代研究偏重政策执行理论分析架构及模式的建立，第三代研究则企图以政府间政策执行沟通模式整合前两代政策执行研究。
1、第一代政策执行研究
第一代政策执行研究受到古典行政模式的深刻影响。
古典行政模式的特点有：
（1）行政组织的结构特征是集权的、层级制的、金字塔型的，以马克斯·韦伯的官僚制模型为基础。
认为官僚层级体系是最为严密、高效、精确的组织体系，在理想的官僚层级组织内，上下级之间形成指挥命令的层级关系，上级负责政策制定，有指挥、监督、命令之权；下属则必须依据官僚规则如实地执行上级命令。
（2）政治家负责制定政策，行政人员负责执行政策，两者必须加以区分。
以威尔逊、古德诺的政治——行政二分法为知识基础，强调行政是中立的、专业的非政治性活动，可以有科学理性的原则加以实现。
（3）行政管理必须依据客观的科学管理原则，以提高行政效率。
以泰勒的科学管理学派为代表，强调以科学方法管理行政事务，管理决策阶层与工人执行之间职责分工相当明确，最重要的组织目标是追求效率。
行政学家古利克与厄威克总结了古典行政模式的三个特点：
官僚层级体系、政治与行政分离、效率至上原则。
在这种模式之下，政府行政人员在政策过程中自然失去其重要性，因为自上而下的命令链使得下属欠缺独立自主的自由裁量权，以至于造成史密斯所说的：
“政策一旦制定，政策即被执行，而政策结果将与政策制定者所预期的相差无几。
”
以古典行政模式为基础，形成了第一代政策执行模式，其典型特征是：
第一，偏重于政策执行实务及个案研究。
1973年，美国政策执行研究的开山鼻祖威尔达夫斯基和普里斯曼，合作撰写了《政策执行》一书，引起人们对政策执行问题的广泛关注。
他们从奥克兰计划（Oaklandproject）失败的教训中发现了政策制定与政策执行之间存在的鸿沟；通过个案研究获得了两项重要启示，即“执行不能与政策分离”，以及“多元参与者联合行动的复杂性”（complexityofjointaction）；他们认为，“要想使政策科学成为行动的科学而不仅仅是理论科学，就必须重视政策执行问题，不仅要重视政策执行本身，而且应当在政策执行与政策制定之间建立起密切的联系。
”
第二，坚持自上而下的政策执行分析途径（top-downapproach），即“以政策制定为中心的途径”或“政策制定者透视的途径”。
这一研究途径强调政策制定与政策执行的分立性，认为二者有明确的分工和任务，并且假定，政策是由上层规划或制定的，然后，它们被翻译或具体化为各种指示，以便由下层的行政官员执行。
依照这种途径，政策过程被看作是一种指挥链条，政策制定者决定政策目标，政策执行者实行目标，两者形成上令下行的指挥命令关系。
其中，政治领导人形成政策偏好，而这种偏好随行政层次的降低而不断被具体化，为下层行政官员所执行。
第一代政策执行研究拓展了政策科学的研究视野，引发了研究政策执行的热潮，推动了20世纪七八十年代“政策执行运动”的兴起和发展。
2、第二代政策执行研究
从20世纪七八十年代开始，许多学者在批评自上而下模式的基础上，提出了自下而上的研究途径（bottom-approach），从而构成了第二代政策执行研究。
其代表人物是爱尔莫尔、约恩与波特等。
他们强调政策制定与政策执行功能的互动性，政策执行者与政策制定者共同协商政策目标的达成，两者形成平行互动的合作关系。
（1）爱尔莫尔认为自上而下的研究途径存在两大缺陷：
仅从高层政策制定者的角度出发研究政策执行是不够的，忽略了基层官员的适应策略；政策制定与政策执行截然二分的做法在理论上行不通，在现实中不可取。
在《后向探索：
执行研究和政策决定》一文中，爱尔莫尔认为，在政策执行研究方面存在着“前向探索”（forwardmapping）和“后向探索”（backwardmapping）两种不同路径。
前向探索与自上而下的研究路径是基本一致的，但后向探索则改变了基本立场和看法，主张充分利用基层官员的自由裁量权来推进政策的执行过程。
我国台湾学者林水波称其为“草根途径”。
（2）约恩与波特曾经指出：
以韦伯、威尔逊和泰勒理论为基础的古典行政模式，企图构建广博的、功能一致的与阶层结构的组织；这种组织需要一位极富民主作风，或者通过功绩制而甄选出来的领导得，他不仅能力卓著，而且相当中立，所有的组织任务都能在他的领导下顺利完成。
约恩和波特认为这种组织形态容易出现孤独组织综合症（lonelyorganizationsyndrome），因为没有一个单一的组织可以垄断所需要的全部资源。
为了整治这种孤独组织综合症，政治经济家提出了市场的概念，认为在自利动机的驱动下，自然就有一双看不见的手，通过彼此的自由竞争完成孤独组织综合症所无法完成的使命。
但问题是，以自利动机为导向的市场机制无法实现公共政策的集体利益，更何况市场也有失灵的时候。
因此，市场这一双看不见的手仍然无法解决孤独组织综合症的诟病。
事实上，随着工业社会、政治民主与福利国家的发展，各种公私组织相继兴起，彼此之间的互动与依赖逐渐增强，实际上我们已经进入“组织社会”（organizationsociety）。
在这种情形下，多元组织集群（multiorganizationalclustersorganizations）决定了政策能否有效执行。
因此，约恩和波特希望弥补经济学中的原子理论（atomistictheory）与公共行政中的广博规划与管理理论缺陷，构建一个“执行结构研究途径”（implementationstructureapproach），学术界将这种研究途径称为“自下而上模式”。
第二代政策执行研究并非从政策制定者的角度研究政策执行，而是从政策执行运作阶段中对于某一特定问题进行互动的多元行动者着手，分析他们如何影响政策目标，如何重新形成公共政策，我们熟悉的政策规划、执行与评估过程则逐渐消逝；相反地，焦点集中于多元行动者追求目标的策略。
3、第三代政策执行研究
第三代政策执行研究试图建立能够结合自上而下与自下而上模式的整合性概念架构，其主要目的在于界定和解释为何政策执行会随着时空、政策、执行机关的不同而有差异，因而可以预测未来出现的政策执行类型。
在第三代政策执行研究者看来，成功的政策执行一方面在于“前向探索”策略的运用，期望由政策制定者科学规划政策方案、理性选择政策工具、合理分配政策资源；另一方面必须采用“后向探索”策略，广泛掌握目标团体的诱因结构。
整合的政策执行模式能够同时运用这两种策略。
第三代政策执行的整合研究强调执行机构间的网络关系与政策执行力的表现，亦即政策执行机构间的连结与互动关系体现政策执行力的高低。
从政策执行机构间的网络结构来看，垂直体系有层级政府间（中央政府、省市政府、县乡政府）府际关系的运作；水平关系则有政府部门、社会组织（服务提供者、政策目标团体以及其他利害政策目标团体以及其他利害人）间合作伙伴关系的形成。
第三代政策执行研究的代表人物与主要观点有：
麦尔科姆·L.高金提出的府际政策执行沟通模式（thecommunicationmodelofintergovernmentalpolicyimplementation），以及保罗·A.萨巴蒂尔提出的政策变迁的支持联盟框架（adv6ocacycoalitionframeworkofpolicychange）等。
需要指出的是：
第一代、第二代和第三代政策执行研究各有其优缺点，很难判断孰优孰劣，充其量我们只能说每一代的研究各自可以适用于何种不同的情境。
就第一代的自上而下的模式而言，最适用于管制性政策（regulatorypolicy）与再分配政策（redistributivepolicy）的情形，因为这两种政策形态必须贯彻中央政府的公权力与公信力，才能发挥公共政策的管制与再分配作用。
就第二代的自下而上模式而言，最适用于自我管制政策（self-regulatorypolicy）与分配政策（distributivepolicy）的情形，因为这两种政策形态的本质就是希望能拓展基层官僚的自主权或者赋予目标团体自由活动的空间，中央政府过度地以权威介入公共政策，反而失去了这两政策形态的本质。
至于第三代政策执行研究，目前尚处于发展与完善之中，能否成为整合性的政策执行模式仍有待于更多的经验研究与理论修正。
二、公共政策执行研究的基本途径
美国公共政策专家保罗·A.萨巴蒂尔曾指出，政策执行研究有两种基本途径：
自上而下与自下而上的研究途径。
米歇尔·黑尧也指出，政策执行研究的发展有两波（waves）：
第一波以自上而下的模式为主，肯定政策制定者设定明确目标的权威与能力，目的在于形成完美的执行（perfectimplementation）；第二波则针对此论点加以批判，认为政策目标是由政策制定者与政策执行者共同协商达成的，目的在于找出执行缺失（implementationdeficit）。
1、自上而下的研究途径
受古典行政模式的影响，第一代政策执行研究坚持自上而下的研究途径，就是把高层政府的决策作为研究的出发点，集中研究某种权威性的决定，如政策、计划、方案等，如何经由官僚体系的组织与责任分工而获得实践，并进而实现目标。
此种研究途径认为上层政府及其官员确定政策目标，形成政策偏好，基层政府及其官员执行政策内容，落实政策目标；强调层级节制的指挥命令关系，某些中央控制的变量对于地方执行的影响优于其他的因素；注重上级政府对于下级政府的政策指挥、监督与控制的角色与责任，以达成政策预期目标。
公共政策学者纳卡木拉和斯摩伍德曾对自上而下政策执行途径的命题作了阐释：
（1）政策制定与政策执行是有界限的、分离的、连续的。
（2）政策制定与政策执行之所以存在界限，乃是因为：
第一，政策制定者设定目标，政策执行者执行目标，二者分工明确；第二，政策制定者能够陈述政策，因为他们能够同意许多不同目标间的优先顺序；第三，政策执行者拥有技术能力，服从并愿意执行公共政策制定者设定的政策。
（3）既然政策制定者与执行者接受两者之间的任务界限，则执行过程必然是在政策制定之后的连续过程上。
（4）涉及政策执行的决定，本质上是非政治性与技术性的；执行者的责任是中立的、客观的、理性的与科学的。
我国学者张金马和丁煌等教授总结了自上而下研究途径的基本特点：
（1）研究基点在于解释为什么政策过程出现或没有出现成功的结果。
这样的解释事先预设了一个所要取得的明确目标，这一点可以称之为“目标假定”。
与这种分析性的“目标假定”相适应，政策执行研究所追求的价值目标在于怎样使中央政府制定的政策得到更好的贯彻落实。
（2）从高层政策制定者的角度来看问题。
在相当程度上，政策被视为高层决策者的“财产”。
犹如佩奇所言：
“自上而下的政策制定观意味着：
决策的重要性完全取决于它是在科层等级的哪一层做出的。
因此，重要的决策是由政府机构的最高人物做出的……而处于科层等级低层的人们，只是执行这些决策罢了。
”
（3）上述立场之所得以确立，在很大程度上是因为他们在价值观上秉承了自威尔逊以来的政治——行政二分法理念（在公共政策领域，它表现为政策制定与政策执行的二分法）。
政策制定被认为是民选政治家的职责，而政策执行则是政府行政官员的功能。
执行者是制定者的代理人，因此，从属于制定者。
（4）这种研究途径的一个重要知识基础是马克思·韦伯的官僚科层制理论传统，其核心是行政组织的层级原则和由上而下的指挥控制。
政策的执行被看作是一种理性的科学管理活动和技术事务。
（5）正是基于上述几点特征，政府行政效率的提高和政策执行问题的解决，其出路在于组织的管理与控制。
例如，更多的资金，信息的沟通，明确的目标，有力的指挥，有效的监督，对自由裁量权的严格控制等等。
自上而下研究途径的优点在于为政策执行研究提供了清晰的路线。
在实践中，这一研究途径也受到了下列种种批判：
（1）过多地关注中央或高层决策者的目标与策略，其他行动者在执行过程中扮演的重要角色被忽略了。
自上而下的研究途径假设“政策制定者是政策执行的关键人物，这导致了对私营部门、基层官员、地方官僚和其他政策子系统策略的行为的忽视。
”实际上，他们的策略性创造力和适度的自由裁量权对政策目标的达成可能产生十分积极的影响。
（2）自上而下途径所谓完美执行的必要条件在现实生活中是不可能具备的。
自上而下途径肯定政策制定者设定明确目标的权威与能力，目的在于形成完美的执行，而事实上，完美执行需要下列若干条件：
明确一贯的政策目标，依法建立的执行程度，敬业、有技能的执行者，充足的政策执行资源，高级领导及利益团体的支持，社会经济条件的变化不危及到政策执行……在政策执行的实际过程中，许多时候政策目标都是模糊的。
这是由于政策制定者自己故意让政策模糊，以避免政策的真正落实所造成的不利影响；或者是由于政策本身就是利益团体相互妥协的结果，他们不可能使政策目标非常清楚，以便为以后集团利益的最大化提供可能。
完美执行所需要的其他条件在现实中也很难完全具备。
（3）政策制定与政策执行的理论区分，在执行过程中无法维持，因为政策是在执行的实际过程中制定和修正的，制定中有执行，执行中有制定。
自上是下研究途径实际上是一种理想化的方法，它暗含的基本逻辑是政策制定者居于决定和指导行动的优先地位，政策执行者则居于执行目标和实现政策的从属地位。
可是，对于政策执行实际过程而言，高层政策制定者所发挥的作用并没有下层政策执行者大。
（4）受第一代政策执行研究风格的影响，自上而下的研究途径不可避免地带有个案研究的局限性。
有学者批判自上而下的研究途径不够理论化，拘泥于个案，而且过于悲观。
如史蒂文·凯尔曼在《制定公共政策》一书中指出的，第一代执行研究“得出了一个远远超出其狭窄事例研究范围的、一般来说相当悲观的结论”。
2、自下而上的研究途径
对自上而下研究途径的批判催发了自下而上研究途径的兴起。
自下而上的研究途径经组织中的个人（即参与政策过程的所有行为者），作为出发点，以政策链条中较低和最低层次为研究的基础。
自下而上研究途径认为，政策执行过程不是由高层政府及其官员的法令和规则所控制的，而是由政策行为者之间的讨价还价所塑造的。
“因此，政策必须与下级官员的需求，至少是行为模式相容。
”因为所有的政策最终都会被那些下级官员所修正，以便符合他们的想法和意见。
所以自下而上研究途径强调应给基层官员或地方政府充分的自由裁量权，使之能够应对复杂的政策情境。
对中央的政策制定者而言，其核心任务并不是设定政策执行的架构，而是提供一个充分的自主空间，使基层官员或地方政府能采用适当的权宜措施，重新构建一个更能适应政策环境的执行过程。
需要说明的是，自下而上的研究途径缺乏一个统一的模式，其中有对照意义的是这样两个分支流派：
一是以爱尔莫尔为代表的，在政府组织内部，从“草根”（基层）角度来探索政策执行的效率问题，学术界称之为“基层官员的权力观”；另一分支以约恩和波特为代表，彻底抛弃了传统官僚科层组织的执行观，从多元行动者的互动角度来研究政策的执行过程，学术界称之为“执行结构研究”。
（1）基层官员的权力观
在《后向探索：
执行研究和政策决定》一文中，爱尔莫尔提出政策执行研究存在着“前向探索”和“后向探索”两种不同的路径。
前向探索是从高层出发，明确陈述政策制定者的意图，然后层层具体化，在每一阶段规定好执行者的角色期望，再把最低层出现的结果与先前的意图相比较，以衡量政策执行的成功与失败。
从这种角度出发，对执行过程中所出现问题的解决办法是：
进一步明确政策目标，更多地关注行政责任，给下属更多的指导等等。
不难看出，所谓“前向探索”，也就是上述“自上而下”研究途径的另一种表述方法。
爱尔莫尔认为，“前向探索”这一研究途径，与当时流行的古典行政模式的特征（官僚科层制、政治与行政二分法、科学管理原则等）具有内在的联系。
在古典行政模式下，尽管人们承认自由裁量权存在的必然性，但是对自由裁量权的不信任和控制却是其基本特征之一。
在最好的情形下，它被认为是必要的罪恶；在理性官僚制强调等级秩序与层级控制在本质上是一致的。
在这种思维定式中，开发或利用自由裁量权来推进政策的执行过程是不可思议的。
在爱尔莫尔看来，我们不应该假定政策制定者能够完全控制执行组织和执行过程；加强上层控制的传统做法无助于政策执行过程中相关问题的解决。
要解决科层控制的内在缺陷，提高政策执行的效率与质量，其出路不是别的，而是改变基本立场和看法，充分利用基层官员的自由裁量权来推进政策的执行过程。
爱尔莫尔提出的基本命题是：
有效的政策执行取决于执行机构的过程与产出，而非政策制定者的意图与雄心；
有效的政策执行是多元行动者复杂的互动结果，而非单一机构贯彻政策目标的行动结果；
有效的政策执行基于基层官员或地方政府的自由裁量权，而非层级结构的指挥命令、监督控制系统；
有效的政策执行必然涉及妥协、交易或联盟等活动，因此互惠性（reciprocity）远比监督性功能重要。
（2）执行结构研究
总的来看，传统的政策执行研究有两个特点：
一是将政策执行看作是政府行政部门的事情，忽视社会团体和其他非政府组织对执行过程的参与；二是在政府组织内部，强调自上而下的层级控制。
爱尔莫尔对传统政策执行研究的批判主要针对的是第二个特点。
他所主张的“后向探索”或自下而上的途径，主要是肯定基层官员的自由裁量权，试图通过这一解决办法来提高政策执行的效率，就此而言，其所作的研究是有局限性的：
他讨论的范围并没有超出政府组织系统，没有系统分析政府之外的社会力量对政策执行过程的影响。
相比之下，约恩和波特等人所做的“执行结构研究”，则比较全面地突破了传统的政策执行观。
他们指出，第二次世界大战以来，社会结构的一大变化是组织数目的日益增长。
与此同时，公共组织与私人组织之间相互关系的密度也随之增加，结果便是“组织社会”（organizationsociety）的出现。
这一现象对于政府政策活动具有深远的影响。
因为许多私人组织和社会团体都掌握着大量的社会资源，它们既有意愿、又有能力和政府组织一起从事公共物品和公共服务的提供，从而结成了良好的公私合作伙伴关系。
从另一个角度看，在上述复杂的关系结构中，没有一个单一的政府组织或官员能够掌握政策执行所需要的全部资源。
政策执行需要相关的众多组织和行动者的共同协作，由此组成了所谓的“执行结构”。
约恩和波特对执行结构的研究包括下列观点：
（1）包含多元组织的执行结构是政策执行的核心
所谓执行结构并不完全是一种组织，它固然包含许多组织群（poolsoforganizations），但它所包含的组织是由许多计划所组成的；它也不是行政实体（administrativeentities），因为它的组成不必然与政府机构的命令发生直接关系，而是基于执行计划的需要而自动集结的结构体。
因此，执行结构是指潜在地或实际地介入计划或政策的官方或非官方结构。
（2）政策执行以计划理性（programmerationales）为取向
传统的政策执行理论是以组织理性（organizationrationales）为基础，一个组织内部包含许多计划，每一个计划有其各自的目标，因此，组织的任务是如何以整体性的策略（holisticstrategy）完成计划。
在此种情形下，计划是促使组织生存的有效手段。
政策执行结构的形成是基于完成计划目标而自我选择（self-selection）的过程，它是一个自组织系统（self-organizingsystem），通过自我参考过程（self-referentialprocess）形成执行公共计划的结构体。
政策执行既然以计划理性为基础，该结构存在的目的是为了实现计划，因此，计划不是手段，而是组织生存的目的。
（３）政策执行包含多元的目标与动机
执行结构中的行动者与组织参与该结构的目标与动机是多元的，有的基于公共利益，有的基于个人利益。
利益的密度随着行动者的目标与动机而不同。
（４）执行结构的权威关系并非以阶层命令体系为主体
执行结构的权威关系（authoritativerelationship）是以专业地位、协调能力、潜在或实际的权力以及资源控制为焦点，传统的阶层命令体系无法发挥功效。
同时，执行结构中的上层领导者以非权威的方式与下属进行互动。
（５）地方自主性
每一个地方组织或行动者都有其自主权，虽然地区性或全国性的组织企图控制其行动，但是掌握能力有限。
因此，并不存在全国性计划的执行结构，而仅存在地方化的执行结构组合体（acollectionoflocalizedimplementationstructure）。
（６）执行结构内部包括许多的次级结构（substructures）
次级结构是由执行特定角色的次级团体与组织所构成，执行结构的凝聚力是相对的，有些组织发展到相当程度，成为具有一定凝聚力的定型组织，形成网络关系；有些组织尚未发展，仅以临时组织的方式出现。
在方法论
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