荷兰的分区规划土地征收与房地产管理.docx

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荷兰的分区规划土地征收与房地产管理

荷兰的分区规划、土地征收与房地产管理

程雪阳，郑州大学与荷兰格罗宁根大学联合培养博士研究生

2012-12-0720:

16:

23　　　来源：

《行政法学研究》2012年第2期

　　摘要:

分区规划是荷兰空间规划中最为重要的规划之一，也是政府行使土地征收权和房屋管理权的基础。

在分区规划的制定和修改过程中，规划的专业性，有效的公共参与和完善的司法救济制度不但确保了民众的利益不受行政权肆意侵犯，也促进了人与自然，经济与社会的和谐发展。

这种以分区规划为基础的土地管理模式对中国土地管理制度的变革和房地产市场的健康发展具有一定的借鉴意义。

　　关键词:

分区规划；土地征收；房地产管理；荷兰模式

　　近年来，城市房屋征收（拆迁）造成的悲剧在中国不断上演，引起了全社会的关注，2011年年初，国务院公布了《国有土地上房屋征收补偿条例》，用以取代之前的《城市房屋拆迁管理条例》。

这部新的条例在很多方面取得了重大的进步，比如，确立了只有符合公共利益的要求才可以进行房屋征收，并应当按照市场价格进行公平补偿的原则，明确了征收补偿程序的“程序正当原则”等等。

然而，房地产管理、土地征收与土地利用规划的关系似乎并没有得到足够的关注，视野不免受限。

本文将对荷兰空间规划与土地征收和房地产管理的关系进行系统梳理，以期为中国房地产管理和土地征收制度的健康发展提供一定的借鉴。

　　一、拆迁、土地征收与分区规划

　　严格的说，荷兰并没有专门的拆迁制度，更没有拆迁程序，因为荷兰的拆迁和土地征收是与空间规划（deWetopdeRuimtelijkeOrdening）,特别是其中的分区规划（zoningplan）密切联系在一起的。

因为荷兰的分区规划不但能够合法限制私人土地所有权和使用权，而且是政府土地征收权的基础，所以，要了解荷兰的拆迁制度，就必须从分区规划说起。

　　所谓“分区规划”，是指市级政府通过的关于土地利用的详细和明确规划。

这种规划通常是以地图和其他用途管制措施表现出来的，所以，如果人们想大致了解荷兰某一城市的土地利用情况，只要查看该城市的地图即可。

地图不但会清楚地显示该城市的概貌和轮廓，而且会告诉人们土地的利用信息和细节。

[1]

　　分区规划之所以被认为是荷兰政府进行土地用途管制最为重要的手段，是因为按照荷兰《空间规划法》等法律的规定，

（1）分区规划就是土地用途许可证。

如果有人想建一座房屋，那么必须首先申请建筑许可（Buildingsdecree），但是如果申请人提供的建筑设计违反了分区规划的话，那么该申请就必须被市政当局拒绝；当然，如果申请人提供的建筑设计没有违反分区规划，那么该申请通常情况下必须予以核准。

（2）分区规划的变更并不意味着土地权利人要立即改变自己土地的用途。

比如说，如果A块土地现在的用途是工厂，分区规划变更后将这一块土地的用途改为了商业区，政府并没有权力强迫A块土地的所有权人立即将工厂搬迁。

A块土地的所有权人依然可以开办工厂，而没有义务立即实施该规划——一些学者由此认为，荷兰空间规划只具有消极意义上（passive）的法律效力，而不具有直接的实施力。

[2]不过，如果土地所有权人想改变土地用途的话，比如说不想继续开办工厂了，那他就必须服从新的分区规划，只能将该土地用于商业区建设。

　　（3）规划变更后，如果土地权利人（包括私有土地所有权人）迟迟不改变土地用途，而政府希望尽快依照规划来利用该块土地，那么政府会首先与土地所有权人协商购买，如果购买不成，则可能会启动征收权。

此时的征收程序异常简单，并不需要重新进行公共利益的听证，而只要按照市场价格事先给予公平补偿，便可以完成征收程序并进行拆迁。

　　这种制度设计有以下三个方面的含义，首先，在荷兰，并不存在“拆迁是否应当基于公共利益的需要，以及如何在拆迁过程中界定公共利益”的争论，因为房屋拆迁仅仅是一个技术问题，分区规划的制定和变更才是制度的关键；其次，规划变更后，如果土地权利人不积极依照规划利用土地的话，他的土地就存在被征收的可能。

但是在规划没有变更之前，无论是公民，还是政府都无权变更土地的用途，无论此一土地属于国有土地，还是私有土地，这意味着政府和公民一样，同时受分区规划的严格约束；最后，对于政府来说，无论是市政府，还是省政府或者中央政府，在规划变更之前，他们是没有任何土地征收权的（临时性的土地征用除外）。

如果政府希望改变土地的用途，就必须首先改变相应的分区规划，否则便无权进行土地征收。

荷兰的分区规划与土地征收紧密联系在一起的原因就在于此。

　　需要说明的是，荷兰政府是由中央、省和市三个层级组成的，在很长的一段时间内，只有市政当局才具有分区规划权，[3]中央政府和省级政策并不具有这项权力——中央政府的职能是编制全国性的纲领规划，并制定规划的政策，而省级政府的角色则主要是落实中央政府的政策，并为市政当局的分区规划提供指导意见。

不过，根据2008年7月修改通过的《空间规划法》（WetopdeRuimtelijkeOrdening）的规定，为了保障土地更加合理的利用，中央政府和省级政府也有权就一些跨区域项目进行分区规划。

[4]

　　二、如何制定或者修改分区规划

　　那分区规划是如何制定和修改的呢？

按照《空间规划法》等法律的规定，市政当局有权做出分区规划的决定，分区规划的具体内容也主要反映的是市政当局的愿景。

当然，这并不意味着市政当局可以随心所欲地行使规划权，除了每四年选举一次的任期限制以外，荷兰法律还设置了很多制度防止他们滥用权力。

　　首先，市议会制定或者修改的分区规划必须是一份有效的空间规划。

这里的“有效”，是指如果市政当局试图修改分区规划，他们必须证明修改方案能更加有效地利用当地土地资源，而且由于进行分区规划的首要目的是为了明确每一块土地未来的用途，因此该规划必须十分具体而且详细；其次，在荷兰政治生活中，有一种根深蒂固的观念，即认为“权力来自一致的同意”，政府在制定或者修改分区规划时，必须考虑到所有可能的利益，必须在私人权利与社会公共利益以及他人的权利之间进行很好地平衡；最后，当公民和组织认为该规划侵犯到其合法权益时，他们有权去法院去起诉该规划决定。

　　荷兰的立法机关建立了一套公正的程序，试图通过程序正义来确保不同利益主体的权利不但能够被充分考虑，而且可以获得平等的保护。

为了更加清楚地说明相关制度的运作机制，我们以市政当局分区规划的制定为例，将其分解为以下八大步骤：

（1）作为市议会执行机构的市长或者议员应当尽可能的调查相关组织和当事人对于规划涉及地区的发展意愿，如果涉及到省政府和中央政府利益的话，还要咨询和听取这两级政府的意见，以确保分区规划不会违反上级政府的规划政策。

各种意见听取结束并汇总后，市政当局会制定一个初步的规划草案（aconcepetplan），这是分区规划的准备阶段；

（2）这一规划草案必须通过一些专门的审查，比如说噪音、污染等方面的审查，从而确保该规划不会有损环境保护。

荷兰法律已经在这方面制定了全国性的相关标准，分区规划必须达到这些标准，否则的话就必须修改；

　　（3）上一程序结束之后，该规划草案必须公布。

公布的方式包括两种，一种是将其放在市政厅任何人都可以很容易免费获取的地方，周期为6周；另一种方式是市长或者相关市议员应当在当地报纸和媒体上公布该草案，以方便所有的人都可以知悉此一信息，通常这两种方式应当同时进行。

[5]当然，该规划草案还必须同时上报省级政府和中央政府，以确保该规划草案符合上级政府所作出的空间规划。

[6]

　　（4）草案公布后，当地所有的人都有权去市政厅表达他们对该草案的意见。

之所以说是所有的人，是因为不仅仅包括规划制定或者变更利益相关的当事人，还包括其他居住在本市但与规划制定或者变更并无利害关系的人（比如说外国留学生）。

如果居民们对该草案有不满意见，那么他们都有权去市政当局发表自己的意见，市政当局的相关负责人必须听取这些意见；[7]

　　（5）规划草案公布6周之后，市议会必须在12周内做出决定。

他们有权通过该草案，也有权拒绝或者修改草案。

议会不必完全遵照居民们在前一程序中表达的意见来做出决定，但是这些意见必须予以充分的考虑。

如果议会没有采纳居民提出的意见，那么他们必须提出更加合理和完善的方案；[8]

　　（6）市议会通过新的规划以后，与规划变更有关的当事人可以去法院起诉市议会的此一决定。

通常说来，所谓“利益相关者”是指当事人处于规划制定或者变更所涉及的区域，或者居住在该区域附近。

“利益相关者”的具体标准由法院自由裁量。

当然，利益相关人的起诉权也不是无限制的。

事实上，只有当起诉的理由与其最初到市政厅表达意见的理由一致时，法院才会受理此一申诉，当然，如果利益相关人对市议会修改市长或者议员提交的规划草案表示不满的话，可以例外。

　　需要说明的是，在很长的一段时间，分区规划设置了“复议前置”制度。

即，如果当事人对市政当局的分区规划不满意，他们应该先去省政府申请复议，对复议结果不满意的话，还可以再去中央政府申请复议，但只有行政复议程序穷尽之后才可以到法院去起诉。

不过，2008年7月新的《空间规划法》取消了当事人到省政府和中央政府申请行政复议的制度，当事人可以直接去法院进行起诉。

[9]

　　（7）法官有权对市政当局做出的规划制定或变更决定进行审查。

通常，法院主要将审查的重点放在规划程序是否合法和正当方面，对于实体问题，则尊重议会的决定。

司法审查的内容主要包括：

分区规划（a）是否符合相关法律的规定；（b）是否符合有效的空间规划的标准；（c）是否充分关注和考虑利益相关人在意见表达阶段的申诉意见等等。

法官有权判决分区规划无效，不过如果该规划方案仅仅是一些小问题，法官则会给市政当局提出一些建议或者意见以便他们再次修改，而不会径直宣布该规划完全无效。

　　（8）即便是一个正当的规划变更，也会对相关当事人的权利和利益造成不必要的损失。

因为分区规划明确规定了土地的用途，而规划的变更就意味着土地用途的改变或者周边环境的改变。

比如，按照变更后的分区规划，某一房屋的旁边将会建立一个垃圾处理厂或者污水处理站，那该块房地产的价值肯定会一落千丈，所以市政当局必须对因规划变更而受到损失的人全部损失按照市场价格给予完全补偿。

如果市政当局消极或者不进行补偿，法院有权强制他们支付。

[10]

　　三、作为房地产管理基础的分区规划

　　分区规划的重要性不仅体现为其是土地用途管制最为重要的手段，还体现在政府对房地产的管理方面，因为房地产管理也是以分区规划作为基础的。

为了让人们清晰地了解其中的关联，我们将结合荷兰《住房法》关于建筑许可证、建筑特许和审批程序三个方面的规定进行说明。

[11]

（一）建筑许可证制度

　　在荷兰，除了极小的建筑以外，几乎所有的房屋的兴建都需要申请建筑许可证（BuidingPermit）,该许可证由市长和在市议会执行机构中任职的议员组成的市政府来审核。

[12]为了得到这一许可，当事人必须首先向市政府提出他的建筑构想。

该构想必须详细具体，以方便政府能够有效地对其进行审查。

尽管不同的建筑会有不同的细化标准和要求，但通常来说，每一楼层的草图和建筑的横截面应当描绘出来，而且楼内格局的设计以及用途计划（比如客厅、卧室和厕所）也应当标明。

除此之外，还有很多细节要求，为了方便公民申请建筑许可，荷兰政府专门印制了长达15页的格式申请书。

　　政府对当事人的建筑申请会进行严格的审查，通常来说，审查的依据主要包括以下四个方面：

分区规划、建筑规定、建筑守则和建筑外观。

（1）“分区规划”是建筑申请应当满足的首要条件，只有符合分区规划的建筑申请才能得到建筑许可证，因为分区规划就是土地用途许可证。

如果申请人的建筑申请不符合分区规划的要求，比如说其欲建设的房屋高于分区规划对该地区最高建筑的限制标准，或者不符合分区规划对该地区土地用途的设想，那么市政当局就必须否定其申请。

当然，如果申请人提供的建筑设想没有违反分区规划，并达到了相关的要求和条件，在通常情况下，市政当局就必须对该申请予以批准。

[13]

（2）“建筑规定”是指由中央政府设立的关于房屋安全、健康、用途和环境的要求。

按照该规定，建筑内的每一个房屋都必须满足以下的条件：

确保可以接收到一定数量的新鲜空气，拥有一定的隔音设备，并可以接收到一定的日光照射等等。

荷兰政府为这些要求设定了最低值，所有的房屋都不得低于该最低值所设定的标准。

除此之外，此规定还要求，每一个住房都必须有一个厕所，一个洗浴间和一个储物室，地基和建筑结构也要符合一定的要求，而且还必须安装驱除害虫和火警设备等等。

总之，“建筑规定”主要是规定一些与建筑有关的技术问题。

[14]

　　（3）“建筑守则”是由市政当局制定的，这一守则主要关注建筑所使用的土地情况，而不是技术问题。

比如，这一守则设定了公共道路与建筑之间的最小距离，还禁止房屋建在已经被污染的土地上。

另外，一座房屋最大的居住人数，以及最长建造期限也是该守则关注的问题。

各个市政当局的“建筑守则”内容并不一样，为此中央政府的相关部门提供了标准范本供各地参考，如今，各个地方基本上都在适用这一范本，当然，他们也会结合本地的情况稍作一些修改。

[15]

　　（4）“建筑外观”是指建筑的外形、颜色等要求。

这一要求认为，房屋不能建造的过于丑陋，否则将会影响社会和周围其他人的利益。

为了评估一个房屋是否达到足够美观，每一个市政当局都设立了专门的独立委员会来对申请人的建筑申请进行美观审查。

“何为过于丑陋的建筑”？

这一问题的标准自然是非常模糊的，因此总是引发一些争议。

通常来说，当该委员会认为某一建筑申请过于丑陋时，他们通常都会提出支持自身结论的理由。

[16]

（二）建筑特许制度

　　一般而来，公民的建筑申请必须达到政府要求的各种条件和标准，建筑许可才可以颁发。

不过也有一些例外的情况。

比如说当事人在分区规划修改期间提出了建筑申请，虽然该申请符合现在的分区规划，但可能不符合即将通过的新规划，此时市政当局通常会延期做出批准与否的决定。

除此之外，荷兰法律还规定了以下三种“建筑特许”：

（1）当建筑申请跟分区规划有细微出入时，有些城市的分区规划会赋予市政府自由裁量权，以决定是否给予申请人以特别许可。

比如某一地区建筑限高7米，申请人却想建设7.5米高的房屋，这种细小的出入和变动是否合适，又是否可以给予许可，市政府可以行使裁量权。

不过，这并不意味着市政府可以随意给予特许，相反，他们必须最大限度地考虑利益相关者的权益，然后审慎地做出决定。

否则的话，不但法官会推翻他们的决定，议会也会追究市政府以及相关责任人的责任；

（2）临时性建筑特许。

如果当事人确保自己申请建设的建筑将会在5年内拆除或者移走，那么市政府可以为其设立一种临时性的建筑许可。

这种特许有以下几个方面的特点：

首先，这种特许可以成立的惟一前提是该建筑5年后将被拆除或者移走，其他理由概不成立，比如申请人以5年后现行分区规划将会改变为理由提交特许申请显然是不合法的；其次，5年之后，只要该建筑不符合当时正在生效的分区规划，那么建筑所有权人就必须将其拆除；最后，市政府并非必须批准这种临时性建筑申请，他们依然需要在平衡相关利益的基础之上做出决定。

目前，大多数市政当局都制定了临时性特许的政策指导意见，这无疑有利于该特许权的合理行使；

　　（3）永久性建筑特许。

这是一种最特殊的建筑特许，因为这种特许不需要服从分区规划的管制，所以其无异于修改分区规划。

通常情况下，市政当局只有通过专门的决议和命令才可以设定这种特许，而且这种特许的设立程序基本与分区规划的修改程序相同。

　　需要说明的是，上述的程序同样适用于政府自己建房，比如，某地政府想建造一个新的市政厅，那么市政府也必须申请建筑许可，而且如同公民一样，该申请也必须符合上述的若干要求和规定。

由于建筑许可证的颁发会受到法院的司法审查，所以即便是为自己建房，政府进行审查时也不敢丝毫马虎，或者故意降低审查标准。

[17]

　　（三）审查程序

　　对于建筑许可证和建筑特许来说，大致的审查程序都是相同或者相似的。

当有人申请建筑许可证或者建筑特许时，这一申请必须公布到当地报纸上。

然后，所有的居民都有权联系市政当局的专门办公室以获取该申请的内容。

市政府必须在申请提出12周内做出是否给予许可的决定——前8周主要审查当事人的申请是否符合分区规划的要求，如果市政府发现当事人的申请并不符合分区规划的要求，那么他们可以考虑是否启动建筑特许程序；如果当事人提出的建筑申请符合分区规划，或者虽不符合分区规划但市政府决定给予其建筑特许，那么剩下的后4周，就主要是审查这一建筑申请是否符合“建筑规定”、“建筑守则”和“建筑外观”三个方面的要求了。

　　如果当事人的建筑申请完全满足了这些条件，那么市政府就必须颁发建筑许可证，如果建筑申请没有满足其中的一项或者多项要求，市政府就不得不拒绝这一申请，除非他们决定给予申请人以建筑特许。

　　（四）异议程序

　　上述政府的所有决定，无论是给予或者拒绝一项建筑许可，还是给予或者拒绝一项建筑特许，如果利益相关人认为其违法，都有权依照荷兰《一般行政程序法》（theGeneralAdministrativeLawAct,Awb）的规定，在这些决定做出后6周内挑战它们的合法性和合理性。

具体申诉程序如下：

（1）利益相关人应当首先去市政府进行申诉。

通常情况下，利益相关人的申诉只有在证明市政府的行政决定是违法的情况下才会被接受，比如说，他们能够证明某一申请并没有完全满足全部条件却被授予了建筑许可，或者说市政府在给予建筑特许时并没有很好地平衡相关的利益。

（2）市政府应当收到申诉后6周内对该申诉做出答复，做出维持、修改或者废止最初决定的决定，为了合理做出决定，市政府需要针对申诉人的申诉，总结争议的焦点，并重新进行利益的衡量或者标准的审查；[18]

　　（3）如果政府改变了其最初的决定，比如原来决定给申请人颁发建筑许可证或者建筑特许，但是因为其他人的申诉，政府改变了这一决定，这时，建筑申请人可以去法院起诉政府的这一新的决定，而且如果对初审法院的决定不满意，还可以上诉到更高的法院。

对于那些被市政府拒绝建设申请的当事人来说，程序也大致相同，他们可以首先去市政府进行申诉，然后还可以去法院进行诉讼。

　　四、荷兰分区规划所取得的成就和社会效果

　　荷兰的规划学者们以设计复杂的规划程序而闻名天下，尽管如此，外国的观察者通常还是会认为荷兰的空间规划体系总体上是非常成功的，“荷兰模式”也被作为一种成功的规划模式被写入各国规划学教科书当中。

[19]1972-1988年间，荷兰实行的城市化政策使22.5万人移居到新的城市（镇），50万人住到新家。

这些新城市（镇）成为了增长的中心，社会却没有因为土地征收和房屋拆迁而陷入剧烈的冲突和动荡。

[20]

　　另外，对于荷兰的规划师和政治家来说，“洛杉矶式”（又称“摊大饼”式）的不受控制的城市发展模式是不可接受的噩梦，因为人口的增长已经使得荷兰的人均土地占有率从1900年的6100m2下降到2200m2。

为了实现土地资源的合理利用，“紧凑城市”（thecompactcities）这一概念在1985年以后被引入到荷兰各级政府城市化政策中，并逐步成为一个热门的词汇，占据了规划指导思想的中心，甚至成为了国家发展的基石。

[21]在这一理念的指引下，政府更加重视和强调对现有土地进行深度开发和利用，而不是去盲目地扩张城市。

　　另外，土地价格的快速增长也使荷兰传统粗放式农业经营走到了尽头。

因为地少人多，所以荷兰政府不允许大量的土地被闲置和低效利用。

中央政府一直致力于提高全国范围内的土地利用率，除了在城市大力推广“紧凑城市”理念以外，其还推动农村地区发展现代高效农业。

1950-1995年间，荷兰的农业工作人员从580，800下降到276，200人，农业用地面积只有小幅增长，但是每一块农地利用率从9.5公顷（ha）上升到17.3公顷。

[22]

　　如今的荷兰异常漂亮，城市发展井然有序，乡村建设优雅别致，这当然与整个国家的富足有关，但是也决不能忽视以分区规划为基础的严格房屋管理制度在其中所发挥的巨大作用。

当然，并非所有的人都喜欢如此严格的管理制度，很多人抱怨政府对于他们的权利限制过多，特别是其中的“丑陋建筑”的标准经常为人诟病。

为此，政府力图在坚持现有制度框架的前提下，不断加大不同界别、不同阶层的公民和社会团体的公共参与，尊重并吸收各方面的意见，以期促进土地资源的合理利用。

　　五、荷兰经验对于中国相关制度改革可能的意义

　　今天中国房地产管理体制中依然保留着很多计划经济的手段——比如依然主要依靠建设用地指标来管理土地，或者寄希望通过各种各样的房屋限购令来控制房屋价格。

这种可以统称为“指标规制”的管理模式并没有让中国的房地产走上健康、平稳和可持续发展的道路，反而引发了大量的矛盾、纠纷和社会冲突。

　　尽管人们要求改革现有土地和房屋管理制度的呼声越来越高，但对于相关制度应当如何变革却依然争论不休，不能达成共识。

通过本文的梳理，我们认为，虽然荷兰土地管理制度并非完美无缺，但是其以市场经济为基础，以规划管制为手段，强调公共参与，尊重司法和规划师队伍的独立、专业和权威性，来进行土地和房屋管理的模式应当引起我们的高度重视。

[23]

　　注释:

　　[1]Art.6.13,para.1theSpatialPlanningAct;JurjenEijgelaar,LandforHousingintheNetherlands:

theRoleofMunicipalities,LandUsePolicy,1988（5）,p.176.

　　[2]MaartenHajer,WilZonneveld,SpatialplanningintheNetworkSociety-RethinkingthePrinciplesofPlanningintheNetherlands,8EuropeanPlanningStudies2000,p.340.

　　[3]市政当局由议会（council）和议会执行机构（executiveboard）组成。

市议会由该市全体选民选出，议会的执行机构则有一名市长和数名议员组成，不同的是，市长是由中央政府任命，但议会执行机构的其他成员则有议会从其议员中选举产生。

关于三级政府之间规划权的划分参见JurjenEijgelaar,supranote1,p.175.

　　[4]Art.2.2&2.3,theSpatialPlanningAct（1965/2008）.截止2010年，荷兰本土共有12个省和441个市政当局。

空间规划权的重新分配图参见AnOverviewofSpatialPolicyintheNetherlands,

　　http:

//www.mlit.go.jp/kokudokeikaku/international/spw/general/netherlands/index_e.html,onJune23,2011.

　　[5]Id.,Art.3.8（4）,theSpatialPlanningAct.

　　[6]Id.,Art.3.8

（1）

　　[7]Id.,Art.3.11（d）

　　[8]Id.,Art.3.11（e）.

　　[9]Id.,Art.8.2

（1）etseq.

　　[10]Janssen.MCW,Gerth.C,Jansen.L,Niehoff.M,theprice