环境与因素.docx
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环境与因素
重叠利益行动者：
市场化进程中地方政府的行为模式*齐杏发
已有研究及困境
当前，对市场化进程中的中国地方政府行为的研究，主要有5种模式：
1.地方法团主义的模式。
这种模式侧重于分析地方政府在地方经济社会发展中的积极作用。
戴慕珍在对财政改革激励下的地方政府行为进行经验描述的基础上，提出了“地方性法团主义”的概念，用以概括政府单位与企业等的复杂关系；②沃尔德提出了的“地方政府即公司”的著名论断；③林南用“地方性市场社会主义”概括地方法团主义在基层的表现；④大卫·文克用“共存庇护主义”概念，描述地方政府与私营企业的双向依赖现象；⑤杨光飞、童星研究了芜湖市政府帮助当地企业销售汽车的现象，分析了在私营经济主导条件下的地方法团主义的表现；⑥丘海雄、徐建牛认为，佛山等地的地方政府已经出现“后地方法团主义”的特征，即地方政府的主要职能已经转变为为当地企业发展提供公共服务。
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2.委托代理的模式。
这种模式大多用于分析地方政府与中央政府及地方公众之间的博弈。
黄亚生运用委托代理模型对中国的投资与通胀问题进行了研究，地方政府利用其信息等方面的优势，使中央的调控政策难以完全落实，只有在中央调控精神与地方利益一致的情况下或中央可以直接监管到的领域，地方才可能积极落实中央精神；⑧李军杰认为，由于上下级政府间信息传递链条过长，严重的信息不对称造成了代理人行为的机会主义变异，如棘轮效应和最小显示成本与隐藏信息等；⑨欧博文和李连江发现，政府官员出于自己利益考虑，在尽职尽责地执行不受民众欢迎的政策的同时，却拒绝执行那些受民众欢迎的政策。
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3.谋利型政权经营者的模式。
这种模式重点关注地方政府利益对政府行为的影响。
张静认为，改革开放以来基层政权的行动逻辑发生了根本性改变，演变为从事经营活动的“政权经营者”；杨善华、苏红则进一步区分了“代理型政权经营者”与“谋利型政权经营者”，提出市场化进程中的地方政府从“代理型政权经营者”向“谋利型政权经营者”演变；荀丽丽、包智明对内蒙古S旗的案例也表明，地方政府具备“谋利型政权经营者”的特征；萨吉森等研究杭州地方政府行为时发现，地方政府有与中央利益和目标不一致的物质和政治目标，这一目标也与地方公众利益相左，他们会出于自己的利益，使中央利益和地方社会公众利益都无法实现。
4.公共选择的模式。
这种模式主要关注官员个人利益、特别是领导者利益对政府行为的影响。
周雪光研究发现，由于官员个人的利益凸显，地方政府存在“逆向软预算约束”现象，由于晋升压力和届别机会主义等作祟，各级地方政府官员可能涸泽而渔，为了自己利益牺牲地方利益甚至地方政府的利益；輥輳訛周黎安认为，由于晋升锦标赛的存在，地方政府官员往往过于注重GDP指标。
官员晋升锦标赛内生出一系列的负作用，使地方政府的职能主要表现为经济职能，地方政府的行为出现偏离。
5.制度创新的模式。
这种模式从制度创新的角度分析政府行为。
杨瑞龙认为，地方政府在特定情况下有可能突破权力中心设置的制度创新进入壁垒，从而使权力中心的垄断租金最大化与保护有效率的产权结构之间达成一致，推动制度创新；俞可平将地方政府创新分为政治改革、行政改革和公共服务三种类型，輥輶訛吴建南等发现，在地方政府的创新内容中，公共服务类别的创新最多，其次是行政改革和政治改革；輷訛輥胡伟对浙江制度创新中的民间诱致加政府增进制度创新模式进行了研究。
总体来看，针对中国地方政府行为逻辑的研究，有冲突之处，这种冲突不仅来源于历时的地方政府差异本身，而且来源于对共时的地方政府行为的解释。
例如，同样是中西部地区，内蒙古S旗表现为谋利型政权经营者，芜湖市政府却表现出地方法团主义的特征，帮助地方企业扩大销售。
同样是发达地区，杭州和深圳等地表现为谋利型政权经营者，但佛山等地可能积极进行制度创新，乃至表现出“后地方法团主义”的特征。
如何理解这种看似矛盾的行为？
地方政府行为中的利益重叠
政府行为是各种利益的综合反映，利益分析作为公共管理研究的基本方法，其首要的问题是明确利益主体、利益需求及利益结构。
沿着利益分析的思路，再次思考现有的研究，会发现，已有越来越多的研究者从复杂的利益结构角度解读政府行为。
如黄亚生的研究发现，同时符合地方利益和中央利益的投资政策会得到优先执行；荀丽丽、包智民研究发现，地方政府在执行同时符合地方利益和中央利益的政策（案例中的移民区的规划建设）时会积极努力，等等。
这些研究促使我们发现了政府行为的一个重要特点：
政府行为可能同时符合多方利益，而地方政府会在多种利益中进行选择性作为。
沿着这种思路思考，会进一步发现，地方政府行为中涉及到非常复杂的利益结构，现实的情形是，政府行为中涉及到的多种利益呈现出一种交叉重叠的情况。
即政府行为有时可能同时符合不同的利益，而政府会根据自己的利益需要结合利益的重叠情况采取不同的策略。
地方政府之所以会表现出多样化的行为，是因为行为背后的利益结构的不同。
基于财政分权理论，大量文献已从实证的角度检验财政分权对中国的影响。
中国地方政府行为以及公共部门的效率很大程度上由财政分权体制塑造而来，中国的财政分权不仅为地方政府提供了财政收入上的激励，而且也架构了一种政府治理模式。
陈抗等（2002）在财政分权的框架下分阶段从理论和实证两个方面对地方政府竞争所导致的经济行为进行了独特的分析。
他们认为1994年后财政分权程度的降低，使地方政府的行为有从“扶持之手”转向“掠夺之手”的倾向。
傅勇（2008）发现，分税制改革进一步强化了而不是削弱了地方财政激励。
其实证结果显示，1994年以后财政激励进一步加强，虽然分税制提升了中央财政比重，但中央以转移支付的形式保证了地方政府对经济增长收入的分享，中国的分权体制继续激励着地方政府追求经济增长。
张晏、龚六堂（2005）对中国1978—2002年的财政分权与经济增长的关系进行了经验分析，分税制改革前地方财政分权对地方经济增长的影响是负的，而分税制改革后地方财政分权对经济发展具有正的效果。
经济发展程度较高的地区的财政分权对经济增长的积极作用要大于经济发展程度较低的地区，东部各省的财政分权优势要高于中西部地区。
方晓利，周业安（2001）对财政分权理论从分权的合理性、分税制和政府间竞争、财政分权的最新进展等方面对财政分权进行了理论评述。
对于最优财政分权规模的研究主要有梁军、宋迎春（2004）从公共物品供给的角度研究最优财政分权规模。
王玮（2005）则从加强与财政分权有关的各项制度中来巩固财政分权的成果。
在区域越来越成为我国学者关注的重点问题，对财政分权带来的区域问题也是财政分权理论中重要的一个方面。
李景阳（2001）从东西部发展不平衡的问题出发来论述需要对西部更多的进行政策（在财政分权上的）倾斜。
严冀、陆铭（2003）从区域的角度探讨了分权带来的经济效率的影响。
高鹤（2004）从地方政府行为与财政分权的关系作了很好的总结性的综述。
财政分权所带来的府际关系的变迁在胡书东（2001）《经济发展中的中央与地方关系—中国财政制度变迁研究》中提出了我国财政分权所带来的府际关系的变迁并进行了实证分析。
国内学者也从其他一些视角对财政分权进行研究如：
阎坤、陈昌盛（2001），财政分权与再分配问题；胡书东（2003），财政分权与政府的适度规模；黄君洁（2006），财政分权带来的腐败问题研究等。
国内学者对财政分权理论的研究与国外学者研究的方向大致相似，我国面临的特殊问题在于财政分权改革的路径依赖、区域发展由于财政分权而进一步拉大、地方政府在财政分权激励下的特殊行为模式的协调等。
地方政府行为与区域发展研究胡玲
双重身份:
地方政府的性质
各国地方政府在管理活动中一般都扮演着执行者和领导者的角色，在我国，地方政府的双重身份的性质表现的尤为明显。
1.作为中央政策执行者的地方政府作为一级政府，地方政府是国家政权序列中的一个环节。
它是由中央政府代表国家依法设置的，并通过相应的法律授予其一定程度的用以完成职责的权力。
中央政府可以通过法律，直接或间接的增加或减少地方政府的权限。
宪法第110条规定:
“各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。
全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。
”作为中央政府的下级机构和执行机构，地方政府的政治立场、行政过程必须与中央保持一致，必须服从并执行中央的各项大政方针，在辖区内推行中央的决策指令，不同程度的接受中央政府的管理，领导和监督。
2.作为地方利益主体的地方政府
地方政府具有相对独立的管理区域，改革开放前，“全国一盘棋”是构造中央与地方以及不同区域间关系的基本原则。
每个地方都是国家这个整体中的一部分，地方必须服从中央，地方利益必须服从中央利益，地方政府只是作为中央各项政策和指令在不同行政区域内的执行者而存在着，拥有的政治经济管理权力有限。
改革开放以来，为了充分调动地方的积极性，促进国民经济的快速发展，中央开始对地方实行“分权让利”，财政体制的改革也随之展开。
政府间委托—代理机制,是地方政府角色的重要制约因素。
改革开放以来财政体制、行政体制、干部人事制度等方面的一系列改革在有效地调动起了地方政府推动体制改革和发展地方经济的积极性主动性的同时,也逐步打破了中央政府与地方政府,以及地方上下级政府之间原有的关系,各级地方政府作为一个相对独立的利益主体的角色逐步凸显出来,并成为制约地方政府行为的关键变量
赵根成注意到,分权改革以及地方政府的权力扩张,不仅改变了地方政府在政府体系内部权力结构中的地位,而且使地方政府合法性基础也发生了微妙的变化。
“地方政府以向地方人民提供广泛的物质利益和社会福利,来交换地方精英和普通公民对地方官员权位和权威的认同,对地方现行制度和政策的支持。
”[29]迎合、满足地方民众,特别是地方强势利益群体的愿望,并基于地方利益的最大化同上级政府和中央政府展开各种利益博弈,于是成为市场化改革以来地方政府行为模式演变的重要趋向。
中国地方政府由“经营企业”转向“经营辖区”的原因分析苏畅
关于政府行为地区差异化的原因分析，周业安、赵晓楠（2002）根据地区经济发展状况把地方政府分为三种类型一一进取型、保护型和掠夺型，主要区别在于前者更注重提供优质基础设施等软环境来招商引资;保护型则是依靠政府来维护当地企业的生产与经营;后者则以维持政府开支为基础，不以制度创新为保障，而是肆意掠夺当地资源’。
关于影响地方政府行为的研究
2.1.2.1财政分权理论
传统的财政分权理论开启于蒂伯特（Tiebout，1956）发表的《地方支出的纯理论》，随后，马斯格雷夫（Musgrave）、奥茨（oates）等经济学家做出补充和发展。
此外，斯蒂格勒（stigler）指出财政分权的有效性是必要的，因为地方政府比中央政府对于所管辖区居民的需求更了如指掌。
对于中国财政分权的定位。
就中国的财政分权到底是财政联邦主义还是委托代理关系的问题，不同学者进行了讨论，其实质就是看中国是以分权为主还是集权为主。
钱颖一、weingast（1996）提出“中国特色的财政联邦主义”即关于中国的财政分权理论，认为“中国特色的经济联邦制”导致地区竞争和地方政府致力于发展本地经济的格局。
王守坤、任保平（2009）也认为中国的财政分权重点在分权一端。
Li（2008）则观点相反，认为中国的财政分权更偏向于集权，也就是中央政府与地方政府之间是委托代理关系，地方的行为需要得到中央的批准。
周业安、赵晓男（2002）认为，通过行政分权和财政包干，能够促进地方政府竞争从而带动经济增长。
Jin（2005）通过数据分析，指出1981年之后的中国地方政府财政支出比例为50%，超过了发达国家34%的一般水平;并且财政分权程度9越高，地方政府发展经济的动力越大。
孙早、张振（2005）则认为财政分权带来的对地方政府的激励不显著，中央政府握有政策制定权，中央政府发挥的作用的主要的。
王贤彬、徐现祥（2009）基于“政治集权一财政分权”的框架，得出结论:
政治集权是保证地方官员为经济增长而竞争的关键。
尽管中央政府与地方政府之间的财政分成不断变化，在政治集权下，中央政府始终能够提供地方政府推动经济发展的动力。
本文将把财政分权划归为中国式分权的治理模式中来分析，作者现把“中国式分权”发展和演变过程归结为三个阶段，为本文研究做铺垫。
第一个阶段（1978年以前），中国实行统收统支的财政集中体制，国有企业的管理大都掌握在地方政府手中;第二个阶段（1798年一1993年），行政分权和财政包干表明中央的事权和财权向地方的进一步下放，人事权由原来的中央政府下管省、市两级，变为只管省一级，省内的人事任免权都由省级管理，“划分收支、分级包干”、“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制增加了地方政府的财权和事权;第三个阶段（1994年以后），分税制改革’0将税种统一划分为中央税和中央地方共享税，并建立中央税收与地方税收体系，并实行税收返还和转移支付制度。
朱柏铭（2002）分析中央政府和地方政府财政分权中指出:
在收入分配方面中央占大头;在资源分配方面，地方占大头。
因此，地方政府减少了收入权和自主支出决策权，形成了事权持有、财权对中央高度依赖的状态。
2.1.2.2官员激励与治理的观点
周黎安（2004）提出了与“中国特色的财政联邦主义”不同的理论框架，认
为“政治锦标赛”在中国体现为中央政府针对地方官员设计的“晋升锦标赛”，及地方官员根据上级指定的标准，表现最优者获得晋升，中央政府通过此种治理方式激励地方政府为GDP增长而竞争。
关于中国地方政府治理的概念，不同学者的定义不同。
主要分为两种:
对地
方政府的治理和地方政府的治理。
前者是中央政府基于对地方政府的激励和约束制定政府治理结构安排，已有研究中提到最多的是“财政分权”和“政治锦标赛”制度（周黎安，2008）;后者是指地方政府与下级政府、企业、社会组织及民众之间的治理关系，重点在于说明地方政府由“管理”向“治理”过渡，主要的观点有省直管县“扁平化治理”、企业“合作治理”、社会组织“共同治理”和民众“参与式治理”（石国亮，2009）。
Lazea:
&Rosen（1981）对锦标赛的解释是，委托人将奖励额度事先定好对不同成绩的代理人发放有额度差别的奖励，按照代理人的相对业绩而非绝对业绩排名分配奖励，目的是增强可置信承诺。
同时，也存在两个显著弊端。
其一，如果竞争者实力相差较大，那么强者不用努力也可以获得最高的奖励，弱者会自动退出。
如Hongbineai&DanielTreisman（2005）研究表明，辖区间竞争导致处于察赋条件劣势的地区自动放弃竞争，从而加大地区间经济发展差距。
从另一个角度考虑，地方政府作为代理人，面临的任务是多种多样的，也不可能每项任务的完成都在一个水平上，所以难免在对待工作中选择容易被察觉的工作并完成得很好，而忽略那些不太容易被察觉的工作。
Holmstrom&Milgrom（1994）提出了一种解决办法，把工作以被察觉度不同划分为很多等级，越容易察觉的工作，激励效果越被弱化，反之加强激励，这样就可以达到最优的均衡。
其二，竞争者实力相差不大，面对奖励等级明显的巨大诱惑，竞争者会“不择手段”，造成负外部效应。
如周黎安（2007），认为地方官员的晋升锦标赛模式导致了许多成本扭曲。
出现预算约束被软化、过分重视基础设施建设等问题而忽视公共服务投资;傅勇、张晏（2007）研究结论同样表明，地方官员的晋升激励导致政府支出在经济建设和公共服务中显然偏向于前者;王世磊，张军（2008）也认为，中央对地方官员的激励使得地方政府试图提供更好的基础设施建设，而减少了其他方面的支出。
针对此问题，现行的“交流”制度给予了一些修正。
周黎安同时提出的“属地化的行政发包、晋升竞争和财政分成”的地方治理模式，给了我们新的启示。
然而，政府治理中，“政治锦标赛”制度从计划经济时期就已经存在，为什么当时没有起到激励地方政府竞争的作用。
本文试图基于演变的政府治理模式，分析政府治理影响地方政府行为的基础作用。
2.1.2.3利益最大化的观点
周业安（2000）认为，中国制度变迁过程中，地方政府直接介入创新活动是为了寻求对自己更有利的外部规则，这与政府供给论有本质区别。
政府供给伦认为，制度创新是供给者根据社会需求提供一个均衡的制度安排，最大限度地促进经济增长;权力中心作为供给者有动力和能力提供最优安排。
然而，政府供给论无法证明中国的现象:
无法证明国家是最具优势的利益集团，也无法证明通过政府与其他社会成员的博弈最终导致了制度创新。
周业安在认为地方政府以自身利益最大化为目标的基础上，指出地方政府行为主要有两方面的影响:
一方面，追求自身利益最大化的做法恰好符合当地经济发展要求，即外部规则与内部要求相融合，即自身利益最大化与社会福利最大化兼容;另一方面，地方政府凭借自身的强制力制定的外部规则与当地需求相冲突，会遭到其社会成员的不满，从而导致社会发展的紊乱。
然而，追求自身利益最大化的地方政府作为一个整体，怎样界定利益，地方政府在市场化改革中究竟扮演着什么角色，可以获得什么利益，都是没有考查清楚的，本文将借鉴地方政府追求效用最大化建立效用函数，通过理论模型分析推动地方政府行为转变的原因。
2.1.3关于地方政府行为影响的研究
2.1.3.1正面作用
赵会玉（2009）运用省级面板数据分析了地方政府竞争对经济增长的影响，得出财政收支竞争、基础设施竞争对经济增长有积极的促进作用。
Mille:
（1998）认为，通过税收增加的政府支出对经济增长正面影响，而通过国债增加的政府支出会阻碍经济增长，但由于征税是主要渠道，所以总体来说，他们认同政府支出规模与经济增长的正相关关系。
储德银、童大龙（2008）认为，地方政府会通过提供更好的公共基础设施建设来招商引资，促进地方政府间竞争。
Lin&Liu（2000）选取中国28个省份的横截面数据，分析得出上世纪80年代的财政分权推动了经济增长。
弊端在于:
指标选取上，用财政收入增量中地方政府所占份额诊释分权，结果显示吉林、江苏等升级分权指数相同，与现实不符;时间上的局限，没有考察1994年之后分税制改革带来的影响。
Devarajan&Swaroop&Zou（1996）认为，中央政府的支出规模和经常性支出份额都对经济增长有显著的正面影响，但采用传统财政收支指标，指标选取上不能完全反映现实。
2.1.3.2负面影响
汪伟全（2009）认为，Tiebout提出的“Vitingwithfoot”反映了中国当代的府际关系一一地方政府间竞争，但竞争行为分为积极和消极两个方面，消极竞争将带来极大的负面影响。
并且他认为消极竞争行为是在行政性分权、财政体制改革的制度背景下，地方政府“经济人”行为被放大（追求利益最大化）而形成的，是中央政府调控能力微弱和地方政府自我约束机制缺失共同导致的，并提出根本的解决办法是中国地方政府竞争由资源模式向制度模式转变。
蔡红兵（2005）等提到的地方政府纵容辖区内企业偷税漏税等负面行为，表明地方政府间的过度竞争有可能陷入“racet。
thebottom”的自我循环的机制，不利于经济的长期均衡发展。
Zhang&zou（1995），navoodi&zou（1995）发现发展中国的财政分权与经济增长之间负相关。
Mieszkowski&Zodrow（1986）提到地方政府竞争使得地方政府的行为产生负效应。
2.1.3.3作用不定
Grier&Tulloek（1959）分析了oEeD”、亚、非、拉国家的政府规模”与经济增长的关系;Crain&Lee（1999）对美国48个州巧年的数据进行回归分析:
Barro（1990），Bertola&Drazen（1991），oali（1994）等学者也分别研究了政府规模对经济增长和波动的影响，结果是除亚洲国家体现正相关关系外，其他国家实际GDP的增长与政府规模之间是负相关关系。
龚六堂、邹恒甫（2001）通过建立理论模型进行研究，指出政府规模和经济增长二者的关系取决于消费的跨时替代效应，得出了不同时期影响不同的结论。
张晏、龚六堂（2005a）通过1986一1992和1994一2002的对比研究，得出分税制改革之前财政分权与经济增长负相关、之后正相关的结论。
综上，实证研究的数据选取和处理不同会影响分析结果，关于地方政府行为对经济发展的作用研究，除了数据分析，也有现实观察，我们能够看到现实中存在着地方政府行为的正效应和负效应。
然而，正如张五常（2009）所说，在那么多困境下，中国的高速增长持续了那么久，我们应该关注中国做对了什么”。
财政分权、经济结构与地方政府行为:
一个中国经济转型的理论框架高鹤
计划经济向市场经济转型的本质是政府管理经济方式的转变，是政府在经济活动中的重新定位，而影响政府行为的一个重要因素是一国的财政制度，“财政决定改革的起因和路径”（张宇燕、何帆，1998）。
因此，从财政制度变迁和政府行为选择人手，可能是探索上述问题答案的一条有效途径。
已有的文献对于财政分权在中国经济转型中所扮演的角色没有取得一致意见。
一方面，有相当多的学者认为财政分权和地方政府是中国经济转型的主要推动力量，认为财政分权导致了一个来自地方和基层的改革支持机制，创造了允许不同地区进行改革试点的改革环境，引人了地方政府之间的竞争机制，硬化了地方政府的财政约束，同时也使得中央政府可以利用锦标竞争（yardstickcomPetition）机制对地方政府进行有效激励（QianandWeingast，1996;QianandRoland，1998;Maskinetal.，2o0（）;张维迎、粟树和，1998;朱恒鹏，2004），财政分权也使得地方政府在中国经济转型过程中扮演了连接中央制度供给意愿和微观主体制度需求的角色（杨瑞龙，1998;杨瑞龙、杨其静，2（X）0;刘汉屏、刘锡田，2003）;而在另一方面，也有不少学者认为财政分权在中国经济转型过程中起了不可忽视的消极影响。
比如认为财政分权导致了地方政府的地方保护主义、重复建设和某些领域的无序、恶性竞争等消极后果（沈立人、戴园晨，1990;Yin，2003），也造成了中国经济转型过程中的投资波动和投资膨胀，同时削弱了中央财政进行全国性基础设施的投资能力（中国社会科学院经济研究所宏观经济管理课题组，1987;zhangandzou，19%;Young，2000;秦朵、宋海岩，2003），不规范的财政分权导致了政府非正式财政收人规模的膨胀，使地方政府行为商业化，也拉大了地区之间的差距（姚洋、杨雷，2003）。
已有的文献尽管对财政分权在经济转型中所起的作用看法各异，但是几乎都隐含了一个相同的假定，即财政分权下各地方政府行为是无差异的。
这一隐含假定使得这些文献不能够将财政分权与中国增量、试点、双轨等改革特征之间建立起因果关系，也不能对中国各地区市场化进程不一致的现象给予充分的解释。
财政分权往往被看作是改革措施之一，与中国其他改革措施并列起来实施。
事实上，由于各地区要素察赋、经济结构的不同，财政分权下各地方政府所受激励和约束不同，会表现出不同的行为方式（何梦笔，2001，中译本），而中央与地方财政分权形式的变化也会使得地方政府表现出不同的行为方式（陈抗等，2002）。
基于此，本文将通过放松地方政府行为无差异性这一隐含假定，特别强调不同地区、不同时期地方政府行为的差异，以此为基础给出一个从财政分权和地方政府行为视角理解中国经济转型的理论框架，试图在同一个理论框架下对中国各地区市场化进程不一致的现象，以及增量、试点、双轨等改革特征的成因给出更为简洁一致的解释。
本文认为，计划经济导致的财政压力，使中国走上财政分权之路，而在不同的财政分权形式和地区经济结构的约束下，不同地区的地方政府在不同时期分别会表现出“强化市场型”（market一augrnenting）、“勾结型”（conusive）和“掠夺型”（predatory）等多样化的行为类型，而地方政府行为的多样性将导致各地区市场制度发育和改革创新的差异，进而对各地区经济转型产生不同的影响。
基本理论框架:
计划经济体制下
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