哈尔滨土地利用总体规划.docx

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哈尔滨土地利用总体规划

哈尔滨市土地利用总体规划

（2006～2020年）

哈尔滨市人民政府

二〇一一年十二月

引言

为深入贯彻科学发展观，认真落实节约资源和保护环境的基本国策，坚持保护耕地和节约集约用地的方针，依据《中华人民共和国土地管理法》等法律、法规及有关方针、政策，在《黑龙江省土地利用总体规划（2006～2020年）》指导下，编制《哈尔滨市土地利用总体规划（2006～2020年）》（以下简称《规划》）。

《规划》围绕全面建设小康社会的奋斗目标和任务，依据全市国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，确定规划期内土地利用战略、目标和任务，合理调整土地利用结构，优化空间布局，统筹安排重点建设项目用地，为促进全市经济社会可持续发展提供土地保障和服务。

《规划》范围为哈尔滨市行政辖区内南岗、道里、道外、香坊、平房、松北、呼兰、阿城8个区和双城、五常、尚志、宾县、方正、延寿、巴彦、木兰、通河、依兰等10个县（市）所辖的全部土地。

《规划》经批准后，具有法定效力，必须严格执行，任何用地单位和个人必须按规划确定的土地用途使用土地。

《规划》由哈尔滨市人民政府公示，相关内容纳入哈尔滨市国民经济和社会发展规划与年度计划，在规划范围内从事土地开发、利用、整治、保护等各项活动必须服从本《规划》。

《规划》以2005年为基期年，规划期为2006～2020年，近期目标年为2010年，远期目标年为2020年。

第一章规划背景

哈尔滨市位于黑龙江省南部，是黑龙江省省会，全省政治、经济、文化中心和交通枢纽，也是东北北部地区中心城市之一。

耕地集中连片，林地面积多，是全省主要农林牧业生产基地。

全市土地面积5306165公顷，占全省土地总面积的11.7%，土地资源丰富，土地利用类型多样，为经济社会发展提供了有利的土地条件。

第一节土地利用基本情况

一、土地利用状况

根据2005年全市土地利用现状变更调查，全市土地面积5306165公顷。

——农用地。

全市农用地面积4631080公顷，占全市土地总面积的87.3%。

其中：

耕地1789893公顷，占33.7%；园地12454公顷，占0.2%；林地2635540公顷，占49.7%；牧草地75424公顷，占1.4%；其他农用地117769公顷，占2.3%。

——建设用地。

全市建设用地面积255475公顷，占全市土地总面积的4.8%。

其中：

城乡建设用地200853公顷，占3.8%；交通用地23101公顷，占0.4%；水利设施用地22683公顷，占0.4%；其他建设用地8838公顷，占0.2%。

——其他土地。

全市其他土地面积419610公顷，占全市土地总面积的7.9%。

其中：

水域201500公顷，占3.8%；自然保留地218110公顷，占4.1%。

二、土地利用特点

——土地利用类型多样，区域差异较大。

全市土地利用类型多样，各区域之间自然条件、经济社会发展相差较大，使区域土地利用出现较大差异。

市域东部地处张广才岭山区，林地面积大，生态环境良好，蚂蚁河流域地势平坦，耕地集中连片，水田面积占三分之一，土地利用呈农林交错状态；市域西部位于松嫩平原东部，地势平坦，土质肥沃，农业生产综合能力较强，是国家重要商品粮基地和全市主要粮食产区；哈尔滨市区及周边县（市、区）建设用地比重大，单位面积二三产业产值高，土地收益丰厚；市域北部位于小兴安岭山区南麓，耕地面积小，林地比重大，具有明显的林区土地利用特征。

——农用地分布相对集中，农林牧业协调发展条件好。

哈尔滨市地处松嫩平原东部，耕地、林地、牧草地分布相对集中，有利于农林牧业发展。

耕地主要分布在市域西部和南部的呼兰、阿城区以及双城、五常、宾县、巴彦等县（市），土质肥沃，集中连片，适宜于大面积机械作业和规模经营；林地面积大，主要分布在市域东部和北部的尚志、方正、延寿、木兰、通河等县（市）；牧草地以天然草地为主，主要分布在呼兰区及宾县、依兰县的江河沿岸低洼地。

——土地自然肥力较高，耕地质量较好。

哈尔滨市耕地以黑土、黑钙土、草甸土等优质土壤为主，呼兰、阿城区以及双城市、宾县、巴彦县是松嫩平原黑土带主要分布区域，土壤有机质含量在3%以上，自然肥力较高，适于发展农业生产。

根据全市耕地质量调查结果，高中产田面积占80%以上，2005年全市平均粮食单产为5977千克/公顷，高出全省平均单产3640千克/公顷的64%。

——建设用地比重大，单位土地面积二三产业产值高。

哈尔滨市交通便利，人口密集，是东北老工业基地，全市建设用地比重高出全省平均水平三分之一。

全市城镇工矿用地主要分布在哈尔滨市区及周边县（市、区），单位土地面积第二、三产业产值高出全省平均水平一倍多，是全省经济发达地区。

三、土地利用存在的主要问题

哈尔滨市经过多年开发利用，土地利用水平逐年提高，用地结构和布局基本趋于合理，但同时存在一些不容忽视的问题。

——人均耕地少，耕地后备资源紧缺。

2005年全市人均耕地0.18公顷，低于全省人均耕地0.31公顷的水平，其中哈尔滨市区人均耕地0.07公顷，不到全省平均水平的三分之一，人均耕地少的矛盾比较突出。

全市耕地后备资源以荒草地和滩涂为主。

2005年，全市荒草地面积108840公顷，占全市土地总面积的2.1%，荒草地分布比较零散，地势低洼，开发难度较大；滩涂面积132982公顷，占全市土地总面积的2.5%，大部分已划入湿地保护区，不允许开垦；农村土地整治新增耕地系数较小，补充耕地难度大。

——土地集约利用水平较低，存在一定粗放浪费现象。

全市人均建设用地除市区符合国家规定标准外，其他城镇均超过国家规定标准。

平均投入和产出强度低于全国平均水平。

农村居民点中空心村较多，闲置土地较多，大部分农村宅基地面积超过省规定标准。

建设用地存在低效利用问题，集约利用水平较低。

——建设用地需求量大，土地供需矛盾日益加剧。

哈尔滨市位于黑龙江省“八大经济区”的哈大齐工业区、高新技术产业集中开发区、哈牡绥东对俄贸易加工区、东北亚经济贸易开发区和北国特色旅游开发区的核心地区，又是黑龙江省振兴东北老工业基地重要区域，随着工业化、城镇化进程加快，城镇人口增多，各类建设项目剧增，建设用地需求量加大，造成土地供需矛盾日益加剧。

第二节土地利用面临的形势

本世纪前20年是哈尔滨市经济社会发展的重要战略机遇期。

党的十六大以来，党中央国务院相继做出了建设小康社会、振兴老工业基地、建设社会主义新农村、统筹城乡发展等重大战略决策。

黑龙江省委、省政府提出建设“八大经济区”、“十大工程”的战略任务。

哈尔滨市围绕落实党中央、国务院，省委、省政府做出的重大战略决策，为促进全市社会经济又好又快发展，提出发挥哈尔滨在全省经济社会发展中的“龙头”带动作用，在与国民经济和社会发展规划衔接的同时，加快中心城区建设，走新型工业化道路，发展县域经济，振兴东北老工业基地，加快现代农业建设，促进生态市建设等战略决策，对土地利用管理提出更新、更高的要求。

一、土地利用管理面临新的机遇

——振兴老工业基地的重大战略决策，为优化产业用地布局创造了新的机遇。

党中央、国务院做出振兴老工业基地的重大战略决策，要求全市发挥装备制造业的优势，优化资源配置，推进兼并重组，淘汰落后产业，发展高新技术和现代产业，促进产业结构优化升级，并对基础设施建设给予重点支持。

这些战略决策的实施，依托全市现有工业优势和产业基础，通过国家加大资金投入力度，确保老工业基地用地，创造宽松用地环境的同时，促进节约集约用地，对优化全市建设用地结构调整和布局具有重要作用。

——经济实力不断提高，为耕地保护和基本农田建设提供有利条件。

全市地区生产总值从2000年979.9亿元增加到2005年1830.4亿元，六年时间增长近一倍，经济实力不断加强，已进入以工促农、以城带乡的新阶段，土地整治投入和基本农田建设力度将逐步加大。

哈尔滨市地处松嫩平原，土地整治增产潜力大，是国家实施粮食主产区基本农田整治的重点地区，国家为保障粮食安全，加大对粮食主产区投入，促进全市耕地质量全面提升。

——实施生态市建设，进一步保护和改善土地生态环境。

为改善生态环境，根据生态省建设要求，市政府制定了《哈尔滨市生态市建设规划》，要求规划期内全市生态恢复和重建取得明显成效，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然和谐发展，走生活富裕，生态良好的健康发展之路。

按照生态市建设规划，加快城市园林化、生态农业和绿色农产品生产基地等建设，合理安排各项生态建设用地，进一步改善土地生态环境。

二、土地利用管理面临的挑战

今后一个时期，哈尔滨市土地利用管理在面临机遇的同时，也将面临诸多的挑战。

——人口高峰日益逼近，耕地保护形势更加严峻。

2020年全市人口预测达到1231万人，其中城镇人口占65.0%。

随着人口总量增加和城镇化进程加快，全市耕地总量和人均耕地占有量呈下降趋势，对巩固国家商品粮基地的地位和保持农业生产可持续发展将起到一定制约作用。

同时，随着生态市建设，加大对各类保护区的保护力度，限制土地开发，严格禁止开垦林地、湿地，使全市补充耕地形势更加严峻。

——进一步发挥全省经济发展“龙头”作用，规划期内建设用地需求将出现一个高峰期。

哈尔滨市人口占全省四分之一，地区生产总值和固定资产投资占全省三分之一，又位于全省“八大经济区”建设的核心地区，当前正是全市工业化和城镇化加速发展时期，到2020年全市国内生产总值达到7300亿元，比现有水平翻两番。

随着东北老工业基地改造升级，发展壮大装备制造业、高新产业以及交通、水利、能源等基础设施项目建设力度的加大，固定资产投资明显增加，有一大批项目急待用地，建设用地需求呈现较大增加态势。

——节约集约用地总体水平较低，转变土地利用和管理方式任务艰巨。

目前，全市建设用地集约利用水平较低，农村居民点户均宅基地面积普遍超过省规定标准，部分建设项目用地存在低效利用现象。

土地低效粗放利用，将进一步加剧土地供需矛盾。

——部分地区生态环境质量下降明显，改善和保护生态环境任务十分迫切。

低洼地带内涝严重，城市附近江河水质污染日益加重，成为全市生态环境脆弱地区，如不及时治理，将进一步加重这些区域生态环境恶化趋势，给当地经济社会发展和人民生活带来严重危害。

面对规划期内哈尔滨市土地利用管理的新形势新问题，必须按照科学发展的要求，充分认识人多地少、耕地后备资源不足的现状，本着对当今社会和子孙后代高度负责的精神，严格落实耕地保护制度和节约集约用地制度，统筹区域协调发展，合理安排各项用地，优化土地资源配置，保障全市经济社会全面协调可持续发展。

第二章土地利用战略与目标

以科学发展观为指导，以国民经济和社会发展规划为依据，在土地利用现状分析、需求量预测、土地利用潜力评价的基础上，提出土地利用方向、目标和采用的基本策略，解决事关土地利用全局和长远发展的主要矛盾。

第一节土地利用战略

一、土地利用总体战略

哈尔滨市是黑龙江省省会城市。

对外，位于东北亚区域经济合作的核心区域，在对俄罗斯和独联体及东欧国的经济合作中居重要战略地位；对内，是东北北部地区的中心城市之一，是全省政治、经济、文化中心，经济社会发展的“龙头”。

规划期内土地利用总体战略是：

要以科学发展观统领土地利用全局，围绕省委、省政府提出的“八大经济区”、“十大工程”及实施“生态省”建设的要求，按照市委、市政府提出的“北跃、南拓、中兴、强县”的发展战略，正确处理人口、资源和环境的关系，全面落实最严格耕地保护制度和节约用地制度，优化土地资源配置，统筹区域土地利用，进一步改善和保护生态环境，统筹保障发展和保护资源的关系，创新用地模式，妥善解决土地利用存在的重大问题，为保障全市经济社会可持续发展，实现“奔小康”的总体目标，提供土地利用保障和服务。

二、土地利用战略方向

——严格保护耕地和合理利用农用地。

哈尔滨市耕地集中连片，土质肥沃，是国家主要商品粮基地，为保障国家粮食安全，必须做到严格保护耕地，加大基本农田保护和建设力度，推进农村土地整治，提高耕地质量。

统筹安排其他农用地，做到以农保牧、以牧养农、以副促林，综合利用，全面发展。

——节约集约利用建设用地。

哈尔滨市是全省经济发达地区，建设用地比重大，进一步优化配置城镇工矿用地，整合农村建设用地，保障必要基础设施用地，做到控制总量、限制增量、盘活存量，加强建设用地空间管制，有效控制建设用地规模，不断提高节约集约用地水平。

——统筹区域土地利用。

围绕全市区域协调发展要求，进一步优化国土资源开发格局，科学划分土地功能分区，明确区域土地利用方向，统筹区域协调发展，形成结构合理、人地和谐的城乡用地布局，提高土地利用的宏观调控能力。

——协调土地利用与生态建设。

按照全市生态建设要求，加强林地、湿地等基础性生态用地保护，加大生态建设、治理、保护力度，进一步改善和保护生态环境，做到土地利用与生态环境改善相协调，促进环境友好型社会建设。

第二节土地利用目标

一、土地利用总体目标

耕地和基本农田保护进一步加强，形成比较完善的耕地保护长效机制，保持全市耕地面积稳定、质量提高，严格落实各项耕地和基本农田保护制度和责任制；转变土地利用方式，建立严格的节约集约用地制度，统筹合理安排各项建设用地，协调好增量及存量用地关系，提高节约集约用地水平；全面推进区域协调发展，优化各项用地空间布局，形成统筹城乡发展的新格局，增强土地利用宏观调控水平；全市生态环境明显改善，生态用地布局更加合理，做到生态建设和环境保护有机结合，促进建设生态文明社会目标的实现。

二、主要土地利用目标

——耕地和基本农田保护目标。

保持全市耕地面积基本稳定，加大基本农田保护力度，2020年耕地保有量保持在1755200公顷以上，规划期内基本农田保护面积保持在1577200公顷以上，到2020年通过土地整治补充耕地不少于23200公顷，做到各项非农业项目建设占用耕地实现占补平衡。

——建设用地控制目标。

规划期内有效控制建设用地规模，2020年建设用地规模控制在296300公顷以内，新增建设用地40825公顷，其中新增城乡建设用地规模控制在26347公顷以内，预期安排新增城镇工矿用地29847公顷，新增交通水利及其他建设用地14478公顷。

规划期内新增建设用地占用农用地控制在39800公顷以内，占用耕地控制在23200公顷以内，做好建设用地内部挖潜，基本消除城镇内闲置土地。

——节约集约用地目标。

按照建设资源节约型社会要求，依据国家有关规定，制定节约集约用地指标。

至2020年全市人均城镇工矿用地控制在113平方米以内，新建农村宅基地户均标准控制在350平方米以内，工业用地建筑容积率在0.6以上，新增交通、水利、能源等建设用地要符合国家有关规定，严格按照国家用地标准审批各项新增建设用地，提高土地的利用效率。

——土地利用结构与布局目标。

进一步优化土地利用结构和布局，农用地保持稳定增长，建设用地得到有效控制，其他土地合理开发，使土地利用格局与自然环境容量和经济社会发展相适应。

通过土地利用结构与布局调整，农用地、建设用地、其他土地比重由2005年的87.3：

4.8：

7.9调整到2020年的88.7：

5.6：

5.7，土地利用结构和布局逐步趋于合理。

——土地整治目标。

规划期内全市安排土地整治项目120个，建设规模357800公顷，占2005年耕地面积的20%。

到2020年通过土地整治新增耕地23200公顷，用于补充新增建设占用耕地规模。

——生态环境建设目标。

在保护和改善生态环境前提下，进行土地开发利用和治理，协调好土地利用与生态建设关系，进一步做好水土流失治理，积极治理污染，巩固已有的生态退耕成果。

到2020年全市治理了水土流失面积1264289公顷，占现有水土流失面积的57.8%；林地面积达到2732000公顷，占全市土地总面积的51.5%；新增自然保护区14处，全市自然保护区面积达到407700公顷，占全市土地总面积的7.7%，改善生态环境效果较显著。

第三章土地利用结构调整

规划期内认真落实全省“八大经济区”建设部署，重点抓好哈尔滨市中心城区、哈大齐工业区、高新技术产业和经济开发区、现代农业综合开发区和北国特色旅游开发区以及交通水利等基础设施的用地结构调整，根据规划期内土地供需分析，结合各部门用地需求，经综合平衡后，以保护耕地，控制建设用地，节约集约用地和改善生态环境为重点，做好规划期内土地利用结构调整，为哈尔滨市经济社会可持续发展提供用地保障。

第一节农用地结构调整

哈尔滨市农用地面积大，耕地、林地分布相对集中，农用地结构调整要做到稳定增加农用地面积，严格保护耕地和基本农田，适当增加园地、林地面积，保持优质草地稳定，为全市农业协调、可持续发展创造良好的用地条件。

2005年全市农用地面积4631080公顷，至2010年调整为4675100公顷，至2020年调整为4708841公顷，规划期内全市农用地面积增加77761公顷。

一、严格保护耕地和基本农田

严格控制非农业建设占用耕地，至2020年全市非农业建设占用耕地控制在23200公顷以内，至2020年通过土地整治补充耕地23200公顷以上，做到非农业建设占补平衡。

全市至2020年耕地保有量不少于1755200公顷，规划期内因农业用地结构调整、灾毁等原因，比2005年耕地面积1789893公顷减少控制在34693公顷以内。

规划期内基本农田面积稳定在1577200公顷以上，占2005年耕地面积的88.1%。

二、适当增加园地面积

2005年全市园地面积12454公顷，至2020年调整到14800公顷，规划期内增加园地2346公顷。

主要通过利用荒坡、废弃地等因地制宜的发展园地，并注重提高园地质量，增加产量，满足市场需求。

三、增加林地面积

2005年全市林地面积2635540公顷，至2020年调整到2732000公顷，规划期内增加林地面积96460公顷。

规划期增加林地以农田防护林、水土保持林、城市绿化林为主，利用荒山、荒坡及水面四周造林，做好抚育更新，实施天然林保护工程，提高林地质量。

在五常、尚志、方正、木兰、通河等林地集中的县（市）建立一定规模林业生产基地。

四、保持优质牧草地面积稳定

2005年全市牧草地面积75424公顷，至2020年调整为68500公顷，规划期内牧草地减少控制在6924公顷以内。

加强对优质牧草地保护，严格禁止滥垦草原和损坏草场行为，增加改良和人工草地面积，提高牧草地质量。

除各项建设占用牧草地外，要控制牧草地面积减少，保持优质草原面积稳定。

五、合理安排其他农用地

2005年全市其他农用地面积117769公顷，至2020年调整为138341公顷，规划期内增加其他农用地面积20572公顷。

新增其他农用地以安排畜、禽、水产养殖用地为主，并注重提高其他农用地综合利用效益。

第二节建设用地结构调整

按照控制总量、限制增量、盘活存量的原则，合理安排各项新增建设用地，重点保障哈尔滨市中心城区发展及卫星城和重点小城镇、基础设施建设等用地。

全市2005年建设用地规模255475公顷，至2020年调整为296300公顷，规划期内新增建设用地40825公顷，其中新增城乡建设用地26347公顷，新增交通水利及其他建设用地14478公顷。

一、统筹优化城乡建设用地

随着城镇化水平提高与社会主义新农村建设推进，势必形成城镇工矿用地增加与农村居民点用地减少的趋势。

——有序增加城镇工矿用地。

按照哈尔滨市城镇化发展要求，2020年全市城镇化水平达到65.0%，建成城乡一体化的新格局和国家一流的装备制造业基地、医药生产基地、绿色食品生产基地、高新技术产业基地。

2005年全市城镇工矿用地60568公顷，至2020年全市城镇工矿用地90415公顷。

——适当减少农村居民点用地。

随着城镇化速度加快，农村人口逐年减少，城镇不断扩大，部分农村居民点用地融入城镇用地中。

规划期内全市计划逐步拆除分散的自然村屯，通过实施农村居民点土地整治、撤屯并村等措施，逐步减少农村居民点用地面积。

二、合理增加交通水利等建设用地

2005年全市交通运输用地23101公顷，至2020年调整为29750公顷，规划期内增加交通运输用地6649公顷，主要用于优化哈尔滨市域交通网配置，保障国家和省重点交通运输用地，重点保障市区环城、哈双、哈同、哈阿、哈五、方五、依七等公路，哈齐、哈佳、哈牡铁路，哈尔滨西客站、太平国际机场扩建等建设用地。

2005年全市水利设施用地22683公顷，至2020年调整到29212公顷，规划期内增加水利设施用地6529公顷，主要以满足防洪、灌溉和供水工程用地为主，重点保障哈尔滨市区城市堤防、松北灌排体系和生态建设工程、松花江灌区、阿什河流域整治工程、西泉眼水库供水工程、工农水库工程、信义沟综合整治工程、磨盘山水库供水工程、阿城区第三水源项目等水利工程用地。

三、合理安排其他建设用地

其他建设用地包括电力、环保、军事、风景名胜及旅游设施等用地，要优先安排列入国家和省重点项目用地。

2005年全市其他建设用地8838公顷，2020年调整到10138公顷，规划期内增加其他建设用地1300公顷。

第三节其他土地结构调整

其他土地包括水域及自然保留地，其他土地结构调整要以保护和改善生态环境为前提，做到在保护中开发，在开发中保护，严格控制开垦水域、沼泽地等其他土地。

至2020年全市其他土地面积调整为301024公顷，比2005年其他土地面积419610公顷减少118586公顷，减少的其他土地主要用于增加林地及建设用地。

一、水域

2005年全市水域面积201500公顷，2020年调整为202230公顷，规划期内部分河套耕地退耕为滩涂，水域面积有微量增加。

二、自然保留地

自然保留地包括荒草地、盐碱地、沼泽地、沙地、裸地等，2005年全市自然保留地面积218110公顷，2020年调整到98794公顷，规划期内自然保留地面积减少119316公顷，减少的自然保留地以荒草地、盐碱地为主。

第四章土地利用布局优化

按照《规划》确定的土地利用结构调整指标，在土地适宜性评价的基础上，充分与《全国主体功能区规划》相衔接，依据保障国土生态屏障网络用地，优先安排基本农田，协调基础设施用地，优化城乡建设用地，拓展农业生产和城乡绿色空间等要求，优化各类用地空间布局。

第一节优化布设国土生态屏障用地

一、设定核心生态网络体系，维护和改善区域生态环境

林地、湿地是全市最大的生态用地。

林地主要分布在市域东部和北部的五常、尚志、方正、延寿、木兰、通河等县（市），其对气体、气候具有重要的调节功能，对环境的改善起着必不可缺的促进作用。

湿地包括河流水面、湖泊水面、滩涂、沼泽地等，在涵养水源、调节水量、稳定局部气候、抑制风沙灾害等起到重要作用。

规划期内要保持林地、湿地稳定，严禁开垦林地、湿地，并做好林地抚育更新、湿地补水工作，改善林地、湿地状况，形成基本的国土屏障。

二、维护自然地貌的连续性，按土地利用最大适宜度安排各类用地

维护自然山水格局稳定，保持山体、水系等地形地貌特征的连续性，土地利用顺应地形地貌自然形态，做到宜农则农、宜林则林、宜牧则牧、宜渔则渔，按土地利用最大适宜度安排各类用地。

三、维护河道等水域自然形态，尽量恢复原有水生生态系统

保护天然河道、滩涂的自然形态，保留泄洪通道；保护水源涵养区和地下水补给区。

将松花江干流及其支流蓄滞洪区，磨盘山、西泉眼等城市供水水源地划入禁止建设区，严格按江河水域的利用及治理要求，保护和改善水生环境及水质。

四、保护野生动植物栖息地

保护野生动植物栖息地，维护生物多样性，保护和恢复乡土生态环境，减少生态环境脆弱地区的土地利用活动，同时限制强度。

第二节优先安排基本农田

加强耕地保护，尤其对基本农田的管理和建设，将基本农田集中度相对较高，优质基本农田比重较大，需要重点保护和建设的区域划为基本农田集中区。

根据哈尔滨市耕地质量和基本农田分布，全市划分哈尔滨周边县（市、区）、巴木通、尚方延和