张成福《公共管理学》.docx
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张成福《公共管理学》
公共管理学
第1章公共管理导论
1.公共管理：
指以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福社与公共利益的过程。
2.公共管理学：
公共管理学是指运用管理学、政治学、经济学等多学科理论与方法研究公共组织，尤其是政府组织的管理活动及其规律的一门学科体系。
3.新公共管理：
新公共管理是指以自利人为假设，基于公共选择代理人理论及其交易成本理论，以传统的管理主义和新泰罗主义为基点而发展起来的一种公共管理范式。
新公共管理的前提假设是:
通过引入自由市场的竞争运行机制，政府能像私人组织一样合理利用资源，注重投入产出，提高效率。
1.1公共管理的意义
•皮瑞和克莱姆的观点
公共管理一种新的途径，它是传统公共行政的规范性取向以及一般管理之工具取向的结合体。
公共管理的重点是将公共行政作为一种职业，并将公共管理者视为职业的实践者，而非政客或政治家。
•卡尔森和欧尔曼的观点
公共管理是对行政的一般方面科际整合的研究……它将人力、财力、物资、信息和政治资源的管理与管理学的计划、组织、控制职能相融合。
卡尔森和欧尔姆还对公共管理与公共行政的不同进行了说明。
•奥托、海蒂和沙夫里茨的观点
公共管理是公共行政或公共事务的一部分，是综合了公共行政的方案设计与组织重建、政策与管理规划、经由预算将公共管理进行资源分配、财务管理、人力资源管理的各种方法与艺术。
•波茨曼与史陶斯曼的观点
公共管理就是对政治权威的管理。
如果不考虑组织的性质，大部分管理工作和任务是具有共通性的。
但公共管理的主要领域在政治系统下，一旦政治权威进入管理戏局，管理的游戏规则就会改变。
在他们看来，公共管理含有战略意义，并且更有弹性。
•休斯的观点
与管理相比，行政的范围更狭小、功能更有限，因此，从公共行政到公共管理的变化意味着理论和功能的变化。
公共行政的焦点在于过程、程序以及顺序，而公共管理包括得更多。
公共管理者不仅仅遵循指示，而且关注达成结果以及为达成结果而承担的责任。
•公共管理的性质
（1）公共管理承认政府部门治理的正当性；
（2）公共管理强调政府对社会治理的主要责任；
（3）公共管理强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理社会及经济问题中的责任共负；
（4）公共管理强调多元价值；
（5）公共管理强调政府绩效的重要性；
（6）公共管理既重视法律、制度，更关注管理战略、管理方法；
（7）公共管理以公共的福祉和公共利益为目标；
（8）公共管理将公共行政视为一种职业，而公共管理者视为职业的实践者。
1.2公共管理学的发展与研究途径
•公共管理的研究途径
依公共管理学者波兹曼的观点，尽管研究途径及理念有各种差异，但就概念的演进而言，大致可以分为两种研究途径，即公共政策的途径（publicpolicyapproach，简称P途径）以及企业管理途径（businessapproach，简称B途径）。
•公共管理学的特质
1.公共管理是以整合性的概念。
2.公共管理是将私部门的管理手段运用于公部门。
3.公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为焦点。
4.公共管理不完全等于“政府管理”，而意味着一种新治理。
5.公共管理强调价值调和与责任。
6.公共管理关注政府改革和政府再造。
7.公共管理是以科际整合的研究领域。
1.3公共管理的特质以及与私部门管理的区别
政治权威与经济权威
公共管理以国家强制力为后盾，具有公权力，私组织则没有。
公部门的权威来自制度与法律的授予，而私部门则是来自经济性的市场力量。
多元制衡与自主性
公共管理只有有限的管理自主权但却有着复杂的政治界面，而私部门管理则由相对充分的管理自主权。
公共利益与私人利益
政府具有促进和实现公共利益的义务和责任。
这是公共管理区别于私管理的一个重要特征。
而私营企业和组织往往是个人利益最大化的追求者。
法的支配与意思自治
对于政府而言，凡是法律未允许的便是非法的。
而对于私领域的管理而言，法无禁止即自由。
政府与市场
公共管理与私部门的管理的一个最重要之处在于政府与市场的区别与差异。
这种差异主要表现在：
垄断与市场；公共产品与私人产品；自由与依赖；利润与支出等。
多元理性与经济理性
公共部门处在社会各种力量作用的核心，承担着社会价值权威性分配的职责，所以政府理性往往是多元的，应考虑各种利益和价值的平衡；而私部门的管理大多为工具的经济理性，往往较少顾及其他理性的考虑。
1.4新公共管理
•胡德对新公共管理的理解
1.即时的专业管理；2.目标明确与绩效衡量；3.强调产出控制；4.转向部门分权；5.强调运用私营部门的管理风格、方法和实践；6.强调资源的有效利用。
•法汉姆及霍顿对新公共管理的理解
1.采用理性途径的方式处理问题；2.重新设计组织结构；3.改变组织结构，促进官僚体制更为扁平化；4.改变现行的政策，转换成为“新公共服务模式”；5.运用人力资源管理技术；6.试图建立一种弹性、回应性及学习的公共组织；7.以契约关系来取代传统的信托关系。
•本书对新公共管理的理解
从总体上来看，新公共管理以自利人为假设，即与公共选择、代理人理论及交易成本理论，以传统的管理主义和新泰罗主义为基点而发展起来的，新公共管理代表着人民持续不断地改革政府，实现理想政府治理的一个努力方向。
但它是否意味着政府治理的一个新典范时代的到来，现在下结论还为时尚早。
1.5公共管理：
现时代的挑战
•关于回应维持宪政秩序和政府稳定问题
安全与秩序是人类社会发展的一个基本问题。
凡是人类存在的地方，人们莫不试图建立良好的的秩序。
作为公共管理者，如何防止政府的崩溃，建立和发展宪政秩序并在此基础上实现良好的政府致力职位关键。
•关于如何在公共管理与维系并发展民主法治社会的基本价值问题
政府治理绝非是一个工具——理性价值的追求问题。
公共管理的一个重要使命在于要扮演执行与捍卫民主宪政的角色，这就是说它要致力于发展、弘扬民主治理过程的合法性。
•关于平衡政府与市场的作用，以促进政府治理的有效性问题
一个有效的政府和一个较为完备的市场机制是推动经济发展的两个机轮。
在公共领域，现阶段又过于崇尚市场机制取向，但市场也不是万能的，它必须与政府有机结合起来。
•关于回应全球化的挑战问题
对于政府治理而言，全球化是机会也是挑战
•关于如何平衡目前及最近未来与较长远未来的需要问题
面对着人类日益增长的期望革命，如何平衡眼前发展与长远发展的需要，是当代政府治理所面临的挑战。
•关于如何应付科学技术革命带来的挑战问题
•如何应付越来越多的官僚腐败，重振公民对政府的信任问题
•关于重振政府的治理能力问题
如果政府要进一步促进经济的发展和社会的繁荣，就必须提供自己的能力，依据世界银行的观点，政府的能力是指政府以最小的社会价格采用集体行动的能力。
•关于如何发展有效的组织体制的问题
•如何构建国家与社会的共同治理模式问题
问题在于政府能否有能力激发、培养这种责任感；政府是否能够给社会提供这样的机会；政府是否改变自己传统的优越感、自我中心感。
•公共管理如何应付复杂、不确定与变革的问题
社会科学与自然科学都认识到，人类面临的主要问题也是全球的、复杂的和非线性的。
管理的复杂性，需要我们改变传统的机械的管理思维方式，发展一种有机的、整体的、生态的管理方式。
•重建公共管理的道德秩序
公共管理，不仅关乎专业技术，也重视公共服务的道德追求。
社会学家涂尔干曾言：
假如没有目标的话，即使我们大步迈向前去，亦将无所寸进。
面对21世纪，我们的确面临着道德秩序重建的挑战。
第2章公共管理者的角色与知能
2.1作为一般管理者的角色
公共管理者：
指受国家和公民的委托，行使公权力，负责运用资源达成政府施政目标的人。
在现代民主国家中，公共管理者是经法定程序进入政府，担任政府公职，行使公权力，并从事公务管理的公职人员。
明茨伯格的八种研究管理者职能和角色的途径
1.古典学派，2.伟人学派，3.企业家学派，4.决策理论学派5.领导有效性学派6.领导行为学派，7.领导权力学派8.工作活动学派
•明茨伯格的管理者的十大角色
一个管理者同时起着不同的作用。
这些工作和作用可归纳为三个方面：
1.是人际关系方面的工作，包括三种角色：
挂名首脑、领导者和联络者
2.信息情报方面的工作，包括下列三项：
监听者、传播者和发言人。
3.决策方面的工作。
包括以下四个角色：
企业家、故障排除者、资源分配者和谈判者。
•奎恩等人的观点
以奎恩为代表的一群学者，对管理行为进行了广泛的实证研究，他们发展出境证框架，并以界定了八种看似相互矛盾又必须兼顾的管理角色。
主要包括：
导师、促进者、监督者、协调者、指导者、生产者、掮客等。
2.2作为公共管理者的特殊角色
管理都会涉及到一对组织所拥有的资源进行规划、组织和协调，以实现组织目标的过程，所以公共管理和一般管理的角色和责任肯定有许多相吻合之处。
但公共管理的多元性、政治性以及公共性这些特质，也决定了公共管理者承担与一般管理着不同的角色。
•执行与捍卫宪法的角色
公共管理者在任职时就已宣誓要护宪和行宪，这是公共管理者的天职。
•人民受托者的角色
公共管理者受人民的委托，在治理过程中扮演政党与重要的角色，不能屈服于强烈短视的压力，应考虑长远的全民利益。
•贤明少数的角色
公共管理者要扮演贤明的少数，而不是随波逐流追求时尚的多数或有权的少数。
•平衡论的角色
公共管理者必须对外在环境有回应或反应，也就是要以维护公共利益及宪政运作为职业。
•扮演分析者和教育者的角色
公共管理者应该为自己的所作所为提出合理的说明并尽量将人民纳入自己的治理过程，以增加民选领导、民意代表、所有在治理过程中的参与者。
2.3公共管理者的技能
•技术性技能
技术性技能主要指从事自己管理范围内所需的技术与方法。
这是现代公共管理日益专业化的趋势所要求的。
•人际关系能力
协作活动的核心在于人际的互动。
一个管理者只有拥有人际关系能力才能将人员整合到各种协作型的活动之中。
•概念化技能
所谓概念化技能，是指公共管理者所具有的宏观视野、整体考虑、系统思考和大局把握的能力，亦即抽象思维的能力。
•诊断技能
所谓诊断技能，是指针对特定的情景寻求最佳反应的能力，也就是分析问题、探究原因、因应对策的能力。
•沟通技能
可以这样讲，没有沟通就没有组织和管理。
所谓沟通能力，是指管理者具有收集和发送信息的能力，能通过书写、口头语肢体语言的媒介，有效与明确地向他人表达自己的想法、感受与态度。
2.4有效的公共管理者
⏹概述
对于一个公共管理者而言，成为一个有效的公共管理者是重要的。
有效性是一个相当模糊的概念，它是我们经常谈论但又很难得到界定和满意答复的概念。
在我们看来，有效性是一个充满价值判断的词汇，在某种程度上，它是经济、效率、效能、公平等的综合体现。
⏹有效的公共管理者必须是一个良好的自我评估者。
自我评我甚为重要，因为，公共管理者借此可以认识自己，了解自己的优缺点，以便在策略的执行时能优胜劣汰。
⏹有效的公共管理者必须是不令人讨厌的。
为此，公共管理者就必须具有创造力。
⏹有效的公共管理者必须追求美好的意志与周全的政治感觉
公共管理者不应是唐斯所谓的“狂热家型的官僚”，因为这种人在积极推动某项运动时，只支持他们自己的狭隘政策而阻止其它任何的发展，常常会引起冲突和仇恨。
公共管理者应成为“政治家型官僚”，使其拥有远大的目光和开阔的胸怀。
⏹有效的公共管理者必须具有耐心。
⏹有效的公共管理者必须具有多样化的工作经验。
⏹有效的公共管理者必须以民众为导向。
要与民众和睦相处，还要能了解民众。
⏹有效的公共管理者必须善于分析与思考。
现代公共管理强调分析，尤其是价值、判断、直觉、经验间的分析思考与分析工具的整合。
1.5面向未来的、具有前瞻力的公共管理者
我们正生活在一个变革的时代，这种变革的复杂性越来越强烈，使我们的环境变得越来越动荡，这一环境对传统的基本的管理假定发起挑战。
如何应对这种挑战呢？
著名的公共管理学大师莫根在其《驾驭变革的浪潮》一书中，为变革时代的公共管理者提出了许多深刻而与具有启迪的见解。
（1）未来的公共管理者必须发展他们解读和预测环境趋势的能力，他们需要一种“触角”，能够帮助他们感悟组织所面临的重大问题，并发现机会。
（2）未来的公共管理者必须具有前瞻性管理的态度和技能，他别是“前瞻思考”、“由内向外”的管理能力。
（3）未来的公共管理者必须开发自己的领导技能。
（4）在信息社会中，组织的人力资源最为重要，公共管理者必须设法开发和调动组织中的每一个人的只是、智慧和创造性潜能。
（5）未来的社会要求组织和成员加强学习、创新和创造力。
（6）组织结构的扁平化要求管理和控制的新路径。
（7）信息技术将改变许多组织的性质和结构，以及组织产品的服务的性质与生命周期。
（8）复杂性是管理棋局的代名词。
（9）除了了解和因应已经出现的变化趋势，未来的公共管理者，特别是高层管理者，必须寻找改变浙西阿趋势的方法以便于管理。
第3章公共部门的角色
3.1公共部门的性质与需要
•公共部门的性质
传统上，在实行混合经济的国家，人们习惯于将整个社会分为两大部门：
公共部门和私人部门或者政府与市场部门。
其中公共部门与私人部门的核心差别在于其是否拥有合法的强制力，政府是社会中唯一可以合法使用暴力的机关。
虽然公共部门和私人部门通常被人们看作是分离的，但将它们视为相互排斥的领域的划分可能是武断的。
事实上，任何一个经济和社会，都是公共部门和私人部门的有机结合，二者之间也是相互依赖的。
•公共部门的需要
对于一个社会为什么需要公共部门，人们可以从不同的方面予以解释和回答。
政治学家伊斯顿曾经分析到：
任何社会最低限度的先决条件就是确立一套以权威分配价值的机制。
如果没有这套机制，社会就会在经常的争吵中处于四分五裂的状态。
公共经济学家马斯格雷夫从经济学的角度揭示了各个部门存在必要性。
他认为，市场机制无法单独地发挥全部经济作用是需要政府的一个重要原因。
3.2市场机制、市场失灵与政府干预
•市场机制有效运行的条件
市场是买卖双方共同决定一项产品价格的场合。
市场机制通过市场供需均衡，使资源配置达到最有效率的方法。
然而，完全竞争的市场机制的建立是由一系列的假设在内的，但实际上，经济运作在实际生活中是不可能完全符合市场竞争的假设，因而就有了市场失灵。
•市场失灵的表现
市场失灵包括两种情况：
一是市场机制无法将社会资源予以有效配置；二是市场经济无法解决效率以外的非经济目标。
概括起来，市场失灵的表现主要有：
⏹公共产品的提供
⏹市场经济中的垄断
⏹市场经济的外部性
⏹市场波动与经济的不稳定性
⏹市场经济下的收入不平等
3.3市场经济中政府的经济职能
•对于市场经济中政府的职能问题的争议
对于市场经济中政府的职能问题，历来是存在时广泛的争议，而且事实上在实践中，政府的角色也是不断变化的。
在自由放任时期，人们认为最好的政府就是最小的政府；近代福利国家的出现使得政府的职能大大增加；20世纪70年代以后，小政府的理念又开始盛行。
历史的发展证明，事实上并不存在一个理想的或最优的政府规模、政府作用以及政府的强度。
•在市场经济条件下，政府一般的或基本的角色或职能
⏹提高经济发展的基础结构
⏹组织各种各样的公共物品和服务的供给
⏹公有资源和自然资源的保护
⏹社会冲突的调整和解决
⏹保护并维持市场竞争
⏹收入和财产分配的调节
⏹宏观经济的稳定
3.4政府治理工具的选择治理工具
•治理工具又可以称之为政策工具或政府工具，它是指政府将其实质目标转化为具体行动的路径和机制，政策工具是政府治理的核心，没有政策工具，就无法实现政府的目标。
当代各国的政府治理工具主要包括:
命令条款、财政补助、管制规定、征税、劝诫、权威和契约等。
•政府治理工具的选择
◆政府可运用多元政策工具以实现自己的治理目标。
运用和治理工具，政府干预市场到何种程度，完全视问题情势，政府主观偏好，资源拥有程度，目标的正确性与选择性，对市场的依赖程度，相对成本等综合因素而定。
◆通过对各国政府改革的观察，我们发现，政府对政策工具的偏好正在发生转变，如更加强调公共服务的民营化和市场机制，强调非赢利组织提供公共服务，强调放松管制等。
3.5政府失灵
•成本和收益的分离
过剩和成本过高。
政府活动缺乏价格的指引，这使得政府产生的价值同生产它的成本决裂。
•政策制定的复杂性和低质的政策
由于理性选民的无知、利益集团对公共政策的影响、等级制和官僚制本身的障碍、政治家的偏好等因素，使得政府的公共政策并不能反映公共的利益，也不符合有效来的资源配置。
•内部性问题
正如外部性因素对市场经济的影响一样，内部性也同样影响着政府。
内部具体表现为预算增长、大机构规模、控制信息使用是指转化为有价值的产品或权利。
•政府组织的低效率
政府是唯一拥有合法暴力的机构，是名副其实的自然垄断者，垄断同样在政府部门造成了低效率。
•另一种分配的不公正
由于政府的公共政策本质上涉及到价值和权利的分配问题，而这种再分配都给不公正和滥用职权提供了机会。
•寻租
寻租是指在某种住房保护的制度环境中，个人寻求财富转移的活动，或者追求非生产性利润的活动。
寻租行为的结果是导致社会资源的浪费。
•政策执行的无效率
在实践中，由于各种因素的存在导致公共政策不能达到预期目标，而导致政府的无效率。
•所有制残缺
国家干预是造成产权残缺的根源，管制导致所有权的残缺，所有者的残缺程度与管制的程度呈正比。
3.6矫正政府失灵和市场失灵的策略
市场的自由化、促进化和活泼化
☐市场的自由化是指政府对已经存在的市场管制予以解除，让更多的参与者加入，使其充分竞争，让市场的供需法则能够充分运用。
☐市场的促进化是指原本的市场机制不存在或者失灵，即没有价格机制能够促进有效的交易，政府提供价格措施，使市场机制发挥作用。
☐市场的活泼化是指对财货的重新分配。
诱导机制与政策，诱导机制主要包括以下手段：
☐供给面的赋税手段
☐需求面的赋税手段
☐供给面的补助手段
☐需求面的补助手段
政府管制
管制政策与机制是政府利用法规来规范人们的行为，以期符合政府的要求。
非市场的供给机制与政策，政府以非市场供给的方式主要包括两种：
☐政府直接供给
☐政府间接供给
社会保险及社会救助机制与政策
第4章公共部门战略管理
•公共部门战略管理的效果与限制
•公共部门战略管理的改进
4.1公共部门战略管理的性质
战略与战略管理
在一般管理领域，战略就是一个组织的总目标，它涉及到一个时期内带动全局发展的方针、主要政策与任务。
从某种程度上讲，战略是运用和管理所有资源达成目标的艺术。
对战略管理，战略管理可视为管理者有意识的政策选择、发展能力、解释环境，以集中组织的努力，达成目标之行为。
也可以被界定为：
制定、实施和评价使组织能够达成目标的、跨功能决策的艺术或科学。
要注意区别战略管理与非战略管理、战略规划、功能管理的区别。
•战略管理的基本特征
⏹战略管理是未来导向的。
⏹战略管理着重于较长远的、总体的谋略。
⏹战略管理是一个组织寻求成长和发展机会及识威胁胁的过程。
⏹战略管理是直觉和理性分析的结合。
⏹战略管理是持续性与循环型的过程。
⏹战略管理是前瞻性思考和由外而内的管理哲学。
•公共部门重视战略管理的原因
4.2公共部门战略管理过程
环境分析
环境分析的主要任务在于运用系统思考去识别与组织相互作用的，以及影响组织的外部环境系统，进行掌握公共部门内部的优势与劣势，了解外部的机会和威胁。
战略规划
战略规划是在环境分析的基础上研拟战略的过程，也就是将战略意图转化为战略决策的过程。
战略实施
战略实施是建立和发展行动的能力和机制，将战略构想转化为现实绩效的过程。
战略评估
战略评估是监控战略实施，并对战略实施的绩效进行系统性评估的过程，从战略管理整体来看，它着重于建立一种反馈机制。
4.3公共部门战略规划与战略管理
战略规划的性质
战略规划是组织在分析和解读环境的基础上，产生组织战略的过程。
一般而言，战略规划所处理的议题和一般政策规划的议题是存在差异的。
一个好的战略计划包括四个方面的内容：
战略范围；战略部署；战略应该说明本身战略范围的机会与威胁；最佳协调作用。
•战略规划的过程
1.发展初步共识。
2.确认组织的法规及使命。
3.进行SWOT分析。
4.确认组织所面临的挑战议题。
5.战略选择。
•SWOT分析与战略规划
1、列出组织的关键外部机会2、列出组织的关键外部威胁3、列出组织的关键内部优势4、列出组织的关键内部弱点5、将组织内部优势与外部机会相匹配，形成SO战略6、将组织内部弱点与外部机会相匹配，形成WO战略7、将组织内部优势与外部威胁相匹配，形成ST战略8、将组织内部弱点与外部威胁相匹配，形成WT战略
4.4公共部门战略管理的问题与改进
战略管理在公共部门应用的正面效果
◆提供战略发展的方向
◆指导资源配置的优先顺序
◆强化组织对环境的适应能力
◆设定了追求卓越的标准
◆提供了控制和评估的基础
•公共部门战略管理的问题以及限制
⏹政府任期的短期性和行动取向。
⏹公共管理战略的许多方面都是立法者所确立的。
⏹公共规则制定使得参与虽然可以改进接受的程度，但容易冲淡战略的焦点议题。
⏹可靠性分析通常是费力又费钱。
⏹创造性、非正式性和弹性在公共组织文化中还不成熟。
⏹由于预算约束和短期观念，改革战略规划者的行为通常很难证明是合理的。
⏹与私部门相比，改革战略通常是通过组织设计、预算和财务控制、人事制度和政策来实现的。
•改进措施
1.公共管理者必须树立长期观。
2.公共部门必须打破职责的限制，发展一种全局观，强调整合的管理途径。
3.在重大问题的战略决策和规划过程中提供政治参与的权利与机会
4.重视更高层次问题。
5.追求满意，在战略管理中，满意比最佳更为重要。
6.殊途同归。
第5章公共政策的设计、执行与评估
重点问题
•政策问题的性质以及政策问题的建构与诊断
•政策规划的原则、过程和方法
•政府执行的理论以及影响政策执行力的主要因素
•公共政策评估的价值、原则和标准
5.1公共政策的性质
公共政策的性质
⏹公共政策是公共权威当局所进行的活动
⏹公共政策的选择行动是有意识的行动
⏹公共政策是问题导向的
⏹公共政策包括了公共权威当局的作为或不作为的行动
•公共政策的类型
•1、管制性政策。
2、自我管制性政策。
3、分配性政策。
4、重分配性政策
5.2公共政策问题的建构
政策问题的性质
对于政策问题的性质，传统的政策分析者通常将公共问题视为封闭问题或第一
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