物有所值为何是PPP的核心价值.docx

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物有所值为何是PPP的核心价值

物有所值为何是PPP的核心价值？

　　物有所值（ValueforMoney，VfM）评价是判断是否采用政府和社会资本合作（PPP）模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的一种评价方法。

　　财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》强调，在项目论证过程中，政府应当对PPP模式进行物有所值评价。

　　在政策层面财政部已出台物有所值的论证指引，但在推进过程中，各方对PPP物有所值的论证理念和方法意见尚不统一。

　　为正确引导PPP各方参与主体对物有所值的认知理解与功能定位，深化PPP项目物有所值评价理论研究，分享实践操作经验，加强对国外物有所值理念、评价方法和实践的学习与借鉴，进而推进物有所值评价工作规范有序开展，我报与财政部PPP中心联手，以“PPP物有所值的理论与实践探索”为主题，邀请多位业界专家，就物有所值研究的体系框架进行了探讨。

——编者

　　缺乏数据不应成为不做物有所值评价的理由

　　强调物有所值理念还是很有必要的，缺乏数据不应成为不做物有所值评价包括定量评价的理由。

王守清 牛耘诗

物有所值评价一般包括定性评价、定量评价和补充评价三部分。

　　定性评价主要针对PPP方案的可行性，验证项目的建设目标、服务需求和计划采用的具体模式是否有可能为社会资本提供足够的进入项目和满足关键需求的空间，以及使用者或政府在特许期内是否可以负担得起。

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定性评价

物有所值定性评价，主要从相对宏观、粗略的角度去分析特定项目采用PPP模式比传统模式具有哪些优势。

根据《操作指南》规定，定性评价应重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用传统采购模式相比，能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。

因此，在定性分析中，要着眼于引入社会资本参与运营后，以下几个方面是否比传统模式更具优势：

一是公共产品和公共服务的供给量是否可以有效增加；二是项目建设和运营风险分配是否更加合理；三是项目运营效率是否能够提高；四是是否可以促进体制机制的创新；五是是否有利于公平竞争，进而提高公共资金的使用效益。

《操作指南》中提到：

投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作模式。

咨询机构在开展PPP项目物有所值定性评价中，可结合定性评审重点关注点和相关文件所列的列举情形，将各方面要求量化成具体的VFM定性评审指标，借以开展评价工作。

在定性评审中，PPP项目咨询机构可根据项目自身特点，综合各种法定要求和相关因素设置评价指标体系，明确各项评价指标的标杆值，并依法邀请评审专家对各项指标进行打分并综合汇总专家评分结果，如综合得分高于评价方案中的既定标准，则该项目通过物有所值定性评审。

比如：

结合法律条文中关于PPP模式下可否增加供给量的规定，将项目全生命周期中的公共产品和公共服务增加的可能性列为考量指标，并根据可能性的大小设置相应分值；根据项目投资规模，将其具体量化为投资规模10亿元以上、5-10亿元、1-5亿元、5000万-1亿元等档次，分别设置不同的分值等；把法律规定中的原则要求明确化、具体化后进行量化评估，最后通过对打分汇总结果和评价方案中的既定标准进行比较的方式，评判该项目是否通过物有所值的定性评审。

---《PPP模式还是传统采购方式：

“物有所值”评价说了算》

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定量评价主要通过全生命周期成本、竞争性中立调整、风险对价等方面的数据衡量PPP模式相对于传统模式提供同样公共产品、服务的“模式产出”，即效率提高。

定量评价一般由两个环节构成：

一是公共部门比较值基准的建立，二是社会资本的PPP投标方案的比较评估。

　　与不少国家相比，我国在这些方面还有很多改进的空间，例如，我国不少传统模式项目的可行性研究是可批性报告，审计数据又很少公开，在此基础上做PPP物有所值定量评价的确很难，但强调物有所值理念还是很有必要的，缺乏数据不应成为不做物有所值评价包括定量评价的理由，而是应该现在就开始努力积累数据，逐步开展和完善定量物有所值评价。

财政部目前仅要求做PPP物有所值定性评价，但即使是定性评价，目前也存在流于形式的情况，似乎很少有听说物有所值评价没有通过的情况，其主要原因可能包括以下几点：

一是做PPP项目的动机不当或理念不正确；二是做物有所值评价的人员或咨询公司的专业性和尽职程度有问题，如不愿费时费力认真评价，更不愿搜集和积累数据，只是顺应政府意图，想尽快交差拿咨询费；三是基准数据缺乏和评价方法不完善。

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定量评价

PPP项目的定量评价应当在假定采用PPP模式与传统政府投资模式产出绩效相同的前提下进行。

根据《操作指南》的要求，物有所值定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值）进行比较，计算和得出该项目的物有所值量值，借以判断政府和社会资本合作模式是否能够降低项目全生命周期成本，以及降低成本的具体量值和指数。

PPP项目定量评审的公共部门比较值（PSC值），是指在项目全生命周期内，政府采用传统采购模式提供公共产品和服务的全部成本的现值，主要包括建设运营净成本、可转移风险承担成本、自留风险承担成本和竞争性中立调整成本等；而PPP模式下的政府支出现值一般根据影子报价和实际报价计算。

物有所值定量分析主要步骤为：

第一，根据参照项目计算公共部门比较值（PSC值）；

第二，根据影子报价和实际报价计算PPP模式下项目全生命周期内政府支出成本的净现值（PPP值）；

第三，比较PSC值和PPP值，计算物有所值量值和指数，得出物有所值评价结论。

根据物有所值评价要求，当物有所值量值和指数为正时，说明该项目适宜采用PPP模式，否则不宜采用PPP模式。

物有所值量值和指数越大，说明PPP模式替代传统采购模式实现的价值越大。

---《PPP模式还是传统采购方式：

“物有所值”评价说了算》

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　　定量评价应覆盖PPP项目全生命周期

　　应注重加强项目绩效评价，评估社会资本对所承接风险的管控是否有效，以避免PPP值的不合理提高。

纪鑫华

实现物有所值是实施PPP模式的必备条件，也是财政部推进PPP制度环境建设的重要一环。

　　财政部明确，我国现阶段物有所值评价以定性为主，在项目识别或项目准备阶段进行定性论证，以说明PPP模式在项目整合、风险分配、绩效导向、可融资性等方面给项目带来的有利影响，并作为当前阶段判断项目是否适合采用PPP模式的主要依据。

　　从国内外PPP模式的实践来看，物有所值的理念对于规范PPP项目的开展意义非常明显。

尤其对于保底承诺、固定回报等简单包装出的“伪PPP”项目，只要稍加关注，往往这样的项目连定性评价都无法通过。

　　同时，对于一些打着PPP幌子的“政绩工程”、“面子工程”等招商引资项目，则可从PPP具体模式、项目风险分配、财务方案测算、政府承诺和补贴等方面进行定量测算，并在物有所值定量评价中予以充分反映，以进一步明确政府的相关服务要求，强化对社会资本的产出约束，避免为成功引资而给予社会资本过高回报。

　　物有所值评价是国际通行的PPP项目评估办法，被各国政府广泛运用于PPP决策，并运用于PPP采购的不同阶段。

鉴于我国实际情况，笔者建议物有所值定量评价应贯穿PPP项目的识别、准备、采购执行和移交等各阶段。

　　项目识别阶段：

由于此时项目信息不够全面和准确，因此物有所值以定性评价为主，但可结合项目可研报告、历史资料和初步实施方案等，开展简要的前期定量评价。

　　项目准备阶段：

政府在准备过程中，一般都会聘请专业的第三方咨询机构完善方案设计，在假定项目产出绩效相同的前提下，此时应详尽测算以判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。

　　项目采购阶段：

政府通过竞争性采购方式，充分激励社会资本发挥主观能动性，不断优化项目全生命周期内的设计、建设、运营和管理方案，并结合社会资本自身的优势，提高项目的总体效率、降低项目的社会总成本。

采购后期，政府将与社会资本签订PPP合同确定双方责权利，此时应重点审查合同相关条款和政府支付责任，并进行量化测评，避免项目最终实施方案与前期论证方案发生重大偏差，导致政府支付义务的重大变化。

　　在项目执行阶段：

由于PPP项目周期一般较长，外部客观环境变化容易对项目执行产生影响，应基于PPP合同相关约定，根据外部环境变化适时调整风险转移和定价，以保证项目对于社会资本而言有比较稳定的盈利预期。

　　同时，还应注重加强项目绩效评价，评估社会资本对所承接风险的管控是否有效，以避免PPP值的不合理提高。

　　在项目移交阶段：

作为PPP项目全生命周期的最后一个环节，政府将会同社会资本完善项目性能完成资产交割，并对社会资本的全生命周期服务进行评价。

在此过程中，政府可很大程度上借助前面各阶段物有所值定量评价所积累的基础数据，对项目产出、成本效益等进行测算，以客观评判社会资本绩效，并形成最终的物有所值定量评价结果。

　　物有所值将放大PPP协同效应

　　当PPP项目所产生的协同效应价值由政府和社会资本分享时，对政府而言才意味着物有所值。

丘开浪

PPP项目物有所值的起源，在于政府与社会资本之间的协同关系。

政府与社会资本之间在PPP项目中建立和维系协同关系，将产生协同效应。

　　协同关系通常包括经营协同、管理协同、财务协同以及其他协同等类别，其他协同又包括品牌协同、技术协同、文化协同等类别。

　　政府与社会资本进行合作，其核心动因在于要借助社会资本的技术优势或管理经验，以提高效率、节约成本，实现物有所值，因此，政府与社会资本之间在资源、技术、管理经验等方面优势互补所形成的管理协同关系和技术协同关系，往往是PPP模式中政府与社会资本建立的协同关系的核心成分。

　　PPP项目协同效应的存在，对PPP项目的影响关键在于降低PPP项目的成本，也可能在一定程度上提升项目收入，成本下降和收入上升均会提升PPP项目的净现金流水平，使PPP项目产生协同效应价值。

　　PPP项目协同效应价值的形成，使政府与社会资本在PPP项目合作中有机会共享协同效应成果。

若政府在PPP项目中分享了协同效应成果，则说明政府采用PPP采购模式是物有所值的。

　　PPP项目物有所值的起源与物有所值评价之间关系密切，主要反映在以下两方面：

　　一是PPP项目物有所值评价过程与协同效应的关系：

物有所值定性评价指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项基本评价指标，这六项基本评价指标，分别考量政府与社会资本之间协同效应的产生是否有足够长的周期、责权利是否相统一、是否有足够的驱动力、是否有充足的社会资本供选择、政府是否具备相应的管理能力以及是否满足资金条件等要素。

　　二是PPP项目物有所值评价结论与协同效应的关系：

在PPP项目中，政府与社会资本存在协同效应，并不必然说明PPP项目物有所值；政府与社会资本之间的协同效应及协同效应价值越大，也并不必然说明PPP项目物有所值的实现量值越大。

　　当PPP项目所产生的协同效应价值均由社会资本享有时，该PPP项目对政府而言无法实现物有所值，甚至得不偿失———因为政府在PPP模式的监管成本和沟通成本高于传统采购模式。

　　在PPP模式下，政府向社会资本支付的补贴金额大于传统采购模式下政府支付的补贴金额时，说明社会资本在PPP模式中取得的超额收益（指超过资本成本的收益）大于PPP项目所产生的协同效应价值，社会资本获利过高，政府采取PPP的模式加重了财政负担。

　　当PPP项目所产生的协同效应价值由政府和社会资本分享时，对政府而言才意味着物有所值——因协同效应的一部分归属于政府，政府在PPP模式下向社会资本支付的补贴金额小于传统采购模式下的补贴。

　　如何避免定性物有所值评价流于形式

陈传

定性评价流程简单，主要基于专家评判，并不涉及复杂的分析技术，但简单的事要做好未必容易。

　　物有所值评价、财政承受能力论证和实施方案的编制三者之间关系密切。

前两者的完成需要有初步的实施方案作为基础，而如果前两者不能通过评审还需要返回来调整实施方案。

　　实践中对全程咨询服务的采购往往是由项目实施机构完成，但需要得到财政部门的认可。

事实上，一个项目在刚开始的时候并不知道它是否能够走完全程。

如果通不过物有所值评价或者财政承受能力论证，项目无法进入准备阶段；如果实施方案通不过政府审核，则项目无法进入采购阶段。

而提供全程服务的咨询机构获得的咨询费是随着项目推进进度按比例支付的，所以它有动机让此项目无论如何要推进下去。

如果要让两项论证，特别是主观性强、易被操控的定性评价更客观，较好的办法是财政部门和实施机构各自选择不同的咨询机构分别完成两项论证和实施方案编制，即使这样会付出一定的效率的代价。

　　专家选择：

应对策略是将专家会在异地举行，这样某种程度上可以有效切断专家与项目的利害关系。

也可以要求专家们签署承诺函，承诺以客观公正的态度来参与评价。

另外有必要设立专家与实施机构以及潜在投资人之间的防火墙，因为此后两者都有动机让项目往下推动。

　　打分细则：

目前并没有一套现成的打分细则，打分细则如果设计得好，可以有效提升专家打分的可靠性。

细则可以让专家们更准确地把握各项指标的真正含义，而不是简单地从指标名称进行猜度。

　　打分尺度：

专家会议之前，有必要提醒专家们：

打分不是任意的，需要严格遵循财政部出台的相关规定。

　　评价结果的验证：

应该加强对评价过程和成果报告的验证，可以采取内审、组织专家评审，或者再请另一家咨询机构评审的方式。

还可以要求补做定量评价，尽量筛除并不物有所值的项目。

　　定量物有所值评价：

定量评价比起定性评价有一个巨大的优点，其评价过程和结果相对客观，只要计算过程准确，不容易出现太大偏差或者被操纵。

所以只要条件允许，就应该尽量同时做定性评价和定量评价。

　　PPP项目物有所值的国别比较

袁竞峰

PPP模式自从诞生之日开始就被视为公共项目管理的创新模式。

新公共管理重新认识了效率和责任问题，目的是引入市场机制，追求一种公私合作、政府与社会力量互动的治理模式，而这一政府治理过程是依托有效的政策工具而推进并获得成功的。

PPP对于重塑政府起着重要作用，其根本目的是实现“物有所值”。

各国家和地区对物有所值的界定。

（见图表）

　　VFM内涵的变化

    各国家和地区对于物有所值的定义

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物有所值：

项目筛选的核心理念

■周介吾

物有所值概念诞生于80年代的英国。

当时英国政府提出对公共部门提供公共服务的全过程进行跟踪监测和绩效评估，评估内容包括服务质量、满意度、效率和收益等。

随后，这一理念被广泛传播并应用于世界各国的PPP模式的发展，逐渐从一种理念演变为一套评估和筛选PPP项目的方法。