耕地征收补偿制度重构视角下的耕地保护研究.docx

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耕地征收补偿制度重构视角下的耕地保护研究

耕地征收补偿制度重构视角下的耕地保护研究

刘峰

摘要：

耕地为农业发展之基，农业为农民生存之本。

现阶段，我国耕地保护的威胁来自农地非农化，其中最主要的是土地征收。

我国耕地征收补偿制度大体上较为完备，但仍存在一定的缺陷：

补偿主体缺位而致使村委会借机侵害农民集体产权，补偿标准受到扬公抑私思想的影响而未允许失地农民享有土地增值的收益，补偿程序粗疏而未能发挥程序对实体权利保障的功能，补偿方式单一而未能为农民的长远发展提供机遇。

因而在耕地征收补偿制度的重构过程中，明晰补偿主体是治本之策，“市场价格补偿+税收调节”是关键举措，发挥程序的利益整合功能是辅助措施，综合运用多种补偿方式是长久之计。

提高征收补偿的标准是保护资源的一种有效方法。

关键词：

耕地保护；征收；土地发展权；农民集体；安置补偿

F321.1文献标志码：

A：

1001-862X（2017）03-0061-007

由于自然界的多样性和自然资源散落各地，交换在人类社会极其普遍。

[1]在社会主义国家，社会分工和生产资料归属于不同所有者，交换关系依然存在。

党的十八届三中全会强调健全城乡发展一体化体制机制，城乡一体化建设的核心是消除城乡二元制结构的差异，农村的城市化即为应有之义。

在城市化过程中，建设用地的供需关系紧张，为缓解用地压力，势必会发生为公共利益的需要而占用耕地的情况。

耕地为农业发展之基，农业为农民生存之本。

耕地关乎粮食安全问题，耕地流失会造成无地农民等社会现象。

现阶段，我国耕地保护的威胁来自农地非农化，其中最主要的是土地征收。

在国家所有权和集体所有权并存的土地所有权结构下，国家为公共利益而征收集体所有的耕地，需要按照一定的程序和标准进行补偿。

耕地征收的实质是集体和国家的交换，集体让渡耕地的所有权，国家支付相应的对价。

社会学的交换理论认为，对交换的任何一方来说，投入应该等于产出。

[2]然而，我国耕地补偿中存在着“征你一头牛，补你一头猪”的巨大价差矛盾，既无助于征地活动的开展，也无益于产权的保护，以至于征地过程中有时会发生一些极端缺乏理性的事件。

为充分保护产权，2016年11月，国务院出台的《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》第8条“完善财产征收征用制度”强调，完善土地、房屋等财产征收征用法律制度，合理界定征收征用适用的公共利益范围，不将公共利益扩大化，细化规范征收征用法定权限和程序。

遵循及时合理补偿原则，完善国家补偿制度，进一步明确补偿的范围、形式和标准，给予被征收征用者公平合理补偿。

（1）如何构建一种更为科学、合理、公开的耕地征收补偿制度，是实现公共利益和保护产权人权益的迫切要求。

现阶段，耕地保护面临的主要威胁是土地征收。

在经济学上，保护稀缺资源的方法也是一种重要手段，就是提高使用资源的成本。

因此，提高耕地补偿的标准就是提高使用土地资源的成本，以此来避免造成耕地浪费现象的发生，从而有效保护耕地。

一、问题与症结：

耕地征收补偿之不足

我国耕地征收的相关规定主要集中在《物权法》、《土地管理法》和《土地管理法实施条例》中，大体上较为完备，然而在补偿的主体、程序、标准、方式等方面存在一定的缺陷。

（一）补偿主体不明晰

耕地征收的实质是耕地的集体所有权转变为耕地的国家所有权，故征收补偿法律关系的当事人应该是政府和农民集体。

若耕地之上存在用益物权人，则用益物权人自然在其范畴。

作为耕地所有权人的农民集体包括村农民集体和村民小组农民集体，根据《物权法》第60条，村农民集体的所有权由村集体经济组织或者村委会行使，村民小组农民集体的所有权由村内集体经济组织或者村民小组行使。

（2）在所有权主体之外，还有规定不是农民集体的机关作为农民集体所有权的行使主体，这种不合法律逻辑的情形存在的缘由正是立法者意识到“农民集体”在行使土地所有权时存在某种难以克服的障碍而做出的补救。

[3]然而，该种模式下，行使主体在行使所有权时是否遵循以及如何遵循农民集体的意志也并非没有疑问。

[4]119作为行使主体权利的机关既不受所有权主体意志的约束，也不存在与所有权主体正相关的利益关系，行使主体按照自己的意志和利益行使他人的所有权，从本质上而言，农民集体的集体所有权也就变成了行使主体（尤其是村民委员会和村民小组）的个人所有权，行使主体假借行使所有权的名义攫取了属于农民集体的合法权益。

此外，乡镇政府经常把村民委员会和村民小组作为自己的下属组织对待，以所有权主体的机关之外的组织作为所有权行使主体的权利行使模式为公权力侵害农民集体的耕地所有权留下了管道。

由于耕地的所有权主体缺位，在耕地征收实践中，政府往往是搞定了村民委员会或者村民小组，就算是搞定了耕地征收。

农民个体被掩盖在不能代表他们自身利益的集体代表名义下，被剥夺了知情权、表达权、协商权、申诉权。

[5]

与补偿主体相对应的问题是征收主体，根据耕地的集体所有权被征收为国家所有，再到国家出让建设用地使用权的耕地转变为建设用地的权利变更过程来看，征收法律关系的主体不包括开发商。

但在实践中，征收活动由开发商负责实施，村民委员会加以辅助，而作为征收主体的政府往往退缩到开发商的背后。

开发商的提前介入和政府的过早让位，使得被征地农民的权益受到野蛮征收的威胁。

（二）补偿标准不合理

根据《物权法》第42条第2款和《土地管理法》第47条，我国耕地征收补偿应当按照原有用途進行补偿。

（1）土地补偿费，其计算公式为：

土地补偿费=被征地亩数*前三年平均年产值*补偿倍数（6<补偿倍数<10）。

（2）安置补助费，安置补助费的计算公式为：

①当每公顷耕地需要安置的农业人口数*补偿倍数<15时，安置补助费=需要安置的农业人口数*前三年平均年产值*补偿倍数（4<补偿倍数<6）。

②当每公顷耕地需要安置的农业人口数*补偿倍数>15时，安置补助费=前三年平均年产值*15，其中需要安置的农业人口数=被征耕地数/人均占有耕地数。

（3）地上附着物和青苗的补偿费，其计算公式为：

青苗补偿费=省、自治区、直辖市规定（一般是公允价值）。

（4）被征地农民的社会保障费，对于社会保障费的规定，并没有具体的标准。

（3）如果上述的土地补偿费和安置补助费不足以维持失地农民的原有生活水平，即使需要增加土地补偿费和安置补助费的，也受到颇多限制，一是需经省级人民政府批准，二是增加后的总和不得高于前三年平均年产值的30倍。

2005年国土资源部《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》中规定区片综合地价标准，即综合考虑地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素来估算地价。

（4）

我国耕地征收补偿标准存在一系列不合理之处。

首先，以农业“产值”确定补偿标准，并不能反映土地的真实价值。

[6]依据农业产出来评估耕地的价值而对农民补偿，是一种有限的补偿，只体现了对土地资源属性的补偿[7]，既不能反映土地在城镇化进程中因“近邻效应”而带来的价值，也不能反映土地作为“永久性的和不可破坏的地力”的价值，更不能体现环境和文化的价值。

[8]其次，补偿范围未包括土地增值收益。

衡爱民认为，从耕地征收归为国有再到国有建设用地出让的程序上来看，我国现行法律实际上并未允许农民享有土地增值收益，但是为了落实失地农民的社会保障，农民应该享有土地增值的收益。

[9]失地农民不能享受土地增值的收益，而政府攫取了出让金与补偿款之间的巨大价差利益，该种扭曲的利益分配格局，一方面可能诱发地方政府的征地敛财冲动；另一方面又会导致相当一部分被征地人生活水平下降，发展能力丧失或者受限。

[10]再次，补偿倍数的确定具有太大的自由裁量权。

在计算土地补偿费和安置补助费时，法律对补偿倍数的上限和下限进行了限定（土地补偿费为6至10倍，安置补助费为4至6倍），为政府留下了自由裁量的空间。

自由意味着在比较中优化选择，自由理性的利己选择者，只能在优化行为结果的选择范围内作出符合理性的自由选择。

[11]法律并未在补偿中确定“就高不就低”的原则，因而，为了获取高昂的出让金与低廉的补偿款之间的剪刀差，政府一般会选取法定最低补偿倍数，或者为了稳妥起见而选取最低补偿倍数和最高补偿倍数的中间数。

如陈小君教授等在调研中就发现：

很多地方反映政府都是按照该幅度（6至10倍或4至6倍）的下限进行补偿。

[12]区片综合地价标准，由于没有硬性要求，也存在极大的自由裁量空间。

最后，补偿标准的确定深受“公而后私”思想的影响。

中国传统伦理道德强调“公利为上，利济苍生”，在处理个体与整体关系上，强调“整体精神”，在处理公私关系上，强调“公而后私”。

[13]政府在耕地征收补偿中，没有考虑到土地负载的众多社会功能和农民财产权，从根本上忽视了土地的私益性。

[6]一味强调个人利益让步于公共利益的结果就是，忽略了耕地征收公益目的下对被征收者私益的保护，无视交换的实质和被征地者的市场主体地位，用“自我牺牲”的道德观念和管制思想而自行地为被征收者设定补偿标准。

（三）补偿程序不完善

现行法对征收程序的规定主要是两个方面：

一是农用地转用的审批程序，二是“两公告一登记”制度。

“两公告”，其一是在征收土地的决定被批准后公告，其二是在征地补偿安置方案确定后公告；“一登记”指的是在征收公告规定的期限内到有关部门办理补偿登记。

（5）可见我国征收补偿程序主要是单方参与，尽管在土地征收中有所谓的“两公告”制度，但实际上只是让农民到指定的单位办理手续的“通知书”。

[6]

耕地征收补偿程序的不完善主要体现在：

首先，内容粗疏简略，缺乏系统性。

对于权利的保护，应该构建一个体系化的保护系统，即使保护系统中最为核心的环节失效，其余环节的互为支撑、辅助也仍可使权利的保护不受影响。

其次，被征地农民无法参与到征收补偿与安置方案的制定中，补偿的确定也就成为了政府主导的单方行为。

在私法领域，自己是自己权利的享有者，在涉及权利的转让时，只有权利主体实质性和全面性地参与其中，可以随时终止或者中断有损己方利益的行为，实现自己的利益。

再次，缺乏事后的救济程序。

“无救济即无权利”，一个人的权利存在的主要标志是，当别人侵犯其权利之后他可以通过正当的程序获得救济，这也是权利的证明。

如果没有救济，写在纸上的权利再多也等于零。

[14]虽然根据《行政复议法》第6条第（七）项、《行政诉讼法》第12条第（五）项的规定，被征收人对耕地征收补偿不服的，可以申请行政复议或者行政诉讼。

（6，7）然而，《土地管理法实施条例》却将补偿争议定性为民事争议[15]，先协调，协调不成，再由批准征用土地的人民政府裁决。

（8）但是被征收人难以对国务院的土地征收决定寻求救济。

[16]并且，部分法院在审理土地补偿纠纷案件时，出于与政府保持关系的考虑，往往不会直接判决被告败诉，而是通过向有关政府发出建议函等形式以提示相关政府，这就使得失地农民在补偿纠纷中处于弱势甚至是失败的地位。

即使法院公正地作出判决，但人、财、物受制于地方政府的法院也无法实施强制执行。

[15]最后，程序流于形式。

“两公告一登记”完全是政府主导型的程序，且缺乏多方制衡机制，程序对实体权利的保障作用流于形式。

（四）补偿方式不科学

货币补偿是耕地征收补偿的传统做法，具有简洁、方便、直接的优点，不仅不会延长过渡期，而且还为失地农民从事创业活动提供资金支持。

叶剑平教授认为，光是多补一些钱，是伪城镇化。

[17]笔者认为，货币补偿是一种低水平的补偿。

首先，货币补偿不能解决失地农民的再就业问题。

农民在文化教育和非农技能方面都处于弱勢地位，在失地之后，很难再获得其他职业，失地的同时也就失去了传统的职业，从而变成“上岗无业、种地无田、低保无份”的“三无”人员。

[18]其次，失地农民的社会保障难以实现。

农村土地既承担着农民生存保障的功能，又承担着社会保障的功能。

耕地被征收后，相当一部分的农民既无法融入城市，不能进入城市社会保障体系，同时又丧失了作为社会保障的农村土地，面临