检察院受理民事申请监督案件的审查方法.docx

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检察院受理民事申请监督案件的审查方法

检察院受理民事申请监督案件的审查方法

根据《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》和高检院控告检察厅与民事行政检察厅会议纪要的规定，检察院受理民事申请监督案件时，采取受理与办理相分离的原则，申请监督案件由控告申诉检察部门统一受理，经审查符合受理条件的移送民事行政检察部门审查办理，民事行政检察部门办理完毕后回复控告申诉检察部门。

上述规定界定了民事监督案件受理与办理的界限，形成了相互分工配合的工作机制，对发挥法律监督职责具有促进作用。

下面结合山东省东营市检察院2015年民事申请监督案件受理情况，谈一下检察院受理民事申请监督案件中存在的问题及对策。

一、受理与办理相分离的意义

案件的受理与办理相互分离具有重要规范意义，能够将工作机制中的制约配合功能充分发挥出来。

法律监督不仅仅是寻找原案中的错误，更多的是通过对原案的审查补正瑕疵或维护正确裁判，以此来维护国家法律的统一实施。

以往民事监督案件由民事行政检察部门受理办理合为一体，虽然可以提高效率，但很容易造成因案而异的不良办案模式，即收到案件材料后以是否能够抗诉作为受理的依据，模糊受理与抗诉之间的界限，将法律监督仅仅定位于抗诉，忽略了法律监督的多层含义。

受理与办理相互分离的原则对检察院的民事法律监督工作具有重要的规范意义。

一方面，通过合理划分检察院内设机构的职责分工，有助于提高监督效能；另一方面，通过各办案部门的监督制约，能够在加强法律监督的同时，通过内部监督制约保证检察院办理民事诉讼监督案件的质量，促进公正廉洁执法，不断加强自身监督。

同时，受理与办理相分离还与涉法涉诉信访改革文件精神一致，能够促使诉访分离，减少信访事项，规范信访案件导入法律程序。

更重要的是，可以以此来推动检察院民事法律监督工作的规范性，以往的观念是，仅对抗诉案件制作审查报告，将抗诉案件作为办理案件对待，如今的规范促使形成新观念，即受理之后不论结论是否抗诉，都需要制作审查报告，都是办理案件。

在检察业务的整体规范中，受理与办理相互分离是一项原则，如公诉、侦查监督等业务规范，民事申请监督案件的受理与办理相互分离也与此对接起来，融入了整体的规范系统，为检察院办理民事监督案件提供了规范保障。

二、受理审查的原则与注意事项

控告申诉检察部门对民事申请监督案件的受理进行审查，需要注意两个层面的问题，一是审查的原则，采取实质审查还是形式审查，二是审查的具体注意事项，监督规则中各类不同类型案件需要符合哪些条件，提供哪些材料。

1.受理审查的原则

采取实质审查还是形式审查，在实践过程中曾有过争论，有人主张采取实质审查，理由是尽量在受理关口严要求，仅将很可能存在错误的案件纳入审查办理，提高办案效率，有人主张采取形式审查，理由是形式条件易于把握，不宜在入口提高要求，实质审查与民事诉讼法的规定不符。

笔者认为宜采取形式审查，理由主要有三点：

首先，民事诉讼法规定当事人可以申请监督的条件以形式条件为主，并没有将实质性标准纳入其中，同时，监督规则的规定也是形式要件，并且在对“审判违法”和“执行违法”申请监督条款中，采用了“认为”一词，明显是以申请者的主观意愿为主；其次，形式审查的条件易于把握，标准较为客观，也能够畅通案件受理的通道，与涉法涉诉信访改革文件精神一致；再次，实质审查在实践中不好操作，工作量和工作难度非常大，并且容易再次导致受理与办理二合一。

因此，在受理审查的原则上形式审查较为可取。

实际上，在后来出台的《民事行政检察厅与控告检察厅办理民事行政检察案件第二次座谈会议纪要》（以下简称“高检民〔2014〕6号会议纪要”）第5项规定中，明确规定了形式审查的要求：

控告检察部门负责当事人申请民事诉讼监督案件的受理，对案件是否符合本院受理条件进行形式审查；民事检察部门负责民事诉讼监督案件的办理，对案件是否符合监督条件以及采用何种监督方式监督进行实质审查。

控告检察部门作出受理决定移送民事检察部门后，民事检察部门经审查，发现案件不符合受理条件的，依法作出终结审查的决定。

上述规定明确了形式审查的要求，也对前述不同观点做出了评判。

2.审查中的具体注意事项

监督规则将民事申请监督案件分为两类，一是不服生效裁判和调解书的案件，二是审判程序违法和执行活动违法案件。

东营市院2015年共受理移送民事申请监督案件43件，其中第一类40件，其中驳回再审申请的30件，逾期未对再审申请作出裁定的5件，再审判决、裁定有明显错误的5件；第二类3件，审判程序违法2件（不服中止裁定1件、不服申请仲裁执行裁定1件）、执行活动违法1件（不服终结执行）。

这两类案件在受审审查中需要注意的事项不同，下面详细解释。

（1）对不服生效裁判和调解书的案件的受理

此类案件受理需要符合民事诉讼法第209条第1款的规定：

人民法院驳回再审申请的；人民法院逾期未对再审申请作出裁定的；再审判决、裁定有明显错误的。

民事诉讼法对此类案件的申请监督设置了前置条件，即法院先行处理程序，当对法院的先行处理不服时检察院才予以监督。

在审查这类案件时需要注意以下几点：

首先是提供的材料，主要有申请监督书、身份证明、相关法律文书及证据材料。

自然人的身份证明为居民身份证、军官证、士兵证、护照等能够证明本人身份的有效证件，法人或其他组织需要提供营业执照副本、组织机构代码证和法定代表人或主要负责人的身份证明。

其次是符合管辖规定，对做出生效裁判和调解书的同级与上级检察院均有管辖权，但实践中以同级管辖为主，新出台的《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》采用了同级管辖原则。

这里的生效裁判文书系做出实体权利裁判的文书，包括一审、二审和再审生效文书，而非驳回再审申诉之裁定。

再次是监督规则规定的一些不予受理的特殊规定。

这些特殊规定是例外条款，主要基于民事诉讼的时效性和案件的特殊性。

如：

当事人未向人民法院申请再审或者申请再审超过法律规定的期限的，不予受理。

此规定基于民事诉讼法规定的再审时效，当事人没有在再审时效期间申请再审视为自愿放弃程序救济，因而不予受理；人民法院正在对民事再审申请进行审查的（超过三个月未对再审申请作出裁定的除外）、人民法院已经裁定再审且尚未审结的不予受理。

此规定基于法院的前置处理程序。

判决、调解解除婚姻关系的（对财产分割部分不服的除外）不予受理。

此规定基于案件类型的特殊性。

人民检察院已经审查终结作出决定的、判决、裁定、调解书是人民法院根据人民检察院的抗诉或者再审检察建议再审后作出的不予受理。

此规定基于检察监督的一次性申请原则，依据是民事诉讼法209条第2款的规定。

还有是再审裁判范围的界定问题。

法律规定再审裁判确有错误的可以直接向检察院申请监督，但一些裁判是否属于再审或二审存在交叉。

2013年《全国法院民事再审审查工作座谈会纪要》中曾规定再审裁判的范围：

一是一审再审后生效的裁判，二是二审法院对于生效的二审裁判再审后的裁判，三是上级法院对生效裁判提审后作出的再审裁判。

上述对于再审裁判的界定不存在争议，但实践中两类案件存在争议，一是再审撤销发回重审案，二是一审再审后上诉案件，对于这两类案件属于再审或二审存在争议。

笔者认为，上述案件或者发生在再审程序中，或者与再审有密切联系，并且一般是由法院审判监督庭审查处理，因此，这两类案件也可以归入再审裁判的范围。

据笔者了解，山东省法院系统在实践中也将这两类案件归入再审裁判范围，对于这两类案件的申诉不予受理，因此，检察院可以直接予以受理审查。

最后，监督规则还对一审案件的监督做出了特殊规定，如对人民法院作出的一审民事判决、裁定，当事人依法可以上诉但未提出上诉，而依照民事诉讼法第209条第1款第1项、第2项的规定向人民检察院申请监督的，人民检察院不予受理。

此规定的目的在于促使当事人首先走完法律规定的救济程序，充分发挥前置程序的价值。

当然，对一审案件不是全部不予受理，如果案件存在两种情况也应予以受理，一是据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的、审判人员有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等严重违法行为的。

这种情况系一审案件中存在重大缺陷，具有检察监督的必要。

二是不可归责于当事人的原因没有提出上诉的，如人民法院送达法律文书违反法律规定，影响当事人行使上诉权的；当事人因自然灾害等不可抗力无法行使上诉权的；当事人因人身自由被剥夺、限制，或者因严重疾病等客观原因不能行使上诉权的；有证据证明他人以暴力、胁迫、欺诈等方式阻止当事人行使上诉权的等等。

对于不可归责于当事人的原因而未上诉的情况，笔者建议从宽把握，不限于上述具体事项，如果存在其他原因其程度与上述具体事项相符也应予以受理。

（2）审判程序违法和执行活动违法案件的受理

此类案件的受理数量较少，但涉及的程序范围较广。

监督规则第7章与第8章对两种案件的范围进行了规定。

此类案件的受理也存在一个原则性的前置程序要求，即对于违法行为要先按照法律规定向法院提出异议、申请复议或者提起诉讼，当事人对这个救济程序处理决定不服时或程序处理超期时，可以向检察院申请监督。

审查此类案件的受理时需要注意的是对前置救济程序的把握，如果法律没有规定对某种行为可以再次救济，则不需要前置程序检察院就可以直接受理；如果法院超出救济程序规定时限未作出处理的，也可直接受理；如果法律虽然规定了违法行为的救济程序，但当事人有“正当理由”没有进入程序的（如法院不予受理、不做书面决定等等），也可直接受理。

受理审查时对于相关前置救济程序处理的材料应进行审查，要求当事人提供前置处理的书面材料或邮政信封、录音录像等其他能够证实当事人具有“正当理由”的证据材料。

同时，此类案件的管辖也与第一类不同，此类案件由案件所在法院的同级检察院管辖，上级检察院一般不予受理。

三、受理审查中的特殊事项的处理

我们在受理审查民事申请监督案件时，除了上述一般问题，在实践操作中还遇到有一些特殊问题，如驳回申诉通知书的处理、当事人之外申请监督、受理通知书的送达等等。

这些问题也需要根据监督规则和民事诉讼法的规定进行审查处理，确定案件是否受理及如何受理，下面根据我们审查受理的经验，谈一下对几个问题的处理。

1.驳回申诉通知书的处理

我们认为，驳回申诉通知书不是驳回再审申请的法律文书。

法院做出的法律文书编号都有严格规定，根据法律规定，法院驳回当事人的再审申请应以民事裁定形式进行，而不是通知书。

根据《最高人民法院关于原审人民法院在民事诉讼法修改决定施行前已经受理施行后尚未办结的申请再审案件应如何处理的通知》（法[2008]320号）规定：

原审人民法院于2008年4月1日以前受理的申请再审案件，2008年4月1日尚未审查完毕的，该院应当继续审查；认为当事人申请再审的事由不成立的，应当裁定驳回。

根据《最高人民法院关于受理审查民事申请再审案件的若干意见》（法发[2009]26号）第33条规定：

2008年4月1日之前受理，尚未审结的案件，符合申请再审条件的，由受理再审申请的人民法院继续审查处理并作出裁定。

法院驳回再审申请应以民事裁定书形式而不是以驳回申诉通知书的形式。

因此，对于当事人以驳回申诉通知书的形式递交申请监督的，并不符合民事诉讼法和监督规则的规定，不宜受理。

1.当事人之外申请监督

监督规则规定，民事诉讼监督案件的来源有三个途径：

一是当事人的申请监督，二是当事人之外的公民、法人和其他组织的控告举报，三是检察院依职权发现。

上述讨论的一般问题主要针对当事人的申请监督案件，对于当事人之外控告举报的案件和依职权发现案件还有不同的要求。

当事人之外控告举报的案件应按照受理与办理分离的原则，由控告申诉检察部门进行受理审查，但不需要前述的前置程序条件，也不需要按监督规则进行受理移送，而是需要按照《人民检察院信访工作规定》和《人民检察院举报工作规定》办理，按照部分职责分工移送至办案部门。

检察院依职权发现的案件，则不需经过控告申诉检察部门，而直接由民事行政检察部门到案件管理部门登记受理。

1.案件受理的答复问题

对于当事人申请监督的案件，符合受理条件的，控告申诉检察部门应在决定受理之日起三日内制作《受理通知书》，发送申请人，并告知其权利义务。

对于其他当