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建设项目内部控制问题研究
建设项目内部控制问题研究
摘 要
我国建设项目仍存在着投资行为不规范、经济效益差、违法违纪现象较多等问题,造成这些问题的根本原因就是内部控制制度的不完善,内部控制管理手段相对滞后。
虽然国家先后出台了众多的内控法规和制度，但这些内控制度无专门针对具有一定复杂性和特殊性的建设项目，目前建设项目内控制度的制定显得相对滞后。
本文从建设项目内部控制的角度，拟结合内部控制的一般原理对建设项目内部控制的内容进行试析，分析了我国建设项目内控存在的问题，并提出了解决对策。
关键词：
建设项目；内部控制；机制；问题
一、建设项目内部控制的概念与特点………………………………………………3
二、建设项目内部控制的理论基础…………………………………………………3
三、建设项目内部控制的必要性……………………………………………………4
四、建设项目内部控制目标…………………………………………………………4
五、建设项目内部控制原则…………………………………………………………5
六、建设项目内部控制内容…………………………………………………………6
七、建设项目内部控制的关键环节…………………………………………………7
八、建设项目内部控制机制…………………………………………………………8
九、我国建设项目内部控制存在的问题……………………………………………10
十、强化建设项目内部控制的对策…………………………………………………11
参考文献……………………………………………………………………………14
一、建设项目内部控制的概念与特点
（一）建设项目内部控制的概念
建设项目的内部控制就是在建设项目的决策与实施过程中，项目建设单位及其财务会计机构或人员运用会计手段和方法，对建设项目进行全方位、全过程的内部控制与管理，包括项目决策控制、勘察设计与概预算控制、招投标与合同控制、施工过程控制、竣工验收与决算控制等。
（二）建设项目内部控制的特点
1．组成建设项目的绝大部分过程是一次性的、非重复的过程，建设项目的内部控制应能适应建设项目由准备、实施到投产竣工的整个发展过程。
2．建设项目团队的组成是一个包括众多各自独立的参与方的动态过程，新的参与方陆续进场，已完成相应任务的参与方陆续离场，建设项目的内部控制需要有相当大的覆盖和适应范围。
3．建设项目包括了众多的专业和工种，接口多、界面复杂，建设项目的内部控制设计也相应比较复杂，并要有相当的弹性。
4．建设项目的质量、进度和投资控制目标相互制约，任何一项控制的失效，都可能引起其他控制目标的失效，建设项目应建立始终围绕项目总目标的内部控制系统。
二、建设项目内部控制的理论基础
（一）内部控制理论介绍
单位和组织为了建立和维护正常的运作秩序，防止和减少决策失误，如期完成生产经营与业务活动，实现既定目标，必须建立和健全内部管理，并运用一定的手段对生产经营与业务活动施加影响，使之能够按照既定的目标或计划进行。
因而与之相适应的内部控制应运而生。
（二）内部控制的发展
内部控制理论产生于西方，各界普遍认为内部控制是从内部牵制发展而来，大致经历了五个阶段，即内部牵制阶段、内部控制制度阶段、内部控制结构阶段、内部控制整体框架阶段和风险管理阶段。
我国对内部控制的研究起步较晚，直至20世纪80年代才开始这一领域的探索和研究。
近年来我国对内部控制的研究越来越重视，2006年7月15日我国企业内部控制标准委员会、会计师事务所内部治理指导委员会成立，这是我国建立的具有中国特色和影响力的企业内部控制标准体系和会计师事务所内部治理机制。
2008年5月22日《企业内部控制基本规范》在上市公司范围内施行，鼓励非上市的大中型企业执行内部控制。
内部控制在我国的发展仍将继续，在经济的飞速发展中完善内部控制是必然趋势。
三、建设项目内部控制的必要性
（一）内部控制是建设项目科学管理的需要
随着建设项目法人责任制的实行，项目管理中的审计监督制已经和项目法人责任制、招投标制、监理制融合成为符合国际惯例的、先进的管理机制。
项目法人要发挥管理的主导作用就需要建立从筹建至竣工验收全过程的自我调整、检查和制约的内部控制体系。
采用先进的建设管理技术和方法进行控制管理，是建设项目管理顺利运行的根本保障。
（二）内部控制是建设项目投资控制的需要
由于建设项目投资具有规模大、周期长、涉及范围广等特点，因此设计方案、招投标、工程施工等环节的内部控制对建设项目投资控制起到至关重要作用。
（三）内部控制是建设项目内部会计控制的需要
当前建设项目中暴露出来的许多突出问题都与控制不严有关。
工程概算、预算、决算的作出，工程价款的支付和结算、工程的会计核算都离不开会计工作的支撑。
因此对建设项目内部会计控制很有必要。
建立相宜的内部会计控制制度，对施工合同的执行、施工款项的拨付、工程质量、投资、进度等进行管理控制；参与审核工程合同的金额、支付条件、结算方式及其履行情况等，并以此作为支付合同价款的依据，防止工程款超付。
四、建设项目内部控制目标
内部控制是会计控制和管理控制的统一，其目标是确保单位经营活动的效率性和效果性、资产的安全性、经济信息和财务报告的可靠性。
（一）防止舞弊行为，保证项目资产的安全完整
健全有效的内部控制，应该对建设项目建设单位内部各职能部门、岗位、人员及各流转环节进行有效的监督和控制，从而在一定程度上保证项目资产及相关记录的安全性和完整性，减少甚至杜绝腐败的发生。
（二）确保国家有关法律法规和单位内部规章制度的贯彻执行
良好的建设项目内部控制，就是确保企业在建设项目建设过程中贯彻执行国家有关的经济政策、建筑法律法规和企业的内部规章制度，从而有效地完成建设任务，实现预期的经济效益和社会效益。
（三）降低项目建设风险
一个建设项目从立项开始到竣工验收交付使用，要经历一个较长的建设周期，加上其自身的特点即项目的单件性和管理过程的一次性，都决定了项目的建造过程具有很大的风险。
建设项目的内部控制应当对风险采取必要的预防和控制措施，确保项目的稳健运行。
（四）促进管理活动协调、有序进行，努力提高经济效益
科学合理地组织各项业务活动，是建设项目建设单位得以生存与发展的重要前提。
健全的内部控制制度，能够有效处理单位各部门、人员之间的责任及经济利益关系，促使其协调一致地完成各项工作从而确保管理活动的协调、有序进行，提高整个建设项目的运作效率。
内部控制环节的健全与否将直接影响到建设项目的造价、质量和投资效益。
五、建设项目内部控制的原则
（一）职责分工原则
每项经济业务的处理必须有明确的职责分工。
即项目内部必须实行部门责任制和岗位责任制，明确各自的职责范围和处理业务的权限、政策界限与纪律规定。
（二）相互牵制原则
其目的在于利用不兼容职务的分离和每项业务由多部门、多人员处理所形成的相互牵制关系，实现内部的自动控制。
应当保持部门的独立性，以达到相互的制约，即项目必须在精简的基础上设立能充分满足公司经营运作需要的机构、部门和岗位，各机构、部门和岗位职能上保持相对独立。
（三）健全性原则
项目建设的内部控制机制必须覆盖项目的各项业务、各个部门和各级人员，并渗透到决策、执行、监督、反馈等各个经营环节。
即建设项目的内部控制应当涵盖公司经营管理的各个环节，并普遍适用于公司每一位职员，不得留有制度上的空白或漏洞。
（四）成本效益原则
建设项目应当充分发挥各机构、各部门及广大职员的工作积极性。
尽量降低经营运作成本，保证以合理的控制成本达到最佳的内部控制效果。
六、建设项目内部控制内容
建设项目内部控制的内容包括合同控制，资源控制，质量、进度、费用控制和施工现场管理控制。
（一）合同控制
合同控制的核心内容体现为对合同签订过程的控制和对合同履行过程的控制。
在项目建设过程中主要的合同形式有：
设计合同、施工合同、监理合同、材料及设备采购合同等。
在合同履行过程中实施控制的实质是纠正偏差，以维护合同的严肃性和有效性。
由于我国在合同签订过程中普遍存在合同内容不完整，合同条款不合规，合同签订手续不完善等问题。
为此，在项目建设过程中，必须严格进行合同控制。
（二）资源控制
资源控制的核心内容是合理确定资源需求，合理落实各种资源结构。
建设项目控制的基本目的是在按时输出一个质量、性能合格的项目的前提下，寻求资源投资的最小化。
在各种建设资源中，人力资源是最关键的因素。
参与项目建设与管理的各单位应注重人力资源的开发，注意通过运用一切手段调动人的积极性，并通过相应的制度约束规范建设者与管理者的行为，通过合理的施工方案选择最佳施工线路，以达到劳动力的节约。
建筑安装材料是建设项目的物质资源，他们通过人的技术经济活动转化为建设项目实体，是建设项目造价中所占比重最高的资源之一，所以加强对建筑安装材料的控制也十分必要。
建设资金控制应贯穿于从投资计划的编制、资金筹集到资金使用及竣工决算全过程。
资金控制的关键是预算的编制与执行，运用适当的方法正确编制预算，通过建设全过程的跟踪监督保证预算的正确执行，严格控制设计变更，避免建设资金外流，控制计划外项目的产生，严格履行合同进行价款结算，与之相适应的制度的建立便是资金控制的具体表现。
（三）质量、进度和费用控制
质量控制包涵两个层次的内容，其一为质量管理控制，内容之二则为质量的技术性控制，包括质量检测控制标准的建立、质量控制体系的确定、质量技术测试方法的明确等相关内容。
进度控制通过进度计划控制和进度计划执行过程的控制得以反映。
由于项目控制系统是分级递阶控制系统，所以进度计划的贯彻与执行也要逐级落实、逐级细化。
进度计划包括管理层计划和作业层计划两大部分。
费用控制表现为对建设项目计价过程的控制，即投资决策阶段的投资估算控制，设计阶段的设计概算控制，招标投标阶段的施工图预算控制，合同签订阶段的合同报价控制，施工阶段的工程结算控制以及竣工阶段的竣工决算控制等。
（四）现场控制
无论是业主还是总承包商，或施工单位的项目管理都必须落脚于施工现场。
进行现场管理控制，应把握以下几个关键点：
优化现场环境；科学设计、合理布局；强化现场安全管理；加强现场数据资料管理；注重现场协调工作；建立现场工作全面考核与评价的标准体系。
七、建设项目内部控制的关键环节
（一）职责分工与授权批准
建立建设项目业务的岗位责任制，明确相关部门和岗位的职责权限，确保办理建设项目业务的不相容岗位相互分离、制约和监督。
（二）项目决策控制
建立建设项目决策环节的控制制度，对项目建议书和可行性研究报告的编制、项目决策程序等作出明确规定，确保项目决策科学合理。
1．建立建设项目的集体决策制度，决策过程应有完整的书面记录。
严禁任何个人单独决策建设项目或者攫自改变集体决策意见。
2．建立建设项目决策及实施的责任制度。
明确相关部门及人员的责任，定期或不定期地进行检查。
3．组织工程、技术、财会等部门的相关专业人员对项目建议书和可行性研究报告的完整性、客观性进行技术经济分析和评审，出具评审意见。
（三）概预算控制
建立建设项目概预算环节的控制制度，对概预算的编制、审核等作出明确规定，确保概预算编制科学、合理。
项目的立项和建造都应依据概预算，对实际支出与预算的差异以及未列入概预算的特殊事项应当履行特殊的审批手续。
同时还应当组织工程、技术财会等部门的相关专业人员对编制的概预算进行审核。
重点审查编制依据、项目内容、工程量的计算、定额套用等是否真实、完整、准确。
（四）价款支付控制
建立项目进度价款支付环节的控制制度，对价款支付的条件、方式以及会计核算程序作出明确规定、确保价款支付及时、正确。
（五）竣工决算控制
应当建立竣工决算环节的控制制度，对竣工清理、竣工决算、决算审计、竣工验收等作出明确规定，确保竣工决算真实、完整、及时。
1．竣工清理制度：
明确竣工清理的范围、内容和方法，如实填写并妥善保管竣工清理清单。
在编制竣工财务决算前应对各项财产、物资进行全面、彻底的清理，及时了解各项债权债务。
2．竣工决算编制制度：
应当依据国家法律法规的规定及时编制竣工决算。
组织有关部门及人员对竣工决算进行审核，重点审查决算依据是否完备，相关文件资料是否齐全，竣工清理是否完成，决算编制是否正确。
3．竣工验收制度：
及时组织建设项目竣工验收，确保项目质量符合设计要求。
对竣工验收进行审核，重点审查验收人员、验收范围、验收依据、验收程序等是否符合国家有关规定。
对于超预算的费用应当妥善处理。
4．基建节余资金的控制：
建设项目在编制竣工财务决算前要认真清理结余资金。
应变价处理的库存设备、材料以及应处理的自用固定资产要公开处理，应收、应付款项要及时清理。
清理出来的结余资金按相关规定进行财务处理。
八、建设项目内部控制机制
（一）组织控制
一个有效的内部控制的组织结构是建设项目各项控制制度得到有效贯彻实施的保证。
组织结构控制在于提供建设项目的规划、执行、控制和监督等活动框架，在于界定关键区域的权、责。
设立决策与监管的支持机构，关键是实行不兼容职务分离，同时也要防止出现权力真空，从而使每一业务环节都有相应的机构负责。
建设项目的组织控制应抓好如下几点：
1．要全面落实建设项目法人责任制，同时建立建设项目业务的岗位责任制，明确相关部门和岗位的职责、权限，确保建设项目业务的不兼容岗位相互分离、制约和监督。
建设单位内部机构的设置与分工，应合理解决领导层、各职能部门以及各个环节的相互牵制，相互制约。
2．将建设项目中业务不兼容岗位和部门相分离。
部门分离具体包括项目建议、可行性研究与项目决策、概预算与审核、项目实施与价款支付、竣工决算与竣工审计等部门的职能相分离；岗位分离要将计划、工程管理、造价、财务和审计等不兼容的职能由不同的人员来担任，且应分设在不同部门。
3．岗位和部门之间相互监督和制约，使得建设项目全过程在受控状态，防止建设过程中腐败现象的滋生。
（二）核算机制
根据《关于解释<基本建设财务管理规定>执行中有关问题的通知》（财建[2003]724号）规定，每个基本建设项目都必须单独建账、单独核算；同一个建设项目，不论其建设资金来源性质，原则上必须在同一账户核算和管理。
同时应对每个项目进行明细分类核算，对所投入的物资和资金等应当及时、正确地进行记录。
在进行项目建设的核算控制之前，应当制定项目业务流程，明确项目决策、概预算编制、价款支付、竣工决算等环节的控制要求，并在此基础上设置相应的记录或凭证，如实记载各环节业务的开展情况，确保项目全过程得到有效控制。
建设项目单位应当加强对建设项目资金筹集与运用、物资采购与使用、财产清理与变动等业务的会计核算，真实、完整地反映建设项目资金流入流出情况及财产物资的增减变动情况。
（三）制约监督机制
制约监督机制是内部控制的相互牵制原则的具体运用。
相互制约在横向关系上表现为，至少要由彼此独立的两个部门或人员办理，以使该部门或人员的工作接受另一个部门或人员的检查和制约；在纵向关系上，至少要经过互不隶属的两个或两个以上的岗位和环节，以使下级受上级监督，上级受下级牵制。
需要分离的职责主要是：
授权、执行、记录、保管、核对。
具体项目建设而言，即对项目的预算、决算、招投标、验收、核算等均应明确责任，由专门部门和人员负责。
建设项目应当建立岗位责任制，明确相关部门和岗位的职责、权限，确保办理建设项目业务的不兼容岗位相互分离、制约和监督。
同时要根据建设项目的特点，配备具有良好的业务素质和职业道德取向、取得相应从业资格的人员办理建设项目业务。
（四）授权批准机制
从事建设项目的单位应当对项目相关业务建立严格的授权批准制度，明确审批人的授权批准方式、权限、程序、责任及相关控制措施，规定经办人的职责范围和工作要求。
对于建设项目应经过董事会等高层管理机构批准，且其立项和建造应经企业管理者的书面认可。
同时审批人应当根据建设项目相关业务授权批准制度的规定，在授权范围内进行审批，不得超越审批权限。
经办人应当在职责范围内，按照审批人的批准意见办理建设项目业务。
对于审批人超越授权范围审批的建设项目业务，经办人有权拒绝办理，并及时向审批人的上级授权部门报告。
严禁XX的机构或人员办理工程项目业务。
九、我国建设项目内部控制存在的问题
（一）项目建设管理方式陈旧，内部控制机制弱化
目前国外比较注重企业管理、项目建设的过程管理和内部控制制度建设，一些国家还以国家或行业名义制订了许多相关制度。
相比之下，我国相当多的建设项目重视立项，轻视项目建设过程中的管理活动。
有的建设项目虽然制定了一些内控制度，但是缺乏系统性和衔接性，内部控制制度制定只是为应付外部检查，在项目建设中既不按章执行，执行后也不进行跟踪检查。
（二）内部控制部分重点环节制度不完善，资料不健全
建设项目内部控制的重点是对招投标、材料采购、质量控制及会计核算等环节的控制，这些控制环节的健全与否将直接影响到建设项目的造价、质量和投资效益。
而现行的规范对控制环节的设置不明确，甚至对一些重要环节未加以考虑，如对招投标的控制未予以规范。
近年来国家先后出台了《合同法》《招标投标法》《建设工程质量管理条例》及建设单位会计、财务管理规定等法规和制度，但对建设项目的内控制度的制定却相对滞后。
（三）建设建设项目决策控制薄弱
由于我国建设项目管理研究起步晚，经验积累少，加上项目建设和管理的日趋复杂，存在的管理问题较多，其中建设建设项目的决策控制尤其薄弱，主要表现在以下方面：
（1）市场预测粗糙：
许多建设项目建设的概念萌发后缺乏客观公正的调查研究，基础资料的收集工作比较薄弱，甚至为了追求可行性，在进行市场预测时，通常会造假，扭曲预测的真实性。
（2）可行性研究的内容不完整，研究论证深度不够：
按照国外的通常做法，可行性研究阶段的研究深度应能达到确定方案的程度，基本相当于我国的初步设计应达到的水平。
我国可行性研究与之相比，差距较大。
（四）建设项目内部控制制度审计评价没有具体标准，缺乏统一标准
建设项目可以区分不同地点、不同行业，还可以分为新建、续建、更新改造等类型。
受项目划分为大中小型、技术含量和质量要求高低不同等因素影响，其内控制度要求指标和标准也不一样。
由于缺乏一个权威性和可信度高的统一衡量和评价标准，所以审计成果很难得到建设单位和社会所承认，从而产生审计风险，并且也没有项目自身的特点。
十、强化建设项目内部控制的对策
（一）建立和完善建设项目内部会计控制制度
1．切实加强以会计控制为中心的内部审计监督。
要重视内部会计控制制度的检查与评价，建设单位要不断自检和完善内部会计控制制度，将属于内部评价系统的内部审计及其监督检查渗透到工程建设管理中去，同时聘请、接受中介机构和国家审计、财政等部门对内部会计控制的评价、监督检查，力争与国家相关机构监督检查的外部评价系统相得益彰，实现内部控制目标。
2．建立高效的建设项目内部会计控制组织机构。
组织机构控制是内部会计控制的重要组成部分，在整个管理系统中起决定作用。
建设项目应根据自身的特点，本着适应性、牵制性、协调性及效率性原则，选择最适合当前发展情况及建设建设项目特点的组织形式或模式，以便在最短的时间内完成各种控制活动，提高工作效率，保证建设项目的顺利进行。
3．建立以会计为中心，以建设项目建设各个环节为监督对象的控制方法和政策，做到内部会计控制有章可循，有序进行。
内部控制的建设主要体现在两个方面：
一是健全的机构；二是内部各机构间、各经办人之间的科学分工与牵制，推行职务不兼容制度，规范工程管理。
各类机构和相关管理人员要根据财务和自身工作需要，在对内部会计控制行使监督职能时，要进行相对独立的再设计或审核修订，使其更加科学合理。
（二）加强内部控制审计
内部控制审计实际上是内部控制系统的一部分，是内部控制系统自身的功能，是内部控制执行环节的要件。
1．加强建设项目管理内部控制审计。
通过对建设项目的管理审计可以在很大程度上避免重复建设、建设投资效益低下、建设过程效率不高等情况的发生，能够及时发现、揭露和纠正项目建设中存在的问题，堵塞工程管理上的漏洞，从源头上防止建设资金的浪费，保证工程建设质量。
2．将审计延伸到项目决策、论证、实施、评估、验收的全过程。
通过工程建设项目的现场跟踪审计，搜集和占有大量翔实的有关工程成本和造价方面的资料，结合实际做出客观公正的评价。
3．加强审计分析，从管理角度提出建设性意见。
对建设单位或施工项目内部管理和内控制度进行审计，从中发现内部控制存在的问题和漏洞，及时与建设单位和施工单位进行沟通，提出建设性的管理建议，促进建设项目有序进行。
（三）建立信息沟通体系，实施有效监督
1．建设项目建设单位应按控制系统的需要识别使用者的信息需要，在此基础上收集、加工和处理信息，并将这些信息及时、准确和经济地传递给相关工作人员，使员工能够清楚地了解项目的内部控制制度，知道其所承担的责任，及时取得和交换他们在执行、管理和控制企业经营过程中所需的信息，使他们能够顺利履行其职责。
2．要确保内部控制制度切实地执行，并且保证良好的执行效果，就必须建立内部控制的监督制度，及时发现并堵塞建设项目内部控制中存在的漏洞，确保项目施工的经济效益。
监督可通过日常持续的监督活动来完成，也可以通过进行个别的、单独的评估来完成，或者将二者结合。
（四）建立完善的项目责任体系，落实终极责任。
按照工作职责，建立责任主体、责任范围、责任目标明确的责任中心，并建立完善的成本控制体系，使成本控制分解到各责任中心负责人，加强管理的针对性。
明确管理人员岗位责任制，并建立以百分制形式按期对员工进行考核的考核制度，明确责任和权利，提高员工工作积极性，使每项工作有规可依，形成努力降低施工成本的良好氛围，为优化成本管理工作奠定坚实的基础。
（五）完善控制环境，优化风险评估体系
1．影响控制环境的因素是多方面的，最重要的是提高建设项目管理者的素质。
管理者素质在项目建设中起着重要的作用，直接影响到建设建设项目内部控制的效率和效果。
在许多市场经济体制比较完善的西方国家，基本上已形成一个比较成熟的经理人才市场。
我国这方面的起步比较晚，建设工程施工企业应把主要精力放在人才培养上。
有了高素质的人才，不仅会提高项目质量，还可为企业节约可观的成本。
因此应从提高管理者的素质入手，完善项目内部控制环境。
2．进行充分的风险评估。
风险评估是提高项目内部控制效果的关键。
如果进行了全面的风险评估，那么在项目开工前，管理者就会对影响项目造价的关键环节做到心中有数，就能够尽可能地采取措施控制已预知的造价风险。
项目造价进行风险评估一般须经历风险辨别、分析、管理、控制等过程。
特别要注意的是，当项目建设内外部环境发生变化时，风险最容易发生，因此，应加强对环境改变时的风险管理。
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