深圳民间组织报告.docx
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深圳民间组织报告
深圳民间组织报告
葛洪、马宏、阮萌、罗思
摘要：
随着改革开放的不断深入，市场体制的日益完善，政府的重视和支持，近年来深圳民间组织获得了快速的发展，不仅数量多，而且覆盖面广。
本报告在普查和抽样调查的基础上，分析了深圳民间组织的发展状况、政府管理和扶持民间组织的措施、民间组织在深圳经济社会中发挥的作用及存在的问题，预测了影响深圳民间组织发展的主要因素。
明确深圳进一步发展民间组织的重要意义在于，推进社会主义民主政治建设，承接公共服务、实现社会管理体制的创新，成为对外开放的重要载体，培育新的经济增长点。
为此，政府应推进民间组织管理体制改革，加大政策扶持力度，建立购买服务机制，完善监管措施，完善法制保障，为促进民间组织自身建设和自我发展创造必要的法制政策环境。
关键词：
民间组织深圳作用政策建议
民间组织是公民社会承担公共治理和公共服务的重要力量。
改革开放以来，我国社会经济结构不断发生深刻变化，民间组织获得迅速发展，已成为中国从传统走向现代的重要标志。
民间组织作为现代社会的三大支柱之一，从第三方的角度推动社会经济发展，促进社会资本的积累，增加社会就业，为社会提供公共服务，参与公共管理，增进和激发服务公益和承担社会责任的公民精神，维护社会稳定，促进社会和谐。
深圳作为我国改革开放的先行地区，近30年来经济建设获得高速发展，随着改革开放的不断深入、市场经济体制改革的不断推进，深圳社会结构也在发生着深刻变化。
社会正在加速从传统社会向公民社会转变，公民自主意识、参与意识、民主意识不断增强，社会需求日益丰富多元，传统的以政府为主导的社会管理和公共服务模式已经难以应对，公民自发组织起来的各种民间组织将成为社会管理和公共服务的重要载体。
伴随政府和社会改革的不断深化，深圳民间组织数量快速增加，规模有所扩大，作用发挥日益明显，已成为推动深圳经济和社会发展的一支重要力量。
但相对深圳改革开放的大局，民间组织总体发育水平和发挥作用仍显滞后，迫切需要进一步解放思想、破除体制机制障碍、创新发展思路，促进民间组织的发展和作用进一步发挥。
一 深圳民间组织发展状况
随着改革开放的不断深入，市场体制的日益完善，以及政府的高度重视和支持，为深圳民间组织健康发展提供了广阔空间，无论在规模、体系、管理体制等各个方面均取得了很大成绩。
（一）民间组织进入快速发展阶段
截止2008年底，深圳依法登记的民间组织3343家，其中社会团体1381家，民办非企业单位1962家。
在全市民间组织中，市级民间组织1058家，其中社会团体652家，民办非企业单位406家；区级民间组织2285家，其中社会团体729家，民办非企业单位1556家。
与2007相比，深圳2008年实际增加民间组织309家，增长速度达到10.2％。
图12000年—2008年深圳市民间组织数量
（数据来源：
深圳市民间组织管理局）
（二）逐步形成门类齐全、覆盖广泛的民间组织体系
2008年，在深圳市登记的1381家社会团体中，工商服务业类占19%，科学研究类占11%，文化类占13%，社会服务类占10%，体育类占8%，教育、卫生、环境、宗教、职业等类占11％，其他类占28％。
在全市登记的1962家民办非企业单位中。
教育类占71%，社会服务类占16%，科学研究类占4%，文化类占4%，体育类占2%，其他类占3%。
这些民间组织活跃在经济、科技、教育、文化、劳动、卫生、体育、社会福利等各个领域，涵盖了一、二、三产业的各行各业，形成了一个门类齐全、覆盖广泛的民间组织体系，成为推动深圳经济和社会发展的一支重要力量。
图22008年深圳市各类社会团体比重
（数据来源：
深圳市民间组织管理局）
图32008年深圳市各类民办非企业单位比重
（数据来源：
深圳市民间组织管理局）
（三）民间组织自身规范化建设稳步加强
近年来，深圳大部分民间组织积极开展了法人治理建设，不断完善组织章程，完善治理结构，健全内部规章制度和自律机制，通过差额选举的方式产生理事长、会长、副会长和常务理事，通过民主的方式决定行业和协会的重要事务等。
根据2008年深圳市民政局3月1日至3月20日通过政府电子政务系统对全市148家民间组织进行的问卷调查统计（本文以下各部分的图表及数据均来自于此次问卷调查），结果显示当前深圳民间组织呈现如下七个特点：
1．民间组织采取的组织形式：
社团组织大多采用会员制，民办非企业单位更多采用非会员制。
不同类别的民间组织采取的组织形式不同，行业性、研究性、专业性以及联合性社团组织大多采取会员制的组织形式，而民办非企业单位则更多地采用了非会员制的形式。
根据本课题组调研回收的调查问卷统计结果，社团组织中有八成采取的是会员制的组织形式，而民办非企业单位仅有两成左右采取的是会员制。
2．民间组织发起的方式：
深圳民间组织主要由企业或政府相关部门发起。
民间组织发起的情况相对多样，主要是由企业或政府相关部门发起。
根据问卷调查统计数据，25%的民间组织是由企业发起，22.1%由政府相关部门发起，个人发起的占17.9%，企业与政府共同发起的占15%，企业与个人共同发起的占12.9%，此外还有7%左右的民间组织是由政府部门与个人共同发起。
不同类型的民间组织主要的发起方式不同，行业性社团更多是由企业或企业与政府部门共同发起，学术性社团更多是由政府有关部门或企业和个人共同发起，专业性社团更多是由个人或政府有关部门发起，而民办非企业单位则更多由企业或个人发起。
不同民间组织的发起方式调查结果
行业性社团
学术性社团
专业性社团
联合性社团
民办非企业单位
企业发起
37.5%
12.9%
15.8%
7.1%
32.1%
政府有关部门发起
16.7%
25.8%
21.1%
28.6%
25%
企业与政府部门共同发起
25%
6.5%
15.8%
21.4%
3.6%
个人发起
8.3%
19.4%
26.3%
7.1%
32.1%
企业和个人共同发起
8.3%
25.8%
15.8%
14.3%
3.6%
其它
4.2%
9.7%
5.3%
21.4%
3.6%
合计
100%
100%
100%
100%
100%
3．民间组织的治理结构与决策机制：
深圳大部分民间组织建立了较为完善的法人治理结构，并设立了相对规范的决策机制。
在法人治理建设方面，深圳大部分的民间组织健全了治理结构。
58.9%接受调查的民间组织表明其决策机构是理事会或董事会，32.2%的是会员代表大会，仅有8.9%表示是管理层。
图4深圳民间组织的决策机构
深圳民间组织的决策机制相对规范，82.9%接受调查的民间组织表示其战略决策和活动计划是由理事会（或董事会）等正式决策机构决定的，11%的民间组织表示无正式决策机构，由两个以上的负责人协商决定，3.4%的表示由负责人个人决定，2.7%的则表示无正式决策机构，由全体成员协商决定。
随着对民间组织管理政策的变化，深圳民间组织章程不断修改，逐步完善。
在接受调查的民间组织中，六成民间组织表示自成立以来组织章程修改过。
4．民间组织管理人员产生的方式：
深圳民间组织管理层主要通过民主选举方式产生，并且负责人主要来源于企业。
深圳民间组织的管理层主要通过民主选举方式产生，调查发现，79.5%的民间组织管理层是通过这种方式产生，仅有5.5%的民间组织管理人员是由主管部门派遣和任命。
这也反映出深圳民间组织民间化进展较大。
在民间组织负责人的来源方面，企业是主要来源，有36.8%的民间组织法定代表人来自企业，其次是退休人员和事业单位，比例分别为20.8%和18.1%。
从总体上看，行业性社团、专业性社团和联合性社团的法定代表人更多来自企业，民办非企业单位法定代表人则更多是个人，学术性社团法定代表人则以退休人员居多。
图5深圳市民间组织负责人来源分布图
5．工作人员情况：
深圳民间组织发展极不平衡，工作人员数量存在较大的差距
从工作人员的情况来看，接受调查的民间组织平均拥有5.71个专职工作人员，最大的民间组织拥有50个专职工作人员，有的民间组织则没有专职工作人员。
接受调查的民间组织兼职工作人员平均为7.64人，最多的有221人，最少的则一个也没有。
6．经费来源情况：
深圳民间组织经费主要来源于会费收入和提供服务的收入
民间组织最主要的经费来源为会费收入和核准业务范围内提供服务的收入，54%的民间组织表示会费收入是其主要经费来源之一，51%的民间组织表示开展服务的收入是其主要的经费来源。
经费来源的其次途径为企业赞助和捐助，24%的民间组织依靠企业提供赞助和捐助。
同时，政府购买服务和直接拨款也是民间组织经费来源途径，通过政府购买服务方式获得经费的民间组织占19%，获得政府直接拨款和补贴的民间组织有10%。
图6深圳民间组织经费来源情况
7．办公设施情况：
深圳民间组织办公场所以租赁为主
从各类民间组织的情况来看，获得办公场所最普遍的方式是租赁，民办非企业单位和行业性团体拥有自有产权办公室的比例则相对较高。
近半数（49.3%）接受调查的民间组织是租赁的专用办公室，6.2%拥有自有产权的办公室，通过政府直接分配或业务主管部门提供的有25.4%，会员提供的有13.7%，没有专门办公场所的则有3%。
图7深圳民间组织办公场所来源方式
接受调查的民间组织办公室平均面积为155平米，最大的有1600平米。
此外，电话、传真、电子邮箱、专门网站和打印复印设备等办公设施拥有率也较高，九成左右的民间组织配备了专用电话、传真和打印复印设备，72.4%的民间组织建立了专门网站。
（四）民间组织登记管理体制不断完善
近年来，深圳在民间组织管理体制方面实施了多项重要创新举措，民间组织管理体制不断完善。
1、改革行业协会商会管理体制，构建行业协会与政府的新型关系
由于深圳建市之初就没有设立各种专业局，因此代表不同行业和企业群体利益的行业协会、商会应运而生，成为深圳最早诞生的一批民间组织，对深圳经济发展具有举足轻重的作用，也成为引导规范发展的重点。
早在1995年，深圳市委组织部、市编办、市民政局就联合出台了《关于全市性社会团体管理若干问题的通知》，要求全市性社会团体逐步实现“人员自聘、工作自主、经费自筹”，拉开了行业协会商会社会化、市场化的序幕。
2004年，深圳市委、市政府在新一轮机构改革中，专门在政府机构序列中设立了行业协会服务署，将原由31个党政机关履行的行业协会主管单位职能统一划归市行业协会服务署，由其统一履行“培育、监管、规范、服务”全市行业协会的职能，统筹协调全市行业协会改革发展工作，切断行业协会与政府职能部门的隶属关系，确立行业协会的独立法人地位。
2004年底，深圳市委办公厅、市政府办公厅联合下发了《深圳市行业协会民间化工作实施方案》，进一步确定了行业协会商会改革发展的总体思路是民间化、市场化、国际化改革。
同时，市委组织部下发了《关于党政机关事业单位公职人员不再兼任行业协会职务有关问题的通知》，规定在行业协会商会任职的国家机关工作人员及各类事业单位在职人员均要辞去行业协会所担任的职务，并成立了市行业协会民间化工作联席会议制度。
同年12月底，全市在69个行业协会兼职的201名党政机关事业单位公职人员辞去协会的职务。
通过民间化改革，深圳行业协会与政府原主管单位在职能、机构、人员和财务方面实现了全面脱钩。
2006年底，深圳市又将市行业协会服务署和市民政局民间组织管理办公室合并，组建了深圳市民间组织管理局，从而进一步在体制上理顺和解决了行业协会实行无行政业务主管后的管理问题，同时也强化了全市民间组织的管理力量。
目前，深圳市行业协会已经全面实现了“无行政级别、无行政事业编制、无行政业务主管部门”和“自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务”的目标，政府对行业协会的管理已由过去的直接管理变成了间接管理。
为了进一步促进民间组织发展，2008年9月，深圳市委办公厅和市府办公厅又出台了《关于进一步发展和规范我市社会组织的意见》，在探索行业协会实行无业务主管部门的基础上，扩大直接登记的民间组织范围，规定对全市工商经济类、社会福利类、公益慈善类的民间组织均取消行政业务主管单位，实行向登记管理机关直接登记制度。
2、降低登记门槛，扶持社区民间组织发展
深圳社区民间组织目前主要分为两类：
一类是上级有关部门自上而下要求成立的组织，如社区计生协会、社区残疾人协会、社区工会、社区法律服务中心等，实行条条管理。
另一类是社区自下而上自发成立的组织，如社区文体团队、社区义工联、社区老年人协会，以及社区数码节、社区人之家网络活动等。
这些社区民间组织绝大部分不具备登记条件，自发开展活动，即使是登记成立的社区民间组织，其自主开发的项目及其活动均没有政府参与或给予资金支持。
近年来，深圳市培育发展社区民间组织主要有两种形式：
一种是以盐田区为试点，其主要做法是：
为彻底解决居委会的行政化倾向和“上面千条线，下面一根针”的超负荷运作状态，还原居委会作为自治组织的性质，该区根据“议行分设”的理念，把原来的居委会改为一会两站，即作为议事机构的社区居委会、具有各种服务功能的社区服务站和社区工作站，把街道的社区服务中心和社区服务站作为民间组织进行登记。
这些民办非企业单位由社区居委会来举办，区民政局作为业务主管单位，其业务范围包括：
文体服务、家政服务、维修服务、文化服务、培训服务等。
通过培育发展社区民间组织，使他们走向规模化、产业化的道路，从而加快基层服务业的发展，也使社区服务业得到更好的规划、引导和规范。
目前，盐田区已出台《盐田区委区人民政府关于加强民间组织培育发展与监督管理工作的意见》和《盐田社区服务专项资金申请程序》，以规范和加强对社区服务业的管理，逐步建立适应社会主义市场经济新体制的社区服务业运行机制，加快社区服务业实体化、市场化的发展进程。
另一种是由民间组织自发组建的，如深圳市因特二网数码研究所，其主要做法是：
由深圳市因特网数码研究所作为研究开发主体，自筹资金、自主研发面向社区的项目或活动，该所连续四年、联合全市媒体、企事业单位、知名名牌等各种社会资源，每年主办一次“社区数码节”，由政府支持、民间组织、社区机构和各事业单位参与举办的大型社区科普文娱活动，受到社区的好评。
除此之外，深圳市还采取一系列措施放宽和简化社区民间组织的相关登记手续，包括：
一是降低社区民间组织的准入门槛，会员由50个以上降低到20个以上，注册资金由原规定的不低于3万元降低到1万元，社区民办非企业单位开办资金降低到2万元以上。
二是简化了登记手续，社区民间组织的成立不需要经过筹备阶段，直接办理登记手续，也不需要提交由会计师事务所出具的验资报告，只要求提供由银行出具的存款证明。
三是缩短了社区民间组织登记时限，由60天缩短到30天，加快了民间组织发展。
盐田区民政部门还特别增开绿色通道，基本上保证一个星期内快速审批。
3、民间组织监管日益规范
一是有序推动社会组织年检工作。
为树立年检工作的公信力和权威性，每年在《深圳特区报》刊登民办非企业单位的年检结果，接受社会大众监督。
二是开展财务审计，对应进行登记而未登记的民间组织，不得办理机构代码证、税务登记证，不能开设结算账户，来限制其活动，并把年检情况向税务登记部门和民间组织的开户银行公告，以加强事后监管。
三是加大执法力度，严厉打击非法民间组织和民间组织的违法违规行业，依法取缔了一批非法民间组织，对一批违规民间组织予以撤销；四是规范执法。
深圳市民政局拟订了《深圳市民间组织登记管理机关行政处罚程序规定》，并编制了《执法程序流程图》，规范了执法程序，并联合市治贿办制定了《深圳市民间组织治理商业贿赂工作实施方案》，并配合相关行业主管部门积极开展治理商业贿赂工作。
五是促进自律诚信机制形成。
制订行业协会法人治理指引，完善行业协会内部治理结构。
倡导民间组织发起以诚信自律和公益慈善为主要内容的“五关”行动。
推动民间组织信息公开，引导民间组织规范行为，增强社会责任感和社会公益意识，提高服务质量，增强社会公信度。
六是探索对民间组织评估试点，选择行业协会为试点，开展民间组织评估工作，评估结果将作为对民间组织实施公共财政扶持、购买服务和经费资助的参考标准和依据，发挥评估的导向、激励和约束作用。
七是紧抓党建，成立了中共深圳市行业协会联合委员会，推动党的组织、工作和作用“三个覆盖”。
（五）政府对民间组织的扶持力度逐步加大
1、逐步加大政府职能转移力度
结合行政审批制度改革，一大批政府行业管理的事务性职能和工作事项正逐步向行业协会转移，或以协议、合同的方式委托给行业协会进行自律管理和提供服务。
2004年按深圳市政府的要求，有关职能部门对己明确取消行政审批并交由行业协会或中介组织自律管理的23项职能进行了梳理，并拟定了《市政府有关行政审批项目取消后交由行业协会自律管理的实施意见》。
据统计，目前大多数的政府职能部门都将课题研究、行业资质初审、行业标准等行业管理职能和事项以协议和购买服务的方式委托给民间组织。
如，市人事局将有关行业的专业技术职称的评审工作委托给10多家行业协会承担；市建设局、市国土房产局将行业资质评审、培训等事项分别委托给相应的建筑业协会、房地产协会、物业管理行业协会等行业组织，并采用协议和购买服务的方式，有的还通过招投标的方式选择购买对象。
在接受政府委托工作事项方面，一半的民间组织表示是通过短期合作协议，超过四成的表示通过有关政策规定获得，还有两成左右的表示是通过法律条文规定或长期合作协议，此外，被动等待政府部门下达、主动申办承办、受邀请作为活动主承办单位、直接授权等也是民间组织获取有关职能或工作事项的方式。
图７政府委托工作事项的方式
2、用制度化的形式确立对民间组织的资金支持。
一是2007年设立了“深圳市行业协会发展专项经费”，并以制度化的形式固定下来。
二是积极探索政府向民间组织购买服务制度。
2008年，经深圳市政府同意，在福利彩票年度公益金计划安排中新设立“向社会组织和企业购买服务及机动专项经费”。
有关统计数据表明，深圳市政府相关部门每年用于购买社会组织服务的经费约为750万元，而且有逐年增加的趋势，仅市物业管理行业协会一年获得政府购买服务的经费达250多万元。
三是各区根据自身实际，设立专项资金。
如宝安区民政局印发了《深圳市宝安区公益慈善类、社区维权类民间组织培育专项资金管理暂行办法》，从经费上资助公益慈善类、社区维权类民间组织；盐田区政府专门设立了“盐田区社区服务专项资金”，每年对各社区服务站提出的社区服务项目给予资金扶持。
3、积极推动民间组织孵化基地建设和公共信息平台建设。
创新民间组织培育方式，着力打造三大公共服务平台。
一是筹建“深圳市民间组织孵化基地”，扩大民间组织的扶持范围，增加扶持含金量，为民间组织孵化和加速发展提供硬件支持。
二是构建公共信息平台，建设并不断完善“深圳民间组织信息网”，作为全市民间组织建设和管理的门户网站，进一步提高服务效率和水平，同时，积极推动深圳市民间组织法人基础数据库的建设。
三是政府通过相关产业资金资助行业协会建立行业技术和公共服务平台。
如，市贸工局为市家具行业协会、市钟表行业协会、市服装行业协会、市黄金珠宝首饰行业协会建立行业技术和公共服务平台资助了高达5000万元的经费；每年市财政还提供近千万元经费资助行业协会组织或参加国内外展览会，使行业协会的技术和公共服务平台作用得到有效发挥。
二 民间组织在深圳经济社会建设中发挥的作用
（一）民间组织活动领域广泛，以行业服务及协调、学术研究及学术交流为主要活动领域。
行业服务及协调、学术研究及学术交流、调查研究、政策咨询和联谊是深圳民间组织最主要的五大活动领域。
相关调查结果显示，62.6%的民间组织表示主要活动领域是学术研究及学术交流，表示行业服务及行业协调为主要活动领域的也超过一半，表示调查研究为其主要活动领域的超过四成。
此外，以政策咨询、国际交流、联谊为主要活动领域的也超过三成。
不同类型的民间组织活动领域各有侧重。
行业性社团最主要的三项活动是行业服务及协调、调查研究、学术研究和交流，97%的行业性社团认为行业协调及服务是组织的主要活动领域。
学术研究和交流是学术性社团开展的主要活动，同样也是绝大多数专业性社团的主要活动，联谊是联合性社团开展的主要活动，职业和成人教育是民办非企业单位从事的最主要工作。
图8深圳民间组织主要活动领域
（二）民间组织承担了政府部门委托的相关工作事项
民间组织履行了政府赋予的部分微观和行业协调管理的职能，承担了社会监督和行业监督管理的相关工作事项，建立了从业规范，促进了公平竞争，加强了行业自律。
首先，民间组织承担的最多工作事项是行业调查研究，承担这一职能的民间组织达到了总数的62.4%。
其次，民间组织也承担了较多的行业标准制定及服务、教育服务、送审材料收集、行业监督管理等公共服务职能，承担这些服务职能的民间组织比例均超过了总数的三成。
例如，市零售商业行业协会在开展《零售行业顾客满意度调查》工作的基础上制定了第一个协会标准《深圳零售商场顾客满意度评价指标》，同时，在市贸工局支持下编制《深圳市零售行业能耗指导标准》（全国第一个地方标准）和《深圳市大型零售商场节能指引》。
再次，行业协会还为企业提供了信息服务、人才服务、技术研发服务、鉴定服务等，比如，深圳市钟表行业协会已在内部设置了研发机构、鉴定机构、培训机构等，为行业提供高层次服务。
此外，民间组织在方案论证、文化体育服务、社区服务、材料初审、资质认定等更广泛的领域也发挥着作用，但这些领域工作事项的比例相对较低，说明在公共服务领域民间组织的作用还有待于进一步发挥。
图9深圳民间组织目前承担的公共服务事项
在社区建设中，民间组织承接从政府部门中剥离出来的部分社会职能，满足居民多元化的需求。
政府职能部门运用自身职能，组织、领导、指导社区建设，但政府职能部门有其局限性，难以满足社区居民日益丰富的物质和文化需求。
民间组织承担社区服务活动，以其灵活的体制和多方位的服务形式，满足了社区居民多方面的需求，产生了良好的效果。
截止2007年底，全市有依法登记的社区民间组织327个，能较好承接社区的相关社会事务，使政府对社区的间接管理工作有相应的承接载体。
如文化类民间组织承担文化进社区、周末广场音乐会、京剧进社区等演出任务，推进社区文化建设；计划生育协会开展生殖健康知识进社区活动，在流动人口和未婚青年中进行预防艾滋病和生殖健康知识教育。
（三）反映不同群体的利益诉求
各类民间组织作为不同利益主体的代表和社会各阶层利益表达的渠道，发挥政府与市场不可替代的、独特的作用。
问卷调查显示，以政策咨询作为主要活动领域的民间组织超过三成。
个案调研的市外商投资企业协会、市中小企业发展促进会、市物业管理行业协会、市家具行业协会、市钟表行业协会、市服装行业协会、市室内设计师协会、市信息无障碍研究会作为政府和社会之间的桥梁，发挥了积极的作用。
主要表现在以下几个方面：
1、民间组织的代表性和桥梁纽带作用日益加强。
如，外商投资企业协会有近2000家会员单位，把落户深圳的100多家世界500强外商投资企业纳入其中，协会不仅为企业分忧解难，而且深入开展政策调研，充分反映行业和会员的意愿，并在某些方面和某种程度上影响了地方甚至国家政策的调整。
2、在维权方面，协会作为会员和行业利益的代表走到了前台。
例如，深圳出现的“银商之争”，市零售商业行业协会在维护商家的合法权益上走在了前头，在国内引起了很大的反响，并为国家制定相关政策提供了很好的依据；市家具行业协会动员组织行业力量，代表行业积极应对国外的反倾销诉讼，有效地维护了行业的利益；市国际贸易货主协会2007年积极应对四家国际班轮公司（运价协议组织）在中国华南地区提高码头作业费（THC）收费标准问题，会同市内相关行业协会投入到货主维权行动中，通过协商，并向有关部门反映，使码头作业费（THC）收费标准
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