行政组织理论精华.docx

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行政组织理论精华

从人类社会群体的角度来看，组织：

就是人们按照一定的目的,任务和形式编制起来的社会团体，是处于一定社会环境中的各种组织要素的有机组合体，是为了实现某种目的而有意识建立起来的人类群体。

狭义的行政组织是指国家的行政机关，即根据宪法和法律组建的，体现统治阶级的意志，行使行政权力，执行行政职能，推行政务，管理国家公共事务的机关体系，是国家的权力的执行机关。

组织：

由两个以上的人，目标和特定的人际关系这三种要素构成的群体

物质要素：

1、人员

2、经费

3、物资设备

精神要素：

1、目标

2、权责结构

人际关系

职位是行政组织的基本元素和细胞，行政组织结构是行政组织最明显的外在表现

行政组织的特殊性质：

行政组织是社会组织中的规模最大的，管理范围最广的一种组织类型；从国家统治的角度来看，它又是统治阶级利益的代表者，是国家意志的直接体现者和施行者。

1、阶级性。

（国家职能的核心就是维护统治阶级的利益）

2、社会性。

（社会性是行政组织的基础，阶级性是其核心）

3、权威性。

（强制服从是行政组织权威性的突出特征）

4、法治性。

5、系统性

6、主动性

行政组织与其他组织的区别：

1、管理对象不同

2、为社会所提拱的服务内容不同

3、活动的依据不同

4、活动的目的不同

行政组织在行政管理中的作用

1、是行政管理的主体

2、是行政人员发挥作用的物质基础

行政组织功能的内容

1、政治功能

2、经济功能（我国处于社会主义初级阶段，组织经济建设，更成为行政组织最主要、最基本的功能。

3、文化功能

4、社会功能

行政组织功能的特点

1、广泛性与有限性

2、稳定性与变异性

行政组织理论的研究意义：

研究行政组织理论

1、是为了建立具有中国特色的行政组织理论体系

2、是实现行政组织科学化、民主化、法治化和现代法的需要，是社会分健康发展的需要

3、是我国当前行政组织改革的需要，它可以为行政组织改革的实践提供理论上的指导

4、是优化行政人员的素质、提高其管理水平和工作能力的需要

奴隶制时期最典型的具有行政组织的国家：

中国、古埃及、古希腊、古罗马

古埃及的行政组织：

国王称法老，是最高的统治者

古希腊的行政组织：

雅典是其主要的代表。

公民大会成为国家最高权力机关

雅典行政组织的特征：

1、具有原始的民主行政特征

2、强调依法行政

3、行政官员非专业化、非职业化，无报酬

4、行政职能简单

奴隶制时期外国行政组织的特点：

1、行政组织简单且未明确分化

2、古希腊、古罗马的行政组织与国家机关其他组织开始有了初步的原始的分工

3、中央和地方的关系相对简单

4、在共和制时期，行政组织的官员都无报酬，任期短，行政工作未职业化

封建时期的外国行政组织

西方国家的议会和内阁都发源于英国

法国封建时期的行政组织经历演变的过程如下：

1、地方分封的封建君主制

2、等级君主制（是三级会议与君主并存）

3、中央集权的专制君主制

封建时期英法行政组织的特点：

1、立法权与行政权相对分离，行政权受到立法权的制约

2、中世纪末期，随着专制王权的确立，宫庭的内务组织演变成全国的中央行政组织

3、地主行政组织较奴隶制时期有很大的发展

4、王权与教权的关系十分密切，它们之间既有斗争又有合作

资本主义时期的外国行政组织

就政府组织形式来看，其中最典型的有三种：

英国的内阁制，美国的总统制，法国的半总统制

英国现代的行政组织

英国的中央行政组织主要有：

1、枢密院

2、内阁（职能：

1，行政职能。

2，决策职能。

3，立法职能。

4，监督职能）

3、政府各部

美国现代的行政组织

（一）联邦行政组织：

美国是联邦制国家，又是实行三权分立制最典型的国家，同是也是总统制特征最突出的国家

美国联邦行政机构由：

1、总统直属机构

2、内阁和行政部

美国内阁从一开始就是作为总统的咨询机构出现的，从未起过决策作用，主要表现如下：

（1）美国的内阁不决定任何政策，也没有集体的政治责任

（2）美国的内阁只向总统负责，不向国会负责

（3）美国的内阁没有固定的组织形式，没有固定的人员，没有固定的会期

在美国联邦行政机关中，部是最重要的行政机关

3、独立行政机构特点：

①专业性强，②具有独立性，③行使混合权力，④办事效率高

（二）州行政组织

（三）地方行政组织

1、美国县政府组织

2、市行政组织

主要职能有：

公共安全，公共卫生，环境保护，公共交通，公共教育，财政及市场管理等

市政府组织形式大致有四类：

（1）市长－市会议制③、委员会制

（2）市经理制④、大都会制

3、镇行政组织

法国现代的行政组织

法国的这种半总统半议会制的体制成为行政组织运行的基础

法国中央行政组织由：

1、总统

2、总理

3、中央各部

法国地方行政组织：

现在的法国的地方政府组织有大区、省和市镇三个层次

法国地方行政组织的特点：

即每一个层级，既是地方的国家行政机构，是中央政府在地方的代表，又是地方团体自治行政机关，是机构是议会及议长

法国行政体制的主要特征是高度中央集权

资本主义时期外国的行政组织的特点：

1、行政组织日趋独立且职能不断扩大，行政组织总量不断增加

2、近代资本主义国家行政组织演变的历史表明，行政组织的职能不仅扩大，而且发生了很大变化，已从原来的以政治职能为主转变到现在的以经济和社会职能为主

3、行政权力越来越大

4、在中央行政组织与地方行政组织的关系上，有地方自治传统的国家在逐步扩大中央集权（如英国）；有中央集权传统的国家在逐步护大地方权力（如法国）

中国的行政组织演变：

夏商周时期的行政组织

三司：

即司徒（农业）、司马（军事）、司空（工程营造）

六太：

太灾、太宗、太土、太史、太祝、太卜

（一）、秦汉时期的行政组织

在中央朝廷内，秦、汉实行三分九卿制

三公：

丞相，太尉，御史大夫or司空，司马，司徒，但均为宰相

三公之下设九卿

（二）、隋唐时期的行政组织

从魏晋至隋唐形成了三省六部制二十四司的行政组织体制

三省职权分为：

1、中书省（取旨决策）中书令为该省最高长官

2、门下省（审议封驳）门下侍中……

3、尚书省（承旨执行）尚书令

其中尚书省为最高行政机关，下辖吏、户、礼、兵、刑、工六部，每部又各设四司

（四）、宋元明清时期行政组织

沿袭了六部二十四司的机构设置

宋朝的地方行政组织有路、州、县三级

中国古代行政组织的特点

1、强化中央集权，集国家最高权力于一人之手，是中国古代行政组织发展的主流

2、中国古代行政组织的演变具有前后因袭、循序渐进的特点

3、中国古代行政组织结构严谨，分工精细，层级节制，集中统一

4、中国古代的行政组织具有强烈的宗法色彩

中华民国的行政组织

1912-1913南京临时政府时期的行政组织

1913-1928北洋政府（袁世凯）

1927-1949国民政府（孙中山五院制）行政院是国民政府的最高行政机关

中华民国的行政组织特点：

1、中华民国的行政组织在其初创期，接受了西方三权分立与民主共和国的思想

2、孙中山提出的政权和治权相区别，在国民大会下实行立法、行政、司法、考试、监督五权并立的思想，具有历史的进步意义

3、从法律上确立了国民党一党专政的政治体制

4、在中央与地方的关系上，国民政府没有也不可能实现孙中山的均权制主张，而是中央集权制与地方军阀割据并存

中华人民共和国地方行政组织的组成、职能与机构设置：

一般都有拥有如下主要职权：

1、执行本级人民代表大会及其常委会的决议和上级国家行政机关的决议和命令，规定行政措施，发布决议和命令

2、执行本行政区域的国民经济和社会发展计划，编制和执行财政预算，管理本区域内经济、文化建设和民政、财政、公安、司法行政、监察等工作

3、领导所属工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或撤消它们的不适当的命令、指令和决议

4、保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，保护各种经济组织的合法权益等

一般而言，地方各级政府机构大致分为六类：

1、政法管理部门

2、经济管理部门

3、综舍管理部门

4、经济和社会的监督部门

5、教科文卫事业管理部门

6、其他管理部门

中华人民共和国行政组织的特点：

1、新中国行政组织具有充分的人民性

2、新中国行政组织的设置与运行，本着精简、统一、效能的原则，不断进行调整与改革，并取得了一定的成就

3、在处理中央与地方的关系上，我国行政组织基本上贯彻了民主集中制的原则

4、新中国的行政组织在其发展的历史过程中，也暴露出一些弊端

外国行政组织理论

古希腊、古罗马行政组织思想最为典型的代表人物是柏拉图、亚里士多德

（一）、柏拉图：

《理想国》与《政治家篇》观点：

1、柏拉图认为社会分工是国家行政组织存在的基础

2、主张“无学识者不能治国”

3、指出治国者应以教育为“第一要务”

4、晚年提出依法行政思想

（二）、亚里士多德：

《政治学》观点：

1、第一次提出应将议事权力、司法权力和行政权力相区别

2、提出了设置行政机构组织职能的思想

3、初步阐述了行政组织职能的思想，如商务管理职能、城邦监护职能、公共财政职能、军事职能等

4、提出行政人员的任用应遵循适用、专任、德才兼备的原则

5、提出了要建立行政监督机构，专门对行政人员进行监督，以防止徇私舞弊

6、崇尚法治

马基雅维利的行政组织思想

第一个论述过国家行政组织管理原则的人

主要有四项原则：

1、群众支持原则

2、组织内聚力原则

3、组织领导者必须具有超出常人的能力原则

4、持续存在下去的原则

卢梭的行政组织思想

1、论述了政府与公民的关系，强调政府官员是人民的仆从

2、论述了政府与法律的关系，强调政府行为必须以法律为依归

汉密尔顿的行政组织思想

1、主张扩张行政部门的权力

2、主张建立强而有力的行政组织

3、充分的法律支持

4、足够的权力

对外国早期行政组织思想的评述：

由于受社会分化及国家各类组织分化水平不高的限制，外国早期行政组织思想大都包含在国家管理思想中，往往与政治思想、法律思想含混在一起，没有单纯的行政思想，更没有单纯的行政组织思想

尽管如此，西方早期行政组织思想的内容还是非常丰富的。

比如关于行政组织的职能、行政组织分工和机构设置、行政组织的用人原则，行政组织的内聚力原则、行政组织的法制管理及依法行政等思想，都成为后来组织理论的渊源

独立行政组织理论产生的背景：

1、工业革命的完成，要求企业组织管理科学化

2、民主共和政体的建立与社会文化的发展，要求行政组织管理科学化

3、政治学理论与管理学理论的发展，为行政组织理论的发展提供了理论基础

威尔逊《行政学研究》一文1887年

泰罗《科学管理原理》科学管理之父

法约尔《工业管理与一般管理》

韦伯组织理论之父官僚制行政组织理论

古立克厄威克POSDCRB七要素：

1、计划（Planning）2、组织3、人事4、指挥5、协调6、报告7、预算

对传统行政组织理论的评述：

基本贡献：

1、把专业化分工原理广泛地引入管理之中，提出了职能化（专业化）管理的原理，为构造科学管理的组织结构及其发展演变奠定了一般的原则基础

2、总结概括出管理幅度和管理层次原理，作为组织结构的依据，力图构建高效的等级制组织

3、倡导“理性化－法律化”的组织形态，强调组织的运作应以法律为规范

不足：

1、他们只研究了组织的静态结构，而忽视了对组织的动态面的研究

2、他们在强调组织的非人格化、理性化时，忽视了对人的主观能动性及多方面的需求的研究

3、他们只将组织当作一个封闭型的系统来研究，而未探讨组织与其外在环境之间的相互关系，相互影响

梅奥的人际关系行政组织理论

“霍桑实验”

《工业文明里的人的问题》，其基本思想：

1、提出了“社会人”理论

2、指出组织中除了正式组织外，还有“非正式组织”

3、指出作为新型的组织领导者，其能力主要表现在通过提高组织中成员的满足程度来激劢员工的“士气”，以提高组织效率

巴纳德的组织要素与平衡理论

他对组织理论的贡献主要有：

1、他指出，组织的本质是一个协作系统

2、提出了组织三要素理论（一、共同的目标；二、协作的意愿；三信息）

3、提出了权威来自接受的思想

4、提出了组织平衡的思想

5、阐述了非正式组织理论

真正对非正式组织进行系统研究的学者是巴纳德

西蒙的决策组织理论

有人将他的代表作《管理行为》译为《行政行为》

他认为组织影响个人决策行为的因素有：

1、权威

2、组织认同，即成员对组织的忠诚

3、信息沟通

4、培训

5、效率

对行为科学时期行政组织理论的评述：

行为科学时期的行政思想理论特别注重对组织的人进行研究，认为人的行为是影响组织效率的决定因素，提出组织应当以人为中心的观点，使组宽心丸研究从传统的静态研究转入到动态研究

这时期提出新的组织的管理，如人格尊重的原则、相互利益的原则、人性激发的原则、人人参与的原则、相互支持的原则以及协调统一的原则等

1、该理论注重对非正式组织的研究

2、注重对组织决策问题的研究

行为科学时期的不足：

1、过分偏重对人的行为的研究，贬低了组织结构、法规与制度对行政组织的重要意义

2、过分注重对个别的事实研究，而忽视对组织进行整体的、系统的研究

3、这一时期关于组织的研究仍然是带封闭性质的

现代行政组织理论

最早将一般系统论运用于研究的学者是美国的社会学家塔尔科特*柏森斯《社会系统论》《现代社会的结构和进程》

雷格斯的生态行政组织理论

最先运用生态理论来研究政府行政现象

提出三种行政组织模式：

1、融合型－传统农业社会的行政组织

2、棱柱型－由农业社会向工业社会过渡时期的行政组织

3、衍射型－高度发达的工业化社会的行政组织

棱柱型的行政模式具有三种特征：

1、异质性或异种性并存

2、形式主义

3、重叠性

新公共行政组织理论

新公共行政学派是20世纪70年代以来美国行政学界最活跃的一个学派

主要观点如下：

1、对传统公共行政“效率至上”的反思与批叛

2、主张将“效率至上”转为“公平至上”，强调公共行政组织的变革

3、提出公共行政组织存在着分配、整合、边际交换和社会感情等四种基本运作过程

对现代行政组织理论的评述：

现代行政组织理论注重对组织的系统性、生态性、权变性的研究

与传统的和行为科学的组织理论比较，现代行政组织理论的研究带有综合性、开放性、有机性和总体性的特征

中国行政组织理论：

对中国古代行政组织思想的评述

一、中国古代行政组织思想源远流长，内容丰富。

如孔子的“礼义”治国思想，孟子的“仁政”治国思想、老子的“无为而治”思想，韩非的“以法治国”思想等，与外国行政组织相比，其内容丰富、论述更加深刻

二、中国古代行政组织思想缺乏系统性，由于政治、经济与社会发展的限制，中国古代的行政组织思想大多是片断的、不系统的。

没有对行政组织思想专门论述，更多的是隐含在古代思想家们的治国方略中

三、尽管有某些不足，但有很多值得今天借鉴……

邓小平的行政思想

1、行政组织应以经济职能为中心

2、必须进行改革

（一）、行政改革的必要性

（二）、要改革行政组织权力过分集中的问题，合理地分配中央与地方行政组织职权的关系

（三）、改革党政不分的问题，理顺党政关系

（四）、要改革政企关系，实行政企分开，让企业成为相对独立的经济实体

3、行政组织必须克服官僚主义，提高工作效率

4、行政组织必须加强法制建设

（一）、必须加强组织制度建设

（二）、重视组织机构的编制立法

（三）、主张建立严格的工作责任制

（四）、强调必须建立科学的干部人事管理制度

对中国近现代行政组织思想的评述：

1、孙中山的行政思想在中国历史上具有特殊的地位，有着承前启后的作用，尽管由于历史条件的限制，孙中山的治国主张在当时并没在真正付诸实施，但是他代表一个时代

2、毛泽东、邓小平以及现阶段中国领导人的行政组织思想，构成了当代中国行政组织理论的基础，是当前我国行政组织建设和改革的根本性指导思想，是马克思主义行政思想理论的重要组成部分

3、邓小平的行政思想改革思想实际上对毛泽东行政组织思想的继承和发展

4、以江泽民为代表的第三代中国领导集体所阐述的行政组织思想和毛泽东、邓小平的行政思想是一脉相承的

5、这一系列的思想既是对毛泽东、邓小平行政组织思想的传承，也充分体现了市场经济条件下我国行政组织改革的时代要求

6、今后我们要进一步努力学习毛泽东、邓小平等人的行政组织思想，为深化我国的行政组织改革，为保证我国行政组织的健康发展，为形成“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制，为把我国政府建设成人民满意的政府而努力奋斗。

行政组织目标

特征：

作用：

1、强制性1、导向作用

2、服务性2、激励作用

3、复杂性3、整合作用、

4、动态性4、管理工具作用

行政组织发展的程序包括：

1、确定组织存在的问题，对这些问题进行分析、叛断

2、根据分析、判断的结果决定是否推动组织发展

3、然后制定相应的组织发展计划并执行之

4、最后对组织发展的效果进行评估，形成新的组织发展循环

在行政组织中进行目标管理的注意事项：

1、适于目标管理的组织与情势

2、组织的成熟度与组织成员的素质

3、合理组合组织目标

行政组织结构的功能：

1、合理的组织结构能有效地满足行政组织目标的需要

2、有利于稳定工作人员的情绪，调动工作人员的积极性

3、能使组织保持良好的沟通关系

4、是提高微观和宏观行政效率的前提条件

5、有助于推动行政方式的创新

合理的行政组织结构的标准：

1、任务与组织平衡

2、各个组织、人员之间按比例配置

3、分工明确，合作良好

4、适应环境，具有弹性

行政组织结构的影响因素：

1、战略与结构

2、规模与结构

3、技术、任务与结构

行政组织的宏观纵向分工特点：

行政组织的层级越高，管辖地域的范围愈广，其数量越少

影响因素：

1、政体

2、国家发展战略

3、外部性

行政组织纵向结构的优缺点：

优点：

1、分层负责

2、行动迅速

3、能发挥各个层级行政组织的积极性、创造性

4、各层级行政首长负责全面管理工作

缺点：

1、各层级行政首长事务过多，责重事繁，难于事事精通

2、容易形成地方的块块分割

3、容易犯地方主义的错误

4、容易导致信息传递失真

行政区划是否科学合理，主要取决于以下三个方面的因素：

1、要有利于各地区人民和各民族的安定团结

2、要有利于国家政权的统一和巩固

3、要有利于调动地方政府的积极性，充分发挥地方政府的作用

行政组织横向分工的优缺点：

优点：

1、职能不同，分工管理

2、从上到下形成条条

3、各个部门分负责

缺点：

1、易形成各个部门条条分割

2、自是而下的各部门形成条知伸向个基层

如何正确处理管理层次和管理幅度的关系：

1、管理幅度与管理层次有关

2、下属工作性质及难易程度制约着管理幅度与管理层次

3、领导者的领导水平与能力制约着管理幅度

4、被管理者的素质高也制约着管理幅度

5、集权、分权与授权程度影响到管理幅度与管理层次

6、下级单位所在地的集中程度及交通和信息传递状况影响着管理幅度

7、技术设备与工作条年也制约着管理幅度与管理层次

集权制、分权制与均权制的正确运用：

制约中央政府与地方政府权力分配关系的两个主要因素：

一、是社会的需要，其中主要是经济体制的需要。

这决定任何一个国家中央与地方分权模式的根本因素

二、是一个国家的国家结构形式。

凡为联邦制国家，一般都是实行分权制；凡实行单一制的国家，多实行集权制

我国在社会主义市场经济条件下，如何正确分配中央政府与地方政府的权力关系

1、市场经济对政府职能总的要求

2、市场经济要求中央政府具有国民经济宏观调控和维护市场秩序的职能

3、要求地方政府在中央统一法制规范下主要负责实施本地区的各种保障职能

4、中央适度集权与地方适度分权相结合即均权制的优越性

根据行政组织中掌握最高决策权的人数多寡，行政组织体制可分为首长制、委员会制与混合制

市经理制的优点：

一、有一个统一而高度负责的行政首长，便于统一指挥，提高行政工作效率

二、行政首长由市政专家担任，有利于提高城市管理的科学化水平

三、市经理对民选的市委员会负责，市委会对选民负责，使得专家的特长与选民的意志得以较好的结合

行政组织与外面的环境的互依性：

1、行政组织对外部环境的依赖

2、行政组织对外部环境的选择与塑造

3、宏观环境与微观环境

物质生产与人口生产的发展状况对行政组织的影响

一、生产力的发展状况决定着行政组织的存亡和性质

二、制约着行政组织的功能发挥和部门设置

三、提供了行政组织运行的物质基础

四、影响着行政组织的发展战略和人口管理功能

生产关系与具体的经济体制对行政组织的影响

1、基本的生产关系直接决定着行政组织的性质和变化

2、具体的经济体制影响着行政组织的功能配置和运行模式

计划经济体制的特征：

一、直接而广泛

二、命令强制

三、企业被动适应

政治环境对行政组织的影响：

1、国体直接决定着行政组织的基本性质

2、政体规定了行政组织的具体形式和地位

3、政党制度影响着行政组织的稳定性和完善程度

4、政治生活的民主、平等程度制约着行政组织决策与抗行的民主化、科学化程度

5、政治形势的稳定程度影响着行政组织的运行状态

6、法律制度规定与保障着行政组织在整个国家机构系统中的地位

7、法律的完善化、科学化程度制约着行政组织运转的协调、规范水平

文化环境对行政组织的影响：

一、行政组织一般行为的期望对行政组织的影响

二、行政组织首脑权力的观念对行政组织的影响

三、行政组织运行方式的观念对行政组织的影响

四、行政组织内部人际关系的观念对行政组织的影响

五、行政道德的观念对行政组织的影响

民族环境对行政组织的影响：

1、影响着政府的民族政策及相应的行政组织设置

2、影响着行政组织的体制

3、制约着行政组织权力的行使

4、关系着行政组织凝聚力的大小

5、中国的民族环境对政府行政组织的影响

宗教环境对行政组织的影响：

一、制约着行政组织的机构设置和职权行使

二、推动或妨碍着行政组织的管理活动

自然环境对行政组织的影响：

1、地球环境影响着人类社会文明的形成和发展，从而制约着各国行政组织的发展模式

2、自然资源的国土面积影响各国综合国力的强弱，从而制约着其行政组织的财力基础与功能发挥

3、自然资源环境影响各国经济发展的方向与结构，从而制约着其行政组织的部门设置与功能体系

4、地理形状影响着一个国家的民族团结，国家的统一与行政组织稳定状况

5、地理环境制约着政府的国际战略及其相应的功能组织

创建良好的经济环境：

一、巩固、发展和完善社会的基本经济结构

二、建立、健全符合本国国情的经济体制

三、充分调动一切人、财、物力