公务文书的特点和作用.docx

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公务文书的特点和作用

第一章—公务文书概述

第一节公务文书的含义

一、公务文书的定义及其性质

1、定义：

公务文书简称公文，国家行政机关的公文“是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具”。

2、性质：

⑴法定效力：

指公文在管理国家中的约束力。

⑵规范体例：

指公文的种类（文种）、名称、作用、具体的格式、行文规则和收发文办理等，即一切形式上的样式和作用，一切操作运行和办理上的程序等，都应按照国家的统一规定和规范执行，不得擅自违反。

⑶来源经验：

即指《公文处理办法》中所有规定性的文字，都属于“行政机关在行政管理过程中形成的”。

二、公务文书的广狭义之分

1、广义公文：

是指公文的使用范围和文种宽广。

2、狭义公文：

是指公文的使用范围和文种相对的严格和相对的狭窄。

三、通用公文和专用公文

1．通用公文：

指在使用范围上的广泛和有用。

2．专用公文：

是除通用公文以外的公文文种，它们是适应各系统、部门、单位的一般不具有规范体式，但为它们所必需的文件，这种文件起着联系、记录、交流、交易等作用。

四、狭义通用公文的实际应用范围

狭义通用公文：

即指党的和国家机关通行使用的十四种（党的）和十三种（国家的）公文。

这种公文除了党的机关和国家行政机关广泛应用外，社会上也广泛地比照使用。

第二节公务文书的文种

公务文书的种类简称文种。

命令、公告、通告、报告等都是具体的文种。

文种是指对具有共同内涵和共同使用范围的文件的具体概括。

一、《公文处理条例》和《公文处理办法》中所规定的文种

1、党中央办公厅发布的《公文处理条例》中的文种（十四种）：

一、决议；二、决定；三、指示；四、意见；五、通知；六、通报；七、公报；八、报告；九、请示；十、批复；十一、条例；十二、规定；十三、函；十四、会议纪要。

2、国务院办公厅发布的《公文处理办法》中的文种（十三种）：

一、命令（令）；二、决定；三、公告；四、通告；五、通知；六、通报；七、议案；八、报告；九、请示；十、批复；十一、意见；十二、函；十三、会议纪要。

3、两种文种的比较：

（1）两者的具体文种和名称都有一些差别。

彼此相互告缺和多出的公文文种，大多是因为党和国家的机关性质不同而告缺或另行命名设定。

（2）相对而言，在日常工作中行政机关公文的使用频率较为高一些，并且应用范围会广泛一些。

二、公文的其他不同分类

1、按公文来源分：

（1）收来文件：

简称收文，指的是本机关收进的外单位（包括上级、平级和下级机关）制发的文件。

（2）外发文件：

简称发文，指的是本机关发送给外单位（包括上级、平级和下级机关）的文件。

2、按行文方向分：

（1）上行文：

是指向所属上级机关报送的公文，有请示、报告、意见等。

（2）平行文：

是指同级机关或不相隶属机关之间来往的公文，有通告、议案、意见、函等。

（3）下行文：

是指向所属下级机关发送的公文，有命令（令）、决定、公告、通告、通报、批复、意见、会议纪要等。

3、按公文的特点作用分：

（1）法规性公文：

是指由国家权力机关、国家行政机关依据宪法规定的权限所制定的法律、行政法规和规章等，具有明显的强制性。

（2）指挥性公文：

是指向所属机关传达、贯彻党和国家领导机关的方针、政策，体现领导意图，实施行政指挥的公文。

（3）知照性公文：

是指向受文机关通报情况，知照事项，要求遵守或办理的公文。

（4）报请性公文：

是指向上级机关报告工作、提出建议、请示问题的公文。

（5）记录性公文：

是指用于记载、归纳会议议定事项的公文。

4、按公文的机密程度和阅读范围分：

（1）秘密公文：

通称密件，指内容涉及党和国家机密的公文。

（2）普通公文：

通称平件，按阅读范围又分为内部文件和公布文件。

5、按公文的急切程度分：

（1）紧急公文（分为特急和急件）

（2）普通公文

6、按公文的使用范围分：

（1）通用公文（须依照国务院发布的《公文处理办法》和党的机关《公文处理条例》一体遵行）

（2）专用公文（各有所据）

第三节、公务文书的特点和作用

一、公文的特点

国家机关的公务文书的特点主要有两条：

1、依法行政的有效性公文是代表国家机关立言，行使法定职务权限的意志。

它依靠自己所具有的法定权威性和政治权威即法定效力的刚性特点进行各种有利国家和人民的公务活动。

2、严格缜密规范体式公文的规定体式，一是极严——就是文种十分严格，每一文种的内涵及其作用都规定得十分严格、明确。

二是缜密——就是每一公文的内容从眉首、主体到版记都有明确的选项。

文件的用纸规格，排版样式，用印位置等等，都制定了很缜密很细致的规范从而反映整个国家的公文具有科学化、制度化、规范化的特点。

二、公文的作用

公文有五大现实作用：

1、法规作用就是这些公务文书及文件都具有法定效力和法定约束力，都是党和国家机关依法治国、依法办事的体现形式和重要工具。

2、领导与指导作用就是在国家行政系统中，上级机关对下级机关的工作发布命令、指示和指导性意见的一种作用。

3、公务联系作用就是机关上下左右之间进行公务联系的重要手段。

4、宣传教育作用就是在依法行政和进行公务活动的过程中，要宣传当和国家的方针政策，教育群众为实现党和政府所确定各项任务而努力。

5、凭据与记载作用就是指公务文书处理公务时作为凭据与依据的作用。

（但要说明的是不是所有的公文都要具备或都能完全具备上述五个方面的作用的。

）

三、公文的现实作用和历史资料作用

公文的作用又可以分为现实施行效用和历史资料效用。

1、公文的现实作用是指文件在现实施行时的作用。

没有一份文件是永久有效的。

现实施行效用有一定的时间性，可以称之为公文的时效。

2、历史资料作用是指当现行文件失去时效时被保留下来的那部分文件所起的供人们正确认识历史问题的作用。

3、现实的施行效用和历史的资料效用都是工具性作用，唯它们的时段性质上有所不同：

一个制发专为施行；一个存档备为历史研究；研究是施行后的事情。

第四节、公务文书的体式和处理程序

一、公文文件与格式

公文一实用为目的，其表达方法兼有说明文、记叙文、议论文等一般文体的特征，而逐步发展出来的应用文体，严肃性、准确性、程式性、简练性是公文文体的风格特征，它们都是公文文体的体式的必备风格。

二、公文格式规范化及公文主要构成部分的具体规定

标准格式除对公文形式、字型大小、纸张大小、图文、颜色、印刷等作出细致规定外，主要是对公文各个要素、标识、规则一一做了具体规定。

根据这个规定，公文分为眉首、主体、版记三个部分。

1、眉首——在公文的首页上端，包括：

1）公文份数序列号序列号的“需要”“不需要”是与文件的机密性和文件的份数以及发送去向相关的，无机密和只有一份行发文件，一般勿需注码；

2）秘密等级和保密期限如需要标识秘密等级则用了黑体字，如需要同时标识妈妈等级和保密期限，均分别用黑体字，并在二者之间加“★”隔开；

3）紧急程度如需标识紧急程度，同样用黑体字；

4）发文机关标识又称落款、下款、署名，指承担公文的制发者和责任者，由发文机关全称或规范化简称，后加“文件”组成，而对一些特定的公文可只标识发文机关全称或规范化简称，不加“文件”二字；

5）发文字号简称文号，也称文件编号。

它是同一年度公文排列的顺序号，由发文机关的代字，年份和（文件）序号组成，如果一个机关发文数量教大，还可以在发文字号中加上一个类别标志，以反映文件的业务内容的类别或归属；

6）签发人上行文中要写明核准并签发公文的机关领导人姓名，如签名人多的话主办单位签名人置于前面，其他人以发文机关次序排列。

（眉首部分与主体部分之间用横线隔开，既醒目又庄重大方。

）

2、主体——包括：

1）公文标题

（1）发文机关+发文事由+文种

（2）事由+文种（3）发文机关+文种（4）文种；

2）主送机关普发性公文的主送机关不止一个，而专发性的公文主送机关只有一个；

3）公文正文开头+主项+结尾；

4）附件应写在主正文后面，成文时间之前。

如果附件不止一份，还要注明顺序号“附件一”、“附件二”等；

5）成文时间由于不同形式的公文，成文时间也是有所不同的。

它的年月日要完整，不能省略；

6）公文生效标识

（1）单一发文印章

（2）联合行文印章（3）特殊情况说明；

7）附注有的公文有，有的公文没有。

3、版记——包括：

1）主题词是标示公文内容的分类、特征、和归属的关键性词语。

标注主题词必须讲究层次性；

2）抄送单位应该使用全称或规范化简称、统称；

3）印刷机关和印发时间印刷机关指发问机关的具体办公部门，印发时间不同与成文时间，前者指公文印发的时间。

此外，《国家行政机关公文格式》对页码、公文中的表格等，以及公文的特定格式既信函、命令、会议纪要三种公文格式，也做了专门规定。

这三种公文格式通常比较混乱，故作专门规定。

三、公文处理必须遵循程序

公文处理程序分为收文程序和发文程序。

收文程序包括：

签收、拆封、登记、翻印、分办、传阅、阅文、拟办、批办、催办、办复、注办、暂存。

发问程序包括：

拟稿、会签、拟定主题词、核稿、呈批、签发、注发、编号、登记、打字、校对、用印、封发、传递等。

此外，公文处理的还有立卷、归档、销毁等。

收文和发文程序中每一环节都有特定的要求，环环扣紧，不能省略或倒置。

第五节公务文书的行文规则

一、准确选择文种行文

撰拟公文要按行文关系和制文意图来选定文种。

首先从行文方向上分清上行文、平行文、下行文；其次在同一行文方向中确定合适的文种。

注意事项：

上行文中请示与报告需分清；下行文中不得滥用公告、通告。

二、不要越级行文

越级行文指超越了隶属关系的行文，主要发生在上行文中。

越级行文，打乱了正常行文关系，不符合组织原则，也有可能影响到领导与被领导的关系。

三、党政分开行文

党组织和行政组织具有不同的性质和职能，必须坚持党政分开行文。

第六节公务文书的写作要求

一、公文写作要严格符合政策法令

公文所表达的基本观点与意图，提出的要求、意见和措施，必须符合国家的法律、法令，符合党和国家的方针、政策，不允许有任何的抵触和违背。

若下级有文件背离政策法令，上级有权撤消或改变。

公文一般不得照抄照转当“二传手”，而是要把中央的方针、政策，上级的指示、决定，和本地区、本部门、本单位的实际情况结合起来，提出问题，分析问题，解决问题。

公文撰拟人员要接触实际，深入调查研究，掌握真实确切的材料，把政策法令和实际情况很好地结合起来，才能写出政策性强，能解决实际问题的好公文。

二、突出正文，抓住中心

1、注意回答文件三个问题正文部分回答和解决三个问题，即：

为什么要写、要求做什么以及怎么做。

2、直笔表述，事实求是公文要使人一看就懂，以利办理或遵行。

公文陈述事物，贵在抓住要点。

汇报情况，贵在实事求是。

表达观点，贵在态度鲜明。

提出意见，贵在具体明确。

3、坚持一文一事一文一事指除了综合性的报告外，一件公文只提出或解决一方面的问题。

实行一文一事制可以使公文住址鲜明突出，内容集中精练，说理透彻，篇幅简短。

三、注意主项，讲究结构

1、正文开头主要说明制发本件公文的根据、原由和目的，要求开宗明义，开门见山。

说明行文的根据与缘由，通常有三种写法：

⑴引据式。

也有称为缘由式。

引据式要因事制宜；或引据法令和规定，或引证政策和指示；或引据来文来电；或引据事实或道理。

引据式的开头有理有据，可以引起严重关注并增强文件的说明力。

⑵目的式。

开宗明义，直接说明行文的目的与意义，干净利落，简洁明白。

⑶综合式。

即有引据部分，又直叙行文的目的，两者结合运用。

这类开头，能增强文件的起誓，引起受文单位的关注和重视。

2、正文主项这是公文的核心部分，要表书公文的主要内容，要求层次段落安排井井有序。

正文主项结构常有三种方式：

⑴并列式结构这是用得最多的结构形式。

把正文所提出的意见、措施和要求，分条列项，予以说明。

各条之间，是相互并列的关系，不是包容的关系。

⑵递进式结构即正文的主项或按时序、或按发展过程、或按事物的逻辑层次，分成若干段落，层层推进，逐步深入。

⑶连贯式结构即篇段合一十，全篇即为一段，一段中又包含几层意思，首位连贯，一气呵成。

3、正文结尾主要表述发文机关对文件事实和办理的要求；或要求执行，或请求批复，或提出希望，然后首尾一贯，结束全文。

写作上要求简洁明快，正文结尾，通常以公文习惯用语作为尾语。

四、语言准确精当

公文语言是体现公文特色的规范化语言，其基本要求是：

庄重、准确、简明。

1、使用规范的书面语言公文要使用合乎语法规范的书面语言，不用口语、方言或俗语，以使行文庄重。

2、广泛使用公文专用语公文专用语，是公文不断发展变化演戏下来的一些文言词语。

公文专用语在公文中使用“频率”高，用法比较固定和规范。

主要有：

1）开端用语。

2）称谓用语。

3）祈请用语。

4）经办用语。

5）征询用语。

6）表态用语。

7）承启用语。

8）结尾用语。

3、经常使用介词结构介词结构的使用，从目的、原因、范围、对象、依据、方式等各方面对被表述的对象进行限定，使公文表述更为严密和确切。

公文常用的介词结构，主要有四类：

1）表目的、原因的。

2）表对象、范围的。

3）表依据、方式的。

4）表时间、处所的。

其实在同一公文中多重性的介词结构同时使用，并不少见。

4、公文修辞的一般特点在修辞方法上，公文常用对偶、对比、对照、反复等手法，形成整散结合、相间的语言风格，以突出主要精神，强调重要事项，增强行文气势，加强表达效果。

此外，还适当使用简缩、统括的方法，使词语化繁为简，行文简洁。

第二章命令决定公告通告通知

第一节命令（令）

一、命令（令）的作用

1、依照有关法律公布行政法规和规章，宣布施行重大强制性行政措施，奖惩有关单位及人员，用命令（令）。

2、命令（令）属指挥性公文，它具有法定权威，必须坚决执行。

3、依据宪法，国家主席、国务院及所属各部委、县级以上各级人命政府，在法定权限内可发布命令（令）。

4、命令（令）按其内容可分为：

⑴发布令，用于依照有关法律规定发布行政法规和规章。

⑵行政令，用于宣布施行重大强制性行政措施，或撤消下级机关不适当的决定。

⑶嘉奖令、特赦令、通缉令、戒严令及宣布战争状态的动员令等。

二、命令（令）的体例格式

命令（令）由标题、正文、落款三部分组成。

1.标题重要以机关主要领导人的名义签署发布。

省略“事由”，并在标题之下标列标列命令（令）的序号。

2.正文命令（令）的正文结构,包括行令缘由与行令事项。

⑴行令缘由即正文开头，用于说明行令的原因、目的或依据。

要求简要明确。

⑵行令事项即正文主项，用于提出行令要求与措施。

要求具体周全。

3.落款发布机关主要领导人的签字或盖章。

三、命令（令）的写作要领

1.命令（令）的行文行文严肃庄重，措辞凝练确切，语气坚决果断，篇幅简短。

且一般不用尾语和结语段。

2.命令（令）的时间当命令（令）的发布时间与批准通过时间、生效时间不一致时，应分别标明。

第二节决定

一、决定的作用

对重要事项或者重大行动作出安排，奖惩有关单位及人员，变更或撤消下级机关不适当的决定事项，用决定。

决定是一种重要的指挥性和约束性的公文。

党政机关、社会团体或企事业单位、对某些重要事项或重大行动作出安排。

决定由领导机关在法定权限内作出，也可以由重大会议作出。

决定的使用比较广泛。

按其作用可以分为指挥性决定和知照性决定两类。

二、决定的体例格式

决定的体例比较自由灵活，篇幅可长可短，涉及的问题可大可小，内容由标题和正文构成。

1、标题标题的往往由机关的名称、决定的事项与文种三个要素组成。

2、正文决定的正文结构，也包括决定的依据、决定的事项与执行的要求三个部分：

⑴决定依据，即正文开头，要说明决定的原因、目的、意义及根据，要求说明清楚，简洁有力。

⑵决定事项，即正文主项，要求写明决定的主要内容，应该有决策、有部署，政策界限明确，措施和要求具体，以便于执行。

⑶执行要求，即正文结尾，要前后呼应，有针对性地提出希望与要求。

三、决定协作的要领

1、指挥性决定要求考虑周密、行文稳妥、部署和行动要思前想后十分周全、进退行止要慎重明确，给下级执行决定时有坚强的信心和独立的创造性。

2、知照性决定要求只要有关的下级单位确认、知照及依据各该决定的内容执行，但一般不提出执行要求。