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官僚制与中国公共行政变革
官僚制与中国公共行政变革
2009-12-2913:
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【摘要】本文从分析中国传统的官僚制与韦伯的理想型官僚制模式不同入手，论证了中国的现实状况决定了中国公共行政改革不能简单采用西方的理想型官僚制模式或是新公共管理所采用后官僚制模式，而应当从中国公共行政的历史与现状出发来构建中国自己的官僚制模式。
作者的观点是中国目前的政府组织模式虽然具备了官僚模式的外观形态，却没有形成理想型官僚制的内在机制，没有得到韦伯式官僚模式的成效。
中国的现实状况决定了中国公共行政改革不能简单采用西方的理想型官僚制模式或是新公共管理所采用后官僚制模式，而应当从中国公共行政的历史与现状出发来构建中国自己的官僚制模式。
本文通过对中国公共行政的历史与现状的分析，针对中国官僚制理性的不足与社会发展的不平衡性，提出了中国应该构建以理性官僚制模式为主，后官僚制理论模式为辅的多元行政模式。
【关键词】官僚制理想型官僚制后官僚制多元模式
一提起官僚制，人们总是怨声载道，工商业者埋怨他对商业活动的过度干预，常常以自由市场的名义寻求对它的限制；改革者埋怨它人浮于事和无能，往往以参与和自我管理的名义想要取而代之；公民阶层埋怨它的推诿扯皮，以开放和责任的名义要求对其进行改革。
但是在现代社会，人们又无法离开官僚制而正常生活。
本文探讨的就是这个不讨人喜欢却仍然存在的官僚制，并通过对中国公共行政的历史与现状的分析，提出了构建现代中国官僚制模式的独特观点。
我们知道，20世纪80年代以来是官僚制变革的时代，西方发达国家都在进行着对原有的理想型官僚制组织模式的修补、替代与超越。
面对这样的国际行政改革环境，我国学者给中国的行政改革提出了三种应对策略：
第一种策略认为，中国与西方发达国家同处于全球化、信息化和知识经济时代，且行政管理又有共同的规律，所以中国应当吸取西方发达国家行政改革的最新成果，推行新公共管理的改革；第二种策略认为，中国与西方发达国家在发展阶段、政治体制、文化传统等方面都有巨大的差异，中国应当以完善官僚制作为行政改革的现实要求；第三种策略认为，中国行政改革面对复杂的生态环境，应当允许多种模式并存融合。
究竟中国应该走那一条行政改革之路，行政生态学给我们提供了一点借鉴意义。
行政生态学的主要代表人物、美国行政学家J&S226;M&S226;高斯和弗雷得&S226;里格斯等人认为，行政环境是选择公共管理模式必须考虑的前提因素。
因此，中国的行政模式必须由中国的行政环境来决定。
本论文作者认为，中国目前行政环境的复杂性决定了理想型官僚制的深化与多元模式并存是中国行政改革的必然选择。
一、中国官僚制发展的历史与现实
㈠、中国传统官僚制的理论分析
中国是一个有着悠久历史的文明古国，早在两千多年前的秦朝时期就建立了集权的官僚体系。
韦伯在构建其官僚制理论的时候曾考察了中国的这种官僚体制。
韦伯把它叫做“世袭或家产”（Patrimonialism）官僚制。
在韦伯看来，中国的这种官僚体制的特点在于：
①延续性，几乎悠久到与中国传统文化相伴始终；②包容性，它所包含的范围广阔——同中国各种社会文化现象如伦理、宗教、法律、艺术等各方面发生了异常密切、协调的关系；③贯彻性，世袭官僚制的支配作用对中国人的思想活动深刻的影响，以至于他们的整个人生观，都禁锢在其设定的樊笼中。
[1][1]
曾有人指出，官僚制在中国是“古己有之”，曾经还十分发达。
特别是在隋唐时期，中国的官僚制又加进了科举考试的内容，这使得中国的官僚组织体制更加完善，而西方的官僚制则是在仿效中国古代科举制的基础上建立起来的。
对于这种说法，本文作者认为，官僚制的产生曾受到科举制的启发这可能是事实，但我们必须清楚的知道，官僚制本质上是西方工业社会对社会管理组织形式的客观要求，是资本主义理性精神影响的产物。
中国即使有所谓的官僚制也绝不是马克斯·韦伯所说的“官僚制”（bureaucracy），而是一种广义上的官僚制——官僚体制或官僚制度。
中国古代的官僚制并非“理想型”的官僚制，只是在组织机构的形式上与西方官僚制颇为相似而已。
费正清先生曾对中国古代的官僚体制与西方的官僚制，特别是韦伯的理想型官僚制进行了系统分析与比较。
他认为，中国古代的官僚制和“理想类型”官僚制的标准还存在较大差异：
首先是中国古代的政治行政生态不具备韦伯在《经济与社会》中列出的条件，制度环境差异极大，特别不具备刚性的基础性制度构架。
其次是中国古代官僚体制缺少必要的管理职能分工，官员一般集行政和司法权力于一身。
行政运行主要是依据伦理原则与主观经验，这与韦伯的理性官僚制的思想极不相容。
三是中国古代官员缺少专门的行政管理技能和理性的法律知识的系统训练，不具备专业化特征。
因此，中国的“世袭官僚制”与理想型官僚制相比，理想型官僚制是建立在法理型权威的基础上，它体现了鲜明的科学、法制和理性精神；而世袭官僚制则建立在传统型权威的基础上，它无法排除主观的、情绪的和人格的因素干扰，因此它本质上属于“人治型”统治模式。
虽然差别如此，但中国古代的这种官僚制历史传统与文化对于我国现今的行政体制应存在着深刻的影响，因此也成为了我们当代中国行政中不可分割的一部分。
㈡、不完全的官僚行政：
当代中国官僚制行政的现实
1、不完全的官僚制行政形成原因——中国行政组织管理模式的双重性
从社会学的角度来看，中国尚处于一个从传统社会到现代社会的转型时期，因此，它既具有诸多传统因素，也具有一些现代因素。
这种双重性及其所引发的各种问题自然也在中国社会的各种组织中明显地表现出来。
传统因素主要表现在两个方面：
一方面，如上所述，中国是韦伯所称的世袭官僚制的典型国家。
由于我国具有几千年的封建统治传统，世袭官僚制的一些内容、特征和形式（如血缘、家族、伦理、人治）在今天的科层行政中还有着很深刻的历史影响，另一方面，新中国成立后，我国政府的体制是在战争年代政权建设的基础上全面引进苏联模式建立起来的，其基本特点是：
中央集权+计划体制+全能政府。
这一体制在新中国成立后的一段时间里，对巩固人民民主政权、稳定社会、发展经济、集中力量实现国家工业化等，做出了不可磨灭的贡献。
但是，随着社会的发展，特别是改革开放的进一步深入，其本身的弊端也越来越阻碍新时期社会经济的发展。
现代因素则主要表现在：
伴随着我国政府的历次政府机构改革，我国政府基于自身特点并借鉴了西方行政改革的先进成果，从组织结构、管理方法、组织文化等方面进行了理性化的建构，具有了理想型官僚制的一些基本特征。
新的组织原则虽然就此建立起来，但也不能在短期时间内真正成为组织运转的核心，因为新体制还需要在实践操作过程中不断巩固、完善。
基于以上原因，中国行政组织往往是在新旧两种体制因素共同作用下运行的。
中国行政组织的这种新旧两种体制因素还导致了行政组织结构的双重异质性，即组织的表层结构和潜层结构。
表层结构是指由正式的组织结构、组织原则与制度所构成，它是组织运行的正式规则，也是组织成员赖以约束自己的行为准则。
而潜层结构是指由一套非正式的但却在发生效力并为组织成员所遵从的行为准则所构成。
组织虽然从未公开宣布潜层结构这些行为准则的有效性，但它们却在组织成员的交往中发挥着巨大的作用。
美国学者F&S226;里格斯在对发展中国家组织的研究中指出了这种双重性的特点，他称这种双重性组织为“棱镜型组织”。
“表层结构”和“潜层结构”在中国社会的异质化关系表现为：
潜层结构在中国发挥着巨大的作用，组织潜层结构的介入并抑制着表层结构，以致使表层结构退居于组织的潜层。
表层结构同潜层结构虽是异质性的，但它们共存一体，既相互冲突，又相互依赖，这可以说是中国社会组织中一种普遍存在的二元性结构矛盾。
中国现代行政组织之所以会在运行中出现这样或那样的问题也是因为如此。
这些表现与韦伯的理想型官僚制是不相适应的，因为理想型官僚制要求组织的表层结构发挥决定性作用，而浅层结构由于价值中立而不会出现在组织的运行中。
所以，中国行政组织管理模式的这种双重性也就决定了中国的现行行政体制是一种不完全的官僚制行政模式。
2、不完全官僚制行政的表现
组织机构设置的理性化、科学化、职能化，组织管理的法制化、专业化、制度化，文化上的资本主义精神等，应该是韦伯理想型官僚制的构建基础，也是其区别于世袭官僚制的重要特征。
我国建国以后虽然在各个方面都在努力实现组织设置的理性化、科学化、规范化，管理的专业化，等等，但与韦伯的理性官僚制相比则只能说是一种不完全的官僚制。
具体表现如下：
⑴、从组织角度来讲：
组织职能划分、机构设置与变更存在着非理性倾向
首先，组织机构设置及变更的非理性化。
在我国，行政组织机构的设置表现出很大的随意性，常常是因某位领导“一句话”或“一个条子”就发生了变动，导致机构的规格、增设、撤并及隶属关系缺乏科学的论证和严格的法律依据。
在实践中，行政组织机构因人设职、因人设岗、因人增事等现象较为普遍，机构变动频繁且调整缺乏系统性，造成组织机构臃肿重叠、人浮于事、工作效率低下。
其次，组织职能划分的非理性倾向，科学合理的政府管理体制尚未建立。
一方面，在行政系统内部，各级政府横向部门与纵向层级之间职能重叠、权责不清；另一方面，在行政组织与其他组织之间，行政组织与政治组织、经济组织、社会组织职能不清，导致党政不分、政企不分、政社不分、政事不分，党政干预过多，影响了各类社会组织自主性和积极性的发挥。
⑵、从管理角度来讲：
法制化、专业化、制度化程度较低
首先，行政管理法制化程度低。
主要表现在两个方面：
一方面表现在法规制度的不健全；另一方面则表现在执法过程中的行政管理人员法制化素养的不足。
所以在现实的实践过程中，我国虽然建立了行政管理的相关法律法规体系，但是还不够健全，在法律构建中还存在着一些真空地带，必须继续通过立法补足法律构建上的不足。
我国2004年《行政许可法》的出台就是这方面的一个重要举措。
另外由于我国具有两千多年的封建统治传统，人治在人们的思想中特别是在行政管理人员的头脑中还有着很深的积淀。
我国行政人员法制化素养普遍不足，行政管理活动中关系人情取代了制度与法规，政府法律规章的执行受制于行政人员个人尤其是领导者的意志，“以情代法”、“以人代法”现象极为普遍，体现出浓重的人格化特点。
正如邓小平同志所批评的那样：
“现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来。
往往把领导说的话当作‘法’，不赞成领导人说的话就叫做‘违法’，领导人的话改变了，‘法’也就跟着改变了。
”[2][2]
其次，行政管理的专业化、制度化程度低。
专业化程度低主要表现在三个方面：
一方面是行政管理业务、程序的专业化分工程度低；另一方面则表现为行政管理人员专业化水平低，通才多而专业人才少；最后，则表现在职位与人才的搭配上的不相适应，外行领导内行现象普遍存在。
虽然我国在1993年颁布了《国家公务员暂行条例》，实行了公务员制度，但长期形成的历史积淀及公务员制度中存在的问题仍然影响着我国政府管理的现代化、理性化。
行政组织的制度化程度低则表现在，我国在以往的行政管理过程中，主要是通过对干部的思想政治教育来约束干部的行为，而限制政府行为的制度规范和制度安排则很少，组织的制度化程度较低。
正如邓小平同志所说：
“我国党政机构以及各种企业、事业领导机构中，长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制，缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定。
”[3][3]“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。
这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。
”[4][4]
⑶、从权力角度来讲：
传统型权威与法理型权威混合特征表现明显
从权力的角度来看，中国行政权力具有韦伯权威类型中的法理型与传统型权威特征。
两千多年的封建行政史与苏联模式的引入使我国的行政权力具有了传统型的特征。
而现代法制化的发展又使我国的行政权力具有了法制化的内涵。
行政权力的内涵是人民赋予的，是法制化的，但在具体的操作过程中又是传统的、家长制的。
权力过于集中，使得行政领导不重视组织的管理工作，凭主观经验进行指挥、协调而置法律、制度于不顾。
领导者出于“父爱主义”对被领导者进行管理，其言行往往被视为绝对的真理，在决策过程中往往是“一言堂”，导致了决策失误与下属积极性的挫伤。
对此，邓小平经常告诫各级党政领导:
“权力过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的施行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧的发挥，容易造成个人专断，破坏集体领导，也是在新的条件下产生官僚主义的一个重要原因。
”
⑷、从文化角度来讲：
中国传统的世俗理性占主导地位
韦伯官僚制的理论核心是资本主义精神，也就是现代理性的前身。
它产生于市场经济的契约观念与法制观念。
而我国的行政文化，由于深受封建社会自然经济和建国初期计划经济的影响，再加上传统政治文化的影响，中国民众整体上缺乏重契约和规则的价值观念和理性精神。
中国的“理性”一词有着与西方基督教文明完全不同的涵义。
韦伯用简练的话语揭示出这种差别之所在：
“西方的理性主义旨在理性地支配这个世界，东方的理性主义旨在理性地适应现世”。
[5][5]中国的所谓理性是世俗取向的理性，努力方向是维系人与人之间的人伦关系进而维护既定的社会秩序，谋求的是在既定的统治制度下获取固定的收益。
在中国这种缺乏法治精神、缺乏对效率“理性”（工具理性）追求的支配下，人格权威大于机构和法律权威，人们对领导者的服从不是基于法律法规基础上对非人格化制度的忠诚，而是基于权力控制作用下对领导者个人的“效忠”。
这就最终导致对人治管理的过分注重与对私人利益的狂热追求，从而不可能实现行政组织的效率化、法制化和科学化。
二、理性官僚制—中国行政发展的现实选择
从官僚制理论发展的阶段性分析中，我们发现，官僚制行政模式是一个历史发展的结果，如果我们能够了解这种行政模式的形成及其演变的历史过程，那么我们就可以得到关于官僚制行政模式的一个普遍性结论。
这一普遍性结论表明了官僚制演化的一般规律，同时，通过这种历时性的分析，我们在这种一般性因果关系之下，还会发现存在着各种特殊性的因果关系，它主要表现在整体历史演进的某一特定时段、某一特定空间，特殊社会、政治、经济、文化等条件构成的环境与特定形式的官僚制之间存在着一种特殊性关联。
因此运用这些一般性或特殊性结论来考察我们当前的公共行政困境，能够为我国的行政改革提供某些借鉴。
其实知道官僚制理论的发展历程的人们都会知道，官僚制的每一个发展阶段都有其存在和发挥作用的独特的历史背景，我国的官僚制发展的不完善要求我们不能只是简单的“摒弃”，而是要“客观地看待官僚制发展的阶段性”，“处理好补课和创新、继承和超越的关系”。
本文作者认为，根据官僚制理论的一般性与中国环境的特殊性，理性官僚制是中国政府现代化发展进程中的必然选择。
㈠、关注“一般性”：
完善理性官僚制的取向
从官僚制理论发展的脉络分析中，我们了解到，官僚制的一般性主要表现在其历史发展过程中的阶段性、历时性特征、历史与逻辑的统一性特征，以及特定历史时期所需要的条件与一般性要素。
官僚制理论上与实践上的逻辑顺序要求我们国家必须补上官僚制理性不足这一课，正如行政学家盖伊&S226;&S226;彼得得斯所说：
“对于体制转换中国家和发展中国家而言，在追求政府部门最大经济效益的同时，必须重视建立一个可被预测的、属于全民的、正直的韦伯式官僚政府。
”[6][1]
1、制度发展的阶段性透视
我们在对官僚制理论发展过程的分析中会看到，官僚制的发展是在构建、批判与创新中发展壮大的，体现了很强的阶段性特征。
每一个阶段都具有其存在的特定条件，理论之间不是割裂的，而是相互关联的。
理论内在发展的逻辑性特征告诉我们，理论与制度的发展是需要具有一定的环境的。
工业化、全球化、信息化、知识化、民主化、法制化、现代化……都需要寻求相应的规约体系。
西方19世纪末的行政改革，以各种规则为基础的非人格化的制度取代了人格化的行政，诞生了理性官僚制的行政模式。
当代中国行政改革的现实条件和初始对象与理性官僚制在19世纪的改革是极其相似的。
我们国家就需要一个完备的制度环境以矫正人治传统流弊造成的深重危害，需要理性制度的洗礼和涤荡来获取持续发展的规范力量。
所以，以非人格化的制度取代人格化的官僚制行政体系也就成为我国行政发展的一种历史性选择。
2、理性官僚制功能的张力
官僚制作为一种理性的和有效率的政府体制，一方面迎合了工业社会大生产和行政管理复杂化的客观需要；另一方面，又以非人格化、制度化的特征而得到了科学理性时代的文化认同。
正像本尼斯所言：
“官僚制举起理性和逻辑的旗帜，批判和否定了产业革命初期个人专制、裙带关系、暴力威胁、主观武断和感情用事进行管理的做法。
”就连提出摒弃理性官僚制的代表人物奥斯本和盖布勒也不得不对理性官僚制的功能作出客观的评价：
“它解决了人民希望解决的基本问题。
它为失业者和老年人提供了保障，它保证了社会的稳定，这在经济大萧条以后是至关重要的。
它提供了基本的公平感和平等感。
它提供了工作。
它在工业化时代提供了人民需要和期望的基本的、俭朴的、千篇一律的服务”
建国以后我国虽然实施的是一种不完全的官僚制行政体制，但其在新中国建立后的几十年发展历程中，由于其以上功能，不仅在理论上有其阶段性存在的价值，而且在实践中确实也为全面社会主义建设发挥了不可替代的积极作用，有效地克服了体制松散、结构分化、管理无序等制度缺陷。
但是由于我国的官僚制体系不健全及执行中的偏颇，其功能的发挥并没有像韦伯所设想的那样有效，出现了行政组织、管理、人事与文化上的一系列问题。
按照韦伯的设想及其在西方工业化发展过程中所表现出来的实际功能，如果我国真正实现了完全、理性的官僚制，其是能够满足当代中国建设新型工业化国家的需要，不会出现我们现在所面对的问题。
通过上面对中国官僚制历史与现实的分析，我们知道，中国的官僚制由于理性不足，因而其功能的发挥表现为严重的不足和变异。
因此，对于处于由农业社会进入工业社会时期、官僚制理性不足的中国，充分发挥理性官僚制的功能、构建理性官僚制就成为了中国的必然选择。
㈡、把握“特殊性”：
中国式理性官僚制的战略定位
任何一种理论的出现、形成和发展都是在特定的国家和地区、特定的历史时期以及特定的历史背景内发生、发展和消亡的。
因此，任何一个国家行政改革的理论和实践都必定会受制于该国的具体的特定的政治和现实环境，任何国家行政改革的指导理论必须根植于各国的国情、民情和文化背景之中。
从表面上看，无论是改革的时间，还是行政改革的内容，如职能调整、机构精简、人员分流、层级压缩等，中国当前的行政改革与发达国家提出的变革计划，都存在着某种相似性。
但是，一国政府所在的国情与面临的特定任务构成行政改革的土壤，任何政策、措施与操作都是在这片特殊的土壤上结出的果实。
正如罗伯特·达尔在《公共行政科学：
三个问题》中曾这样讲到：
“对某一民族国家环境中的公共行政管理的作用做出的概括，不能普遍化并运用于不同环境中的公共行政管理。
一种原则有可能适用于不同的框架，但是，原则的适用性只有在对那种特殊框架进行研究之后才能确定。
”所以，对中国官僚制理论的特殊性考察也就成为我国行政改革必须重视的课题。
官僚制在中国的发展具有与西方社会非常不同的特殊环境。
主要表现在中国行政环境的“共时性”与“历时性”特征。
中国处于“历时性危机”与“共时性危机”的双重压力下，中国行政发展的这种特征对于中国的公共行政范式的选择就极其困难。
“共时性”特征如杨冠琼所说：
“20世纪80年代以来……随着知识经济的兴起而呈现出日益强烈的‘共时性’现象”，“这种共时性现象将处于不同历史发展阶段的国家整合到同一历史纬度上来。
”伴随世界经济、技术一体化的发展，这种“共时性”特征迫使世界上无论是发达国家还是不发达国家都处于同一个行政发展的国际环境背景之下，面临着那些“共时”出现的政治、经济与社会问题的巨大冲击。
中国作为一个在国际政治舞台上有着举足轻重作用的发展中国家也必然同西方发达国家一样面临着诸多相似的危机与问题。
“历时性危机”则表现为，目前的中国尚处于从前工业社会向工业社会过渡的阶段，当我国尚未完成工业化的历史使命时，新的信息化社会的到来又迫使我们开始向知识经济社会的转变，这就使中国的现代化增添了向更高一级的信息社会过渡的含义。
农业社会、工业社会与信息社会的特点在中国兼而有之，具有了弗雷德·里格斯所说的“棱柱型”社会的基本特点。
中国行政改革开始面临着来自现代与后现代的双重挑战，规则与弹性、过程与结果、政治中立与政治回应、公平与效率等一系列对立的价值观念使中国的行政改革处于夹缝之中，自然也就为公共行政改革设置了更多的错综复杂的障碍。
“历时性”危机已经让我们国家的行政改革危机重重，“共时性”危机又对我们提出了新的要求，因此我们国家的行政改革必须实施整合战略，把“共时性”危机与“历时性”危机作为一个问题来对待，既要重视、解决“历时性”危机，又不能忽视“共时性”危机。
但前提是理性官僚制的完善，因为理性官僚制是所有问题的关键也是立足点，它类似于经济发展中的公共基础设施建设，必须非常完备。
所以在我国实施整合战略的过程中，我们必须用一种全新的视角来重新审视我们在努力建设和完善的官僚制，正确对待官僚制的阶段性特征，重视、完善和发展理性官僚制。
三、构建以理性官僚制为主的多元模式[原创2007.07.1300:
11:
47]
通过对中国的现实国情和几种官僚制模式的分析，本文作者认为，我国的行政管理应构建以理性官僚制为主的多元模式。
提出这样一个构建理路是因为：
首先，行政管理的主导模式是受所处的社会形态所决定的。
因为理性官僚制是适应工业社会的最有效率、最为理性的行政模式，我国仍处于由农业社会向工业社会转型，官僚制缺失导致的制度功能的不足或变异可能是我国行政管理存在的主要问题之一。
因此，我国应建立以理性官僚制为主导的行政模式。
其次，理性官僚制不是至善至美的管理模式，它本身存在诸多弊端，而其他行政模式在某些方面可以弥补其不足，例如后官僚制式的某些主张与观点；而且行政系统不同领域存在的自身特点实际上也要求不同的行政模式与之适应。
最后，我国之所以要建立以官僚制为主的多元行政模式，还是由我国社会发展的特殊性决定的。
一方面，我国社会表现为农业社会、工业社会和后工业社会特点并存的状态，多元的矛盾需要多元的解决路径；另一方面是地区发展的不平衡性，表现为沿海地区不同于内陆地区，富裕地区不同于贫困地区，城市不同于农村，汉民族地区不同于少数民族地区。
因此，各地区所采取的行政模式也应有所区别。
这些现实存在的种种境况为中国行政系统构建以理性官僚制为主，后官僚制为辅的多元模式提供了可靠依据。
㈠、理性官僚制的构建
1、构建理性官僚制的前提
⑴、政府职能界定是中国构建理性官僚制的第一前提
分工是理性官僚制的一条重要原则，表现在组织内部则为职能、权力与责任的严格划分，在国家与社会层面则表现为的明确的职能分工。
从世界各国行政改革的成败分析中，我们可以看到，官僚制理论适时进行的变革都是在政府职能发生转变之后发生的。
职能转变成为决定行政改革成败的关键，也成为了评价其改革是否正确的标准，更是构建理性官僚制的第一前提。
我国由于具有两千多年的封建历史传统及实行了较长时期的计划经济体制，政府一直处于全能型政府的模块之内，因此建国以来我国虽然也进行了相应的一系列改革，但效果都不大。
直到1998年的政府机构改革，我们把转变政府职能转变作为改革的出发点和突破口，行政改革才取得了某些突破性进展。
因此理性官僚制的构建不仅仅是组织内部的职权责的划分，更重要的是进行政府职能的界定与转变，处理好政府与社会的关系问题，在有限政府的基础上够建理性的官僚制。
否则由于全能政府的影响，政府各部门的职能就永远也不会界定清楚，理性官僚制的构建就成为了不可能。
总之，政府职能界定是中国构建理性官僚制的第一前提。
⑵、培育和完善市场经济、建立和谐社会的现代理性
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