各地推动县域经济综合配套改革的对策措施以及关于达拉特旗建设县域经济综合配套改革实验区的思考.docx

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各地推动县域经济综合配套改革的对策措施以及关于达拉特旗建设县域经济综合配套改革实验区的思考

各地推动县域经济发展的对策措施以及

关于达拉特旗建设县域经济综合配套

改革实验区的思考

编者按

近日，市委、市政府提出把达拉特旗建设成为县域经济综合配套改革实验区。

为响应市委、市政府号召，学习各地推动县域经济发展的成功经验，搜集整理了部分有特点和代表性的区域发展县域经济的政策、措施和经验。

结合搜集整理的部分资料和达拉特旗实际情况，对达拉特旗建设县域经济综合配套改革区的思路进行了初步思考，供领导参阅。

安徽省广德县深入探索“兴乡强镇”改革，推动县域经济加快发展。

广德县认识到，没有乡镇的跨越发展，就没有县域经济的率先崛起。

为此，该县启动“兴乡强镇”战略，赋予乡镇更多的决策自主、收益分配、资源使用、社会管理等权限，切实增强乡镇自主发展能力。

一方面扩大促进乡镇发展的财政政策，将财政收入增量部分向乡镇倾斜，鼓励乡镇科学合理经营好土地和矿产资源，通过直接奖补手段推动乡镇历史债务消化，鼓励社会资本投入乡镇建设。

另一方面，该县扩大乡镇经济社会管理权限。

依照“依法下放、应放尽放”原则，在审批服务环节、部分行政许可、审批和处罚权以及行政监管等方面，都进行了手续简化和权利下放。

此外，该县还在深化农村综合改革的基础上，扩大乡镇党委人事管理权限。

通过建立健全党务政务公开、述职述廉、责任审计等制度，加强乡镇党委领导班子自身建设，并逐步理顺乡镇条块关系，着力提高乡镇干部的经济待遇。

山东省垦利县坚持自主创新和争取上级支持相结合，积极推进黄河三角洲生态高效经济示范区综合改革配套试点县建设。

在建设综合改革配套试点县的过程中，垦利县政府围绕土地、财税、金融、投资、人才、行政管理等关键环节和重点领域进行创新探索，着力构建科学发展、开放有序、富有效率、充满活力的体制机制。

一是土地政策。

对建设用地政策给予重点倾斜支持，重点安排，优先保障，在严格执行国家土地政策的前提下，允许在具体的土地运作上能有适度弹性，为全国土地开发、整理、改革积累经验。

同时对县、乡两级土地利用总体规划进行调整修编。

二是财税政策。

垦利县实现的税收，市级收入增量部分全部返还，用于基础设施配套。

资源税收因政策调整新增部分，实行省市县共享，免收垦利县省级行政事业性收费。

省、市财政每年安排专项资金用于垦利县重大产业项目的贷款贴息，重大基础设施建设项目补助和生态补偿。

三是金融政策。

设立黄河三角洲开发基金，发展创业风险投资。

四是投资政策。

省、市在重大项目布局上向垦利县倾斜，并在投资方面优先支持垦利县基础设施和公共设施建设，优先支持优化经济结构、环境保护、节能减排和生态建设。

试点重点县新上和技改项目的市级审批、核准、备案权限下放到县级。

五是争取政策。

争取扩大垦利县经济开发区规划建设范围，与东营经济开发区对接。

将部分工业园申请为省级经济开发区，扩大规划建设面积。

山西省左权县创造新模式破解县域经济发展难题。

左权县对全县168户工业企业、商业供销企业、二轻集体企业、乡村煤炭企业等进行了彻底改制。

改制的内容是全面置换国有股、全部置换职工身份；股权向经营层集中，经营层股权向法人代表集中的“两置换，两集中”。

改制后全县企业没有一个国有企业身份职工，打破了铁饭碗，取消了大锅饭，全县经营层股本占总股本的51%以上，企业法人代表持股占到经营层的51%以上，从而使企业法人代表企业拥有了控制权和决策权，扫除了企业在市场条件下发展的障阻，通过企业改制，加快推动了县域经济的发展。

浙江省杭州市萧山区大力发展民营经济，以私营企业为主的乡镇企业成为县域经济发展的主力军。

萧山区政府府以推进民营企业“二次创业”为契机，以“大企业大集团”为发展战略，促进民企做大做强，取得了明显成效。

在扶持民营企业发展的过程中，萧山区政府积极开展了“管理创星”活动，一是形成萧山“管理创星”模式。

建立以区长为组长的区企业管理创星工作领导小组；各职能部门强化各自工作职能，落实工作措施，创建服务平台，向领导小组实行定期工作汇报；各镇、街道对辖区内的企业实行分类指导，滚动推进，把管理创星工作列入镇（街道）目标考核的重要指标。

二是在全区范围内确定了百家试点企业，为其他企业提供引领和示范。

三是通过管理经典模式、模范企业典型经验的扩散与推广，带动群体企业提高管理水平。

在萧山民营企业界已初步形成一个学理念、重管理、比先进、争典型的良性互动氛围。

面对土地这个制约民营企业发展重要因素，萧山区政府突破常规思维，积极进行破解，取得了良好的经济和社会效益。

实施“内强总部，外拓基地”战略，破解资源制约。

一方面，加大省级重点项目申报力度，积极筹措用地指标，优先保障大企业大集团、成长型企业资源需要。

做深做细“挖潜增地”文章。

另一方面，抓住对外投资和重组并购的机遇，充分利用中西部地区发展空间大、要素资源充足的优势，引导和鼓励有条件的企业走出去建基地，加快本区企业跨区域发展步伐。

海南省探索县域经济改革新体制，县域经济发展活力明显增强。

海南省委五届三次全体（扩大）会议通过《中共海南省委关于进一步完善省直管市县管理体制的意见》，对省和市县两级政府的职责进行了界定，决定向市县下放权力１９７条。

 海南省委副书记、省长罗保铭指出，完善省直管市县体制的核心内容，是要转变政府职能，提高行政效率，简化办事程序，降低行政成本，把市县能办的事权放给市县。

此次改革，海南省政府及所属部门尽量减少具体事项审批，集中力量履行规划发展、政策指导、统筹协调、执行和执法监督的职责。

市县政府的重点职责是贯彻执行中央和省制定的政策法规，促进本地区经济社会发展。

海南对市县最大限度地下放管理权限，将市县政府及其所属部门应该行使的行政管理权，还权于市县；将部分属于省政府及其所属部门行使的行政管理权，根据海南现阶段的发展需要，通过行使特别立法授权等法定程序，下放市县政府行使。

对于经济管理事项，能放则放；对于社会管理事项，考虑到市县承接的能力不同，下放行政管理事项不搞一刀切。

甘肃省庆阳市深化县域金融改革，助推县域经济发展。

在推进县域经济改革的过程中，庆阳市调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，鼓励引导各类资本设立村镇银行等三类新型农村金融机构；支持异地股东投资农村中小金融机构；允许股份制商业银行和城市商业银行在县域设立分支机构，支持符合条件农村中小金融机构跨区域设立县域分支机构和新型农村金融机构；适当提高自然人和法人对县域金融机构的持股比例。

通过一系列政策措施，庆阳市县域金融在改革的深度、开放的广度和发展的速度方面都取得了长足的进步。

湖北省襄樊市深入开展乡镇综合配套改革，为探索县域经济综合配套改革提供了宝贵经验。

襄樊的乡镇改革从一开始就具有了鲜明的系统性和深入性。

改革的内容包括以合并农村中小学校、精简教师、整合教育资源为主要内容的义务教育管理体制改革，以核定乡镇财政收支基数、加强财务管理、化解农村债务为主要内容的乡镇财政管理体制改革，以转变职能、精简机构人员为主要内容的乡镇机构改革等三大方面。

乡镇综合配套改革有三个关键环节：

人往何处去？

钱从哪里来？

乡镇怎么干？

在这三个环节上，襄樊市均有创新之举。

在“人往何处去”的环节上，襄樊建立“一人一编一卡”的刚性约束机制。

重新核定乡镇行政和事业编制，缺编不补，超编精简。

把乡镇划分为一、二、三类，分别核定编制45名、40名、35名。

实行机构编制监管信息化、公开化，并将机构编制作为乡镇办事处行政事业单位经费预算拨款的主要依据，“乡财市管乡用”，编内人员工资由市县财政局直达个人账户，从体制上切断“收费养人、养人收费”的恶性循环链条。

在“乡镇怎么干”的环节上，全市乡镇办机构统一设立“三办一所”，其他所有内设机构尽悉撤消，职能并转。

“三办”是党政综合办（加挂综治办牌子）、经济发展办、社会事务办（加挂计划生育办牌子）；“一所”是财政所（加挂农经站牌子）。

重新打造的乡镇机构，真正变“养人”为“养事”，致力于进行公共产品的建设。

另一个大动作是在乡镇实行党政一肩挑，领导班子交叉任职，这在全国很少见。

每个乡镇领导职数从近20人精简为9人。

经过一年来的实践，襄樊干部深刻体会到，领导班子交叉任职是对乡镇党委统筹领导乡镇工作的有益探索，减少了行政成本，提高了行政效率。

”

在“钱从哪里来”的环节上，襄樊坚持“自费改革为主，上级支持为辅”的重要原则，各地筹措改革成本的主要途径有：

拍卖闲置固定资产，划转有效债权；县乡通过调整财政预算，安排一定资金，分期支付补偿；省里通过转移支付给予一定的奖励补助、提前借支未来三年部分一般性转移支付。

省委、省政府坚持“财力下移、困难上移”的原则，筹措10亿元资金，以适当方式支持乡镇转制事业单位职工补缴养老保险。

财政转移支付还不能完全满足乡镇运转的需求，湖北省许多地方实行“乡财市管乡用”，通过深化职务消费改革等手段提高财政资金的使用效率，同时立足农业发展经济，着力培育新的财源。

在农村公益服务方面，襄樊在改革当中探索了“政府买服务，养事不养人”的路子。

他们明确，县、乡镇政府是提供农村社会公益服务的责任主体，县级财政将农村公益事业服务按照部门预算要求纳入政府财政预算。

按照“政府出钱，购买服务，合同管理，农民认可，考核兑现”的原则，公益服务可以向转制后的企业或中介服务组织采取委托代理的方式进行，也可以通过公开招标向有资质的服务实体和个人采取购买的方式进行。

通过多种措施并举，把事业单位的公益性职能和经营性业务分开，理清了政府和事业单位的关系，有利于事业单位的顺利转制。

浙江省发展农业专业合作组织，促进农业结构调整和效益农业顺利发展，稳步增强县域经济基础。

浙江省积极发展农村专业合作组织和农业龙头企业，有效促进农业结构调整的顺利进行和效益农业的持续稳定发展。

专业合作组织有的直接起着兼组织生产、销售、传授农业技术的作用，有的在农业龙头企业与农户之间起中介服务和桥梁作用。

农业龙头企业则带动一方农户发展生产、完成销售、解决劳动力就业等。

在专业合作组织和农业龙头企业的带动和作用下，有效地提高了农业产业化经营水平和农民组织化程度，减少了千家万户的经营风险，保护了农民的利益，使浙江省农业产业结构的调整、效益农业的发展得于顺利实现，从而增强了县域经济基础，促进了县域经济的发展。

苏州模式对县域经济发展的启示。

苏州模式的一大亮点就是对县域经济发展非常好，在全国百强县前十名中，苏州占了五个。

苏州发展县域经济带给我们重要的启示：

工业园区和开发区要规划建设成为一个新的城区，而不仅仅是一个工厂林立的工业区。

苏州工业区借鉴新加坡的经验，先规划、后开发。

首先在开发区里规划中心商务区、服务业区、居民居住区、教育区，然后才规划工业区。

工业区的土地基本没有经济利润，要平衡这个方面，苏州市政府就在工业区里规划房地产开发，通过房地产开发带来人气、土地开发。

做好房地产就需要把生态环境做好。

苏州的工业区大量的规划了草地，现在虽然没有利润，但是未来可以出让或者进行拍卖，用来建高楼大厦和中心商务区，这样不但完善了投资环境，还可以获得更大的收益。

关于达拉特旗建设县域经济综合配套改革实验区的思考。

建设县域经济综合配套改革实验区是我市一次全新的探索。

经过几天互联网上的搜集整理，没有发现类似的成功例子，也未发现其他区域尝试建立县域经济综合配套改革实验区。

所以我们推进达拉特旗县域经济综合配套改革，一方面要学习一些有特点和代表性区域发展县域经济的成功经验，另一方面也要结合达拉特旗特色资源、区位、技术、市场、人才等综合因素，因地制宜，分类指导，以综合配套为核心，改变多年形成的单纯强调经济增长的发展观，从经济发展、社会发展、城乡关系、城市建设、土地开发和环境保护等多个领域推进改革，形成相互配套的管理体制和运行机制。

在推进县域经济综合配套改革的过程中，我们要合理解决县域经济体制改革的系统性和配套性，增强各方面、各领域、各层次改革的协调性、联动性和配套性，建立健全充满活力、富有效率、更加开放的县域经济发展体制。

重点要从以下三个方面把握：

一是把改革的深度从单纯的经济发展转向复杂的综合改革。

改变过去单纯依靠经济对外开放，着重吸引投资，以增进当地税收带动经济增长的方式。

要注重达拉特旗县域经济各个层面的体制改革和创新。

第一，强调经济增长的质量。

从招商引资的旧有改革框架中跳出，着力形成健康、生态的县域经济发展体系；注重经济产业更新换代，改变资源利用方法，提升利用效率，协调资源的日益稀缺与需求迅速上升的矛盾；注重整合人才要素、资本要素、科学技术要素、资源要素和身缠要素，通过合理的产业结构实现县域经济可持续发展。

第二，强调行政管理体制改革。

加大以行政管理体制改革为重点的综合性体制创新力度；在转变政府职能基础上建立新的互补高效的管理体制，理顺各级政府的事权和财权；通过政府管理工具的更新和引入，提高行政效能，减低行政成本。

第三，强调社会发展和公共服务。

紧扣建设“和谐社会”的战略目标，以“社会公平”为原则，对涉及民生基础的教育、医疗、社会保障、就业、户籍等公共服务进行供给机制的改革与创新。

同时，改革社会管理体制，培育社会治理、社区治理等自我整合和成长方式，减轻政府压力。

二是把改革的广度从单一的县域经济发展转向整体区域进步。

改变过去改革以实验区为聚焦点，对周边城市和区域的关联和协调性缺乏关注的状况。

要更加注重统筹兼顾，注重协调发展，做到城乡之间、城市与区域之间，城市与自治区整体战略之间的统一发展。

第一，注重城乡之间协调。

致力于解决达拉特旗城乡二元结构问题，形成统筹城乡发展机制，促进城乡经济社会协调发展。

第二，注重“示范区”与区域整体之间的协调。

达拉特旗位于“呼包鄂经济圈”，更靠近包头和东胜两个发展较好的城市，要注重接受这些城市的经济辐射，要继续坚持对接包头、融入包头，逐步实现同城发展，形成同城效应的总体思路，加快与包头跨河共建，推进树林召由小城镇向现代化区域性中心城市转变。

第三，注意“实验区”与全市整体战略之间的协调。

综合配套改革示范区不仅是地方性的制度创新，还体现了全市整体战略目标。

也就是说，实验区必须既要把改革风险和“试错成本”控制在一定区域之内，平稳有序推进改革进程，还必须通过地方性改革经验的积累，为解决全市共性难题提供参考和借鉴。

三是把改革的驱动力从国家政策支持转向地方制度自主创新。

改变以往改革实验区过份依赖“政策的势能差和开放的时间差”的情况，以制度的自主创新为主要推手，不再索取过多政策，而是争取在制度创新方面先行先试的优先权，从而在完善县域经济发展体制的探索中获得更大的自主性。

由我们地方先提出综合配套改革总体方案，上报自治区进行重整，方案通过后，由自治区给予相应的制度创新空间。

在这一过程，我们应该更多的从达拉特旗区域经济社会发展现状和特点出发，通过区域性体制机制率先创新推动改革，而不是单纯依赖国家的优惠政策。

推进达拉特旗县域经济综合配套改革实验区建设需要注意的方面。

第一，从改革的发起者出发，要扩大扩大实验区政府自主决策权。

给与地方制度创新权利，可以激发各级政府的主动性，可以推动改革成为自我需要的日常行为。

因此，综合配套改革必须“龙身随着龙头转”，从上级做起推行权力下放；又必须发挥能动性和自主性，赋予实验区政府相对充分的改革空间，使实验区政府将更多的精力用于完善为居民提供公共服务的职能。

第二，从改革的领域出发，要提高改革的“包容性”。

要提供充足的社会公共服务和基础设施，并保证享受这些服务和设施的机会均等，使社会全体成员都能够获得经济发展带来的实惠。

不仅要缩小城乡之间居民所享受的公共服务水平较有较大差距，还要增大各个公共服务领域（如教育、医疗、就业和社会保障等）的投入，从而使广大中低收入阶层，包括农民阶层获得普遍、均等的公共服务。

第三，从改革的方式看，注意引入多层次的治理手段。

实验区政府必须恰当地向社会和市场领域寻求公共问题的解决办法，更加注重外部复杂网络关系的构建。

必须合理借力于市场和社会，形成多层次和多样化的治理秩序，将社会各群体视为改革的推手，从而扩大改革的社会基础。

换言之，实验区政府更要重视引进现代化的管理技术（新的政府工具），尤其是引入市场竞争机制、工商管理方法及信息技术，更新管理方式。

第四，从改革的保障措施来看，必须重视改革创新的制度化和规范化。

县域经济综合配套改革是一种破旧立新的制度创新过程，不可避免地要突破原有的法律制度。

首先，综合配套改革试验必须遵守国家法律、法规，符合国家产业政策的要求。

综合配套改革试验内容超出国家有关规定的，必须依法定程序报请审批。

同时，应扩大民主参与，建立决策的社会公示制度和听证制度，让居民或居民代表能够参与关系到自身利益的政策制定过程，增强决策制定的公开性和透明性。

此外，还应建立政府与专家、智囊团之间的工作机制，发挥专家和智囊团的力量。

在设计方案时，可建立专家咨询组，对一些需要重点突破的重大改革事项进行研究和论证。

在实施方案过程中，完成阶段性任务后，可邀请专家或专业组织对改革事项的实施效果进行监控和评估，对改革予以及时的反馈和调整，以保证试验预期目标的有效实现。