执行救助制度相关问题研究.docx

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执行救助制度相关问题研究

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关键词：

执行救助机制问题探索

内容摘要：

目前，我国的执行救助制度尚无法律明确规定而处于探索、无序状态，但各级人民法院在总结多年执行经验的基础上，各自形成了一套独特的执行救助机制，如平昌县人民法院将执行救助基金设立于该县政法委，运作模式即申请人提交当地村委会、居委会出具的特困证明，法院研究审核，政法委统一发放。

但随着社会矛盾层出不穷，势必催生解决各类矛盾的新机制。

至此，本文欲通过对执行救助性质、发放条件及我国执行救助制度的现状分析，从而建立起一套行之有效的执行救助机制，让执行救助基金发挥最大的作用。

（正文）

执行救助制度指的是在人民法院受理的执行案件中，因被执行人确无或暂无履行法定义务能力而由有关机构按照法定程序对确有困难的当事人给予可能的一种救急。

【1】这里有必要与执行救济区分下，前者是在当前我国经济社会处于转型时期所作的一种尝试，后者是执行案件的当事人或第三人的合法权利因执行机关的执行行为而受到侵害时依法请求保护和救济。

前者将权利实现寄托在案外，并且只赋予自然人，法人除外，后者的权利实现只能在案内，即通过执行异议、执行回转予以救济。

一、执行救助制度的内涵

1、执行救助发生在法院执行环节，即必须是申请人向法院申请执行后，执行标的没有履行完毕之前。

若当事人不申请执行，法院是无权主动过问其经济状况的。

2、执行救助的前提是申请人“急需”和被执行人确无或暂无履行能力，既包括绝对履行不能也包括相对履行不能。

3、执行救助的对象仅限于特别困难的自然人，法人不属于救助对象范畴。

4、执行救助的目的不是解决“执行难”，二是解决申请人债权的提前实现问题。

5、执行救助不是执行垫付，不是物质帮助，它仅仅是救急，只有生活确实困难的申请人才能获得，且申请人获得救助后，与救助金额等额债权即行转移。

6、执行救助既不是法院出资进行救助，也不是法院的执行机构出资救助，而是法院执行机构参与、协助的救助，要通过多个机构协调配合，共同完成。

二、执行救助制度的性质

当前，在执行救助制度的性质上，有的认为属于司法救济制度范畴，有的认为属于社会救助制度范畴，但从与社会救助制度特征上分析，我认为执行救助制度应属于社会救助制度范畴，是社会保障机制的组成部分。

第一，执行救助与社会救助在权利义务上都具有非直接对应性。

社会救助不强调权利与义务的统一，它强调的是国家和社会对其成员的责任、义务，故社会救助资金来源于国家财政拨款和社会筹集，如08年的汶川地震及13年的芦山地震捐款。

同样，因“执行不能”、“执行无法到位”而导致申请人生活困难的原因也是多方面的，故执行救助资金也主要靠国家、地方的财政拨款。

第二，执行救助与社会救助在救助对象上均有限制性。

社会救助的对象只有在符合法定条件且真正陷入生活困境时才有资格享受救助，同样，执行救助的对象也仅限制在，因被执行人确无或暂无履行能力，案件不能完全执结的情况下，对无经济来源、生活极度困难的申请人实施的救助。

第三，执行救助和社会救助在救助保障上均具有低层次性。

执行救助与社会救助的目标都是为克服困难，向救助对象提供最低生活需求的资金，而非改善和提高福利，处于社会保障体系的最低或最基本层次。

第四，法院的工作性质决定执行救助只应属于社会救助范畴。

人民法院作为居中裁判者，其主要经费也来源于地方财政，它在诉讼中实施的司法救助，仅仅是对当事人诉讼费的减、免、缓。

然而执行救助基金需稳定的资金来源，故政府、社会在此就要扮演重要角色。

三、我国执行救助机制现状

执行救助机制的建立，确实让困难当事人获得了司法救济，体现了人民法院司法为民的工作理念，为构建和谐社会起到了推动作用。

然而，执行救助机制在实际操作中还存在一些亟待解决的问题，表现在：

（一）法律地位不明确，缺乏刚性的执行保障。

2005年12月26日，中央政法委《关于切实解决人民法院执行难问题的通知》提出“探索建立特困群体案件执行的救助办法”。

2007年1月15日，最高人民法院《关于为构建和谐社会提供司法保障的若干意见》提出“建立特困群众执行救助基金，为他们实现债权提供便利和帮助”，这是我国目前有关执行救助最权威、最有效力的文件。

但不可否认，这两个文件只是一种政策上的指导文件，其效力尚未上升至法律层面。

因此，要是执行救助工作走上法制化，必须明确执行救助的法律地位。

（二）救助资金来源有限，难以满足现实需要。

执行救助机制的确解决了一些困扰执行工作、影响社会稳定的案件,有利于法院解决“执行难”，但救助制度的建立也存在一些问题，如资金来源问题。

没有可靠的经费保障，执行救助工作无从谈起。

虽然平昌县每年的救助资金纳入了县财政预算，但经费数额少，对实际需要救助的特困当事人来说，无法满足现实需要，执行救助经费存在很大缺口。

（三）具体的程序操作上，存在法律空白。

通常情况下，申请人在领取执行救助金时，已承诺放弃向被执行人进一步追偿，执行救助金发放后，法院应根据被执行人的财产状况，继续加大执行力度，并将已发放的救助金在执行款中予以收回，补充救助专项资金。

但法院继续执行应采取何种方式,执行依据是什么?

法院担任何种角色?

谁取得追偿权?

这都是法律上的空白。

法院垫付案件款后，法院如果依职权执行,谁是案件的权利人,如果是法院,法院既是执行案件的主体又是案件的权利人,造成裁判员与运动员混同,会不会影响法律的严肃性？

法院应如何执行，是继续执行,还是重新立案执行,据以执行的法律依据是什么,是原先的法律文书,是否应当重新制作裁定书？

另外,追偿的范围值得商讨,除了法律文书确定的义务外,是否应包括迟延履行利息,法律上亦无规定。

（四）执行救助产生的负面效应不容低估。

从救助基金实际使用的情况看,执行救助基金的设立给某些当事人造成了错觉。

认为只要到法院申请执行了，就能实现债权,即使债务人无履行能力,法院可用执行救助基金垫付。

有的当事人在债权暂时无法实现时,便采取种种方式要求法院从基金中给付,一旦要求无法得到满足，便到处上访,法院迫于无奈只得拿钱买平安,导致了救助基金发放条件放宽,违背了设立执行救助基金的初衷,所以必须建立一套严格的救助基金发放制度。

（五）已获救助的执行案件结案尚需进一步明确。

法律明确了执行案件的结案方式:

（1）生效法律文书确定的内容执行完毕;

（2）裁定终结执行；（3）裁定不予执行；（4）当事人之间达成执行和解协议并已履行完毕。

四川省高级人民法院在德阳会议中关于已获执行救助的案件，可按强制方式结案，很明显，这跟实际的执行结案方式有悖。

四、建立执行救助机制的必要性

“财富和权力的不平等，只有在他们最终能对每个人的利益，尤其是对地位最不利的社会成员的利益进行补偿的情况下才是正义的。

”【2】要有效缓解因“执行难”导致的社会不和谐问题，必须尽快建立起一种制度化、规范化的途径，确保申请人及其家人能够获得一定的救助。

一是创新工作机制，维护法律权威的需要。

在当前经济转型时期，必然存在一定程度上的“执行难”。

“执行难”、“执行乱”是一个社会问题，形成的原因是多方面的，并非法院单方面“执行不力”，所以需要全社会的参与、配合。

建立执行救助机制，就是依靠社会、借助非强制手段推动执行的有效尝试。

通过实行执行救助，对那些特困申请人通过法院一时无法或暂时无法得到保障的案件作出特殊处理，在一定程度上帮助了申请人渡过难关，同时也暂时减轻了人民法院的压力。

二是减少涉执上访，维护社会稳定的需要。

法院作为各种社会矛盾解决的最后一道关口，而执行工作又是法院工作的最后一道关口，社会所凸显的各类矛盾、问题最终必然集中反映到执行工作中来。

而执行工作往往又因部分被执行人确无履行能力或暂无履行能力引发“执行难”；部分申请人因被执行人的违法、犯罪行为或各种事故造成家庭生活极度困难，其合法权益虽通过诉讼得到了支持，但权利的最终实现成为了“空中楼阁”。

基于此，有的当事人便将权利不能实现的风险迁怒于法院、迁怒于执行机构和执行人乃至社会，长期上访、缠访。

三是救助弱势群体，彰显人文关怀的需要。

现阶段，我国的救济范围、方式比较单一，社会保障渠道少，从而导致人们抵御风险的能力较低。

特别是在人民法院执行领域如何对因被执行人无履行能力而申请人又无经济来源，无法维持基本生活水平给予救助，我国法律和相关规定目前尚无明文规定。

采取设立救助基金的方式，扩大了社会救助的范围和功能，是一条完善社会救助机制的新路子。

四是构建和谐社会，维护公平公正的需要。

申请人因自身的合法权益受到侵害，生产、生活陷入困境，这与构建和谐社会的根本要求相背离。

构建和谐社会要求全社会成员共同发展，和谐相处。

因为案件的不能执行，蕴含的不和谐因素不言而喻，这势必会加大社会的不安定因素。

所以，建立执行救助制度有利于司法领域的和谐，从而促进全社会的和谐。

五、完善执行救助机制的相关措施

执行救助机制是特殊时期、特定环境下的产物，它作为解决社会矛盾，构建和谐社会的一种方式值得倡导，但设立执行救助机制应理顺关系，形成政府管理、法院参与的格局。

（一）以立法手段解决执行救助机制的法律地位、资金问题。

对被害人的救助不能靠法院自己创收来解决，而是要靠地方政府和中央政府的“皇粮”来保证。

【3】建议立法应明确执行救助机制的法律地位，真正使执行救助有法可依，同时以法律的形式将基金设立纳入各级财政预算,根据各级政府的财政状况和人民法院执行不能的情况决定基金的数量,以达到缓解社会矛盾,稳定社会的目的,避免因政府和领导之间的推诿，让法院为设立基金而陷入两难境地。

经费保障是执行救助工作正常开展的最根本条件之一，没有可靠的经费保障，执行救助工作往往就无从谈起。

在一些司法救助制度较为健全的国家，司法救助经费都依法被纳入财政预算，由菜场予以支付，并根据司法救助金的使用情况，及时从财政资金方面予以追加。

【4】

（二）明确执行救助的范围、对象、发放标准。

现实中，对执行救助基金的使用没有原则，没有重点，只要是难以执行的案件都使用救助基金，而且救助金额往往等于执行标的，这样的救助实际上已失去了救助的意义。

因此，在救助条件的把握上，必须以申请执行人生活严重困难不能维持当地最低生活水平，且执行款项一时难以执行到位为标准，具体包括以下几种情形：

1、没有固定生活来源的老、弱、病、残等；2、正在享受城市最低生活保障、农村特困户救济或者领取失业救济金，无其他收入的；3、因自然灾害或者其它不可抗力造成生活困难，正在接受国家救济的；4、其它生活严重困难的情形。

（三）严格执行救助的审批管理。

作为一项长效机制必须有严格的管理制度才能确保其效用正确体现。

从我县法院执行救助基金的管理使用来看，在基金帐户管理和审批程序上，执行“党委领导、大人监督、政府支持、法院主办”的模式比较科学，将基金帐户设在县委政法委，由县委政法委和本院主要领导组成审定委员会，对于执行人员按照程序提出的符合条件的救助申请，经全局执行人员评议后报执行局长、主管院长层层审核，最后交审定委员会统一审批，对于所审批的救助基金由县委政法委发放，从而有利于防止部分执行人员为达到结案目的，肆意谎报执行救助的情况发生。

（五）加大执行救助的宣传力度。

执行救助直接面对广大人民群众，特别是特困申请人，解决他们手持生效文书却无法执行兑现的困境。

所以在实际操作中，我们必须让广大社会群体明白执行救助仅仅是对特困申请人的给付，只是临时性、应急性、一次性的生活补助，而且申请人在得到执行救助后，法院将对案件继续加大执行力度。

在被执行人恢复履行能力，案件得到执结后，法院可以从执行款中将支付的执行救助金予以扣除，从而保证执行救助金的循环利用。

（六）建立执行救助追偿的法制化。

申请执行人在领取救助基金前，应填写救助基金申请表，与案件承办人签订放弃向被执行人进一步行使追偿权的承诺书，法院发现被执行人有履行能力时继续执行，将所执行到的款项补充到执行基金中。

笔者以为,不能以原先的法律文书为执行依据,应在原执行依据的基础上重新制作裁定书,在裁定书中明确被执行人义务,包括迟延履行利息都是追偿的标的,并重新立案。

对于依法追偿到的资金及时汇入执行救助基金专户,以便解决更多困难权利人。

至于立案后未能有效执结,可依照执行相关法律规定办理。

（七）严格执行救助金使用的监督。

为有效防止基金运作中可能出现的问题和漏洞，强化对基金的监督管理，建立较为完善的基金管理体系不可少。

一是要完善外部监督，及时向党委、政府和财政部门汇报、通报基金的使用和回收情况，上报基金运行的台账资料，主动接受监督检查和审计。

二是完善内部监督，可由法院监察室等内设机构定期对司法救助基金的发放情况进行内部审核，核对当事人情况是否与规定的申请条件相符，核查基金发放数额是否超过规定限额。

三是完善群众监督，法院向社会公布举报电话，公开接受群众监督。

结语

司法的本意，除了“抑恶”，更要“扬善”。

建设社会主义和谐社会，必须有效缓解“执行难”所引发的矛盾，最大限度地消除法律白条，减少社会对抗。

执行救助是落实司法为民的一项重要举措，是人民法院为解决执行难进行的制度创新，它借助于人民法院的实践活动，给予弱势群体以极大的精神鼓舞和人文关怀，彰显了尊重和保障人权的宪法原则，在维护社会稳定，实现社会公平正义方面发挥着重要作用。

注释：

【1】田雨：

《人民法院将研究建立特困群众执行救助基金》，中国法院网，2007年1月30日。

【2】钱再见：

《中国社会弱势群体及社会支持政策》，载于《江海学刊》，2002年第3期。

【3】陈德祥：

析社会弱势群体之司法救助，宜昌法院网，2004年4月11日。

【4】宫晓冰，杨勇著：

《外国法律援助制度简介》，北京：

中国检察出版社，2003年版。