创办独立学院强化办学机制创新与教育资源优化.docx

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创办独立学院强化办学机制创新与教育资源优化

独立学院自1999年正式创立以来，经过近十年的迅速发展，至今已有318所，在校生人数达186.6万人，承担了约1/3的本科扩招任务，[1]成为高等教育系统的重要组成部分。

独立学院的创办具有特定的背景，它是适应我国高等教育办学机制改革和高等教育大众化发展需求而出现的。

办学机制创新与教育资源优化是独立学院创办的初衷，也更是其办学优势所在。

教育部2003年发布的8号文件和2008年发布的26号令都强调要引导独立学院发挥办学优势，注重办学特色，规范办学行为，实现可持续发展。

独立学院要获得强盛的生命力，应积极探索，实现办学机制的创新和教育资源的优化。

一、独立学院：

高等教育办学机制的有益探索与教育资源的必要补充

创办与发展独立学院最突出的意义在于办学机制创新和教育资源的优化。

1.创办与发展独立学院是高等教育办学机制的有益探索

高等教育办学机制包括高等教育办学体制、运行机制、管理机制等内容。

独立学院的办学机制与传统的公办高校和一般民办高校不同。

在举办方式上，独立学院由公办高校联合社会力量举办；在运行机制上，独立学院按民营机制运行，其办学经费、师资来源、专业设置高度市场化；在管理机制上，独立学院管理制度由申请者和合作者共同商定，合作方参与独立学院的重大决策、监督和领导；在治理结构上，独立学院有更多的市场力量介入，实行多元主体联合治理。

高等教育办学机制发展趋势是社会化、市场化、多元化并存。

[1]创办和发展独立学院有利于改革高等教育单一的办学方式，引入多元化的投资主体，促进高等教育办学模式和办学主体的多样化；有利于改革高校日益行政化的运行机制，真正强化其学术主导性、教师主体性和人才培养的中心地位；有利于改革高校内部僵化的人事分配制度和低效的管理模式，建立起机构精干、人员优化、按劳分配、灵活有序、相对稳定又动态优化的内部管理机制；有利于凸显高校的自主办学地位，发挥高校办学的积极性和创造性。

2.独立学院是高等教育体系的必要部分

近年来，我国社会的快速发展使得公办高校不能满足社会对高等教育的需求，同时，财政性经费投入又滞后于高等教育规模的发展，很多地方高校生均拨款逐年下降，许多公办高等学校已经处于超负荷运转状况，教育资源非常紧张。

而高等教育又是一项投入大、见效慢的事业，在目前的条件下，要实现高等教育规模的扩大，必须充分利用民间资本，支持非财政性办学实体发展。

正如李岚清同志所说，高等教育要有大的扩张，必须让公办教育与民办教育“两个轮子”同时推动。

[2]独立学院办学经费的筹措不依靠国家财政拨款，采取民间筹措的方式实现，而且在教学资源方面依托母体公办高校支持。

所以，创办与发展独立学院，既是对高等教育体系的必要补充，它实现了社会资本与母体高校教学资源的有机结合，又能够利用母体高校办学经验和优势，确保教学质量。

3.独立学院的办学优势在于办学机制创新和教育资源优化

独立学院的典型特征是既具有独立的法人地位，又与母体高校充分实现资源共享。

这种形式的高等教育机构在国外也是相当的普遍。

在印度，大学就可以举办几所甚至几十所附属学院。

[3]在美国，许多大学创办了分校或下设了私立学院，各分校和学院在共享大学的品牌和资源的同时，获得了较大的自主权，不少分校和学院形成了独特的办学风格，其教育质量得到了社会的认可。

国外高等教育的办学实践证明，独立学院完全可以在充分吸收母体高校办学经验、利用母体高校的品牌和共享母体高校教育资源的基础上，办出特色，办出水平，而且这种办学形式具有长久的生命力。

二、发展困境：

独立学院两大优势未充分发挥

1.独立学院办学机制创新不足

（1）独立学院举办权、所有权、管理权没有充分实现分离。

当前，相当一部分独立学院，仍然是“校中校”，由母体高校直接管理，母体高校以管理其二级学院的模式管理独立学院，并以母体高校人才培养目标引导独立学院的教育教学活动，这不仅抑制了独立学院的办学自主性和办学灵活性，而且抑制了独立学院办学特色的形成。

另一方面，部分独立学院由社会投资方掌控所有的办学事务，用企业管理模式管理独立学院，缺乏成熟的办学理念，缺乏丰富的办学经验，追求利润最大化，这不仅违背了教育公益性原则，而且违背了教育规律。

（2）独立学院运行机制不完善。

在运行机制方面，许多独立学院的决策权、执行权和监督权三者的关系尚未理顺，并且决策权、执行权和监督权的行使缺乏制度规范和保障。

虽然，国家规定独立学院实行以董事会领导下的院长负责制为基本运行框架，但是很多独立学院董事会形同虚设，制度不健全，职能、职责、权限设定不清晰，议事规则不科学，举办独立学院各方的责、权、利也不明确，董事会领导下的院长负责制更没有得到真正落实。

此外，很多独立学院董事会成员结构不合理，有的独立学院董事会成员全部由母体高校任命，甚至全部由母体高校校领导兼任，缺乏合作方和社会代表；有的独立学院董事会成员则由社会投资方决定，企业色彩和家族色彩很浓，缺乏必要的高等教育管理专家；还有的独立学院董事会尽管机构健全，但既不开会议事，也无职无权决策，形同摆设。

由于董事会制度不健全和董事会运作机制不完善，使得独立学院的决策权和执行权不协调，不利于独立学院面对纷繁复杂的环境变化及时准确地作出反应。

此外，独立学院的运作缺乏监督权的制衡。

因为在独立学院外部，缺乏专门性的同行组织；在独立学院内部，很多独立学院尚未建立诸如职代会之类的内部监督机构，这使得独立学院在实际运行中缺乏必要的监督和制约。

（3）独立学院内部治理机制不完善。

一是大部分独立学院仍然沿袭传统、单一的行政力量治理模式，市场力量和学术力量参与不够，权力集中和膨胀的弊病依然存在；二是许多独立学院过于依赖母体高校，对于母体高校的指令惟命是从，使得独立学院内部治理不能实现“相对独立”；三是内部运行机制依然僵化，机构庞杂、人浮于事、吃大锅饭的现象依然比较严重；四是虽然也有一些社会投资方积极地参与学校的内部管理，但由于市场力量主导独立学院内部治理的力量过于强势，往往容易导致学术权力的弱化、办学行为的扭曲和逐利性，使得独立学院面临沦为人才作坊的危险；五是院长无力负责、无权负责、无法负责，在办学中的主体性、创造性和积极性远未充分发挥。

2.教育资源配置不合理

《关于规范并加强普通高校以新机制和新模式试办独立学院管理的若干意见》强调，独立学院一要坚持充分利用现有的优质高等教育资源，二要有利于高等教育资源的不断扩大。

教育部长周济曾指出，独立学院特征之一就是“优”，即优质资源，这种资源来自两方面的组合。

一是现有的公办高校，他们有好的教学传统和教学资源，也有好的管理模式，另一方面是社会力量，他们有好的资金、资源、办学热情，更重要的是他们带来的民营机制与活力，这两种资源结合在一起，能形成独特优势。

[4]然而，尽管独立学院经历了近十年的发展，但其教育资源的配置仍然还不够合理，配置效率依然比较低下，主要表现在：

（1）教育资源产权不清晰，资源投入和组合缺乏稳定性。

产权是最基础的制度属性，产权的性质及其结构内在地规定了资源的配置及其治理模式。

产权明晰是独立学院规范办学的制度保障，也是明确合作各方权益和责任的必要前提。

目前，由于独立学院投资方的非唯一性，使得独立学院教育资源所有权、使用权、收益权和转让权不够明确。

在2005年的教育部独立学院专项检查中，30%的独立学院没有办理独立法人资格证书，[5]这就意味着至少有30%的独立学院教育资源产权归属不清晰。

而且，独立学院在教学资源、校园文化、品牌、知识产权等资源方面与母体高校共享，而这些无形资源的产权更是难以确定和评估。

教育资源产权的不清晰，必然导致所有权和剩余分配的模糊，使合作各方无法形成清晰、明确而稳定的预期，挫伤合作各方的积极性，从而最终导致资源投入和组合缺乏稳定性和长效机制，不利于独立学院的长远发展。

（2）教育资源配置结构不合理。

从“软件”资源的投入来看，独立学院的教育资源基本上来自于母体高校，只有极少部分来自社会，民营机制、社会声誉、市场监督等软件资源没有得到充分利用；从“硬件”资源构成来看，一般独立学院注重的是校园基地建设、教学办公楼面积大小等，而对试验设备、图书资料、体育文化设施等则投入较少，造成基本硬件资源结构不合理；从学科与专业资源结构来看，独立学院都热衷于建设热门学科与专业，如经济类、信息类等学科和专业，而对一些基础学科和人文专业则比较忽视，导致学院内涵不足；从“硬件”与“软件”的结构来看，不少独立学院“硬件”设施改善较快，而师资队伍建设、大学文化培育、学术活动开展等却投入极少。

总之，一些独立学院建设中有形的东西较多，而无形的灵魂性的东西较少，缺少一种大学精神的培育，给人一种“软件”不足“硬件”补的印象。

（3）教育资源层次偏低。

目前，相当多的独立学院教学基地是母体高校划出一小块校区或由母体学校兼并中专、高职学校的校园而形成，这些教学场地基础设施档次低，教学设备差，不能达到开办高等教育所需的基本办学条件；有的独立学院远离母体学校，缺乏母体高校浓郁校园文化的熏陶，不能共享母体学校深厚的校园文化资源。

在师资配备上，部分独立学院教师队伍是由母体高校相关专业剩余的、教学水平和经验一般的教师组成，师资结构良莠不齐。

少数独立学院管理队伍素质不高，人员不齐，不是真正的教育家在办教育。

（4）教育资源利用效率偏低。

很多独立学院在吸收母体学校和社会资源后，缺乏有效的资源整合机制和高效的管理协调功能，没有实现“去粗取精，内外配合，优化配置，整合共享”，一味地求大、求高、求全，导致重复建设严重，资源利用效率低下；加之合作方、母体高校和独立学院三方缺乏规范的责权利配置关系，摩擦不断，造成管理和运行成本居高不下。

三、回归创办初衷：

独立学院办学机制创新与教育资源优化

要实现独立学院的可持续发展，就应回归到创办独立学院的初衷，实现办学机制创新和教育资源优化。

1.促进独立学院办学机制的完善与创新

（1）理顺举办者、所有者、管理者之间的关系，实现举办权、经营权相分离。

有学者呼吁，普通高校办出来的民办学校要紧紧掌握在教育家手中，才能长治久安。

[6]2003年教育部8号文件明确地把独立学院的举办者界定为公办普通高校，而把社会投资者界定为合作者，这就要求社会投资方不能过多干预独立学院办学的具体事务。

实际上，社会投资方直接管理独立学院的办学事务，会导致办学行为的盲目性和短期性，而母体高校直接管理独立学院的办学事务，也会导致独立学院自身办学特色难以形成。

所以，应理顺独立学院举办者、所有者、管理者之间的关系，主办者主要是进行宏观决策和指导，所有者主要是通过董事会发挥影响力，独立学院日常的办学行为与管理事务应委托给具有丰富的办学经验和成熟的办学理念的教育家来执行。

（2）完善董事会制度，优化运作机制。

独立学院运作机制的优化，核心是理顺决策权、执行权和监督权之间的关系。

首先，要完善具有某种特殊性的独立学院董事会制度，优化董事会成员结构，科学规范董事会运作机制，明确独立学院举办各方的责任、权力和利益，并建立科学的议事规则、议事程序和决策程序，明确各方决策权限。

其次，要强化独立学院管理者在办学实践中的自主权，提升独立学院自主管理、自我发展、自我约束、自主办学的能力和积极性，确保独立学院由真正的教育家来办学，以正确把握独立学院的办学方向和办学行为，自觉遵循并不断创新高等教育规律。

第三，应在独立学院外部建立专门的同行组织，在独立学院内部建立诸如职代会等机构，使独立学院办学行为得到监控。

（3）优化内部治理结构，实现高效联合治理。

大学治理是指不同的利益相关者参与大学管理的结构和过程，其核心是权力的合理分配。

首先，独立学院应利用与市场密切联系的优势，广泛地吸收社会力量参与内部管理，使独立学院真正面向社会办学。

其次，应完善学校内部管理制度，实行民主管理，吸收广大教师参与学校内部管理，使学术权力得以彰显。

第三，应确保独立学院相对独立的自主办学地位，强化董事会领导下的院长负责制，使院长能够真正按照教育规律来有效地行使职权，使其能够对独立学院有权力负责，有能力负责，而且必须负责。

第四，应改革学院内部管理机制，摆脱行政化色彩，建立精干的机构和高效率、高素质的管理团队，降低管理成本。

简言之，就是要建立多元联合治理结构和机制，强化学院自主地位，确保教育家治校、学者治学，使行政力量、学术力量、市场力量协调地参与独立学院的治理。

2.促进独立学院教育资源的优化

教育部最近颁布的《独立学院设置与管理办法》（以下简称《办法》），对独立学院教育资源的配置作了明确的规定。

其中规定：

参与举办独立学院的普通高等学校须有较高的教学水平和管理水平，较好的办学条件，一般应具有博士学位授予权。

还对参与举办独立学院的社会组织和个人的条件作了明确的规定，对资产的评估与过户、投入方式、合理回报等作了规定。

就政府层面来说，对于优化独立学院教育资源，还需要进一步完善有关政策，加强引导和管理，因为目前的有关政策和管理机制还有不足之处。

如，《办法》虽然对举办独立学院的母体高校的教育资源条件给予了明确的规定，但对于之前创办的独立学院则缺乏相关的规范性规定。

再如，《办法》虽然强调了普通高校的无形资产要依法作价，并委托资产评估机构进行评估，但这种资产评估还缺乏实际的可操作性。

因此，政府应该进一步加强政策引导和规范管理，以促进独立学院教育资源实质性的不断优化。

就独立学院自身来说，要促进教育资源的优化，除了要认真落实政府的相关规定外，还需要从以下几方面进行探索：

（1）立足民营机制，实现资金资源的多元化、股份化。

前文提到，创办独立学院背景之一是我国高等教育办学经费的短缺。

独立学院应进一步探索多种办学经费筹措方式，既可以引进外资，也可以与国内的企业和事业法人乃至私人企业主合作，甚至主办高校拿出自己预算外收入或向银行贷款进行投资等，[7]从而实现资金资源的多元化。

（2）加强独立学院基础建设，整合与优化独立学院硬件资源。

独立学院人才培养应有基本硬件资源的保障，教育部2003年8号文件明确规定了独立学院办学条件：

不少于300亩的校园占地面积，不少于1000万元的教学仪器设备，不少于4万册的图书。

独立学院办学基础条件在独立学院教育资源的整合和优化过程中处于基础地位，独立学院应努力达到政府的基本要求，不断加强办学硬件资源建设，并避免硬件资源的重复建设，提高硬件资源利用效率。

（3）加强师资力量，调整学科、专业结构，加强校园文化建设，优化软件资源和无形资源。

独立学院应协调好各方面的关系，一方面充分利用母体高校优质的教师资源，另一方面灵活地引进人才，并采取加强师资培训、人事竞聘、优劳优酬等措施，实现能者上、庸者下的竞争淘汰机制，从而整合和优化独立学院人力资源；独立学院作为一种新型教育机构，其办学定位和服务方向不同于其他类型高等教育机构，其学科结构和专业结构应不断优化，体现特色。

独立学院的学科和专业建设，既要面向地方和区域经济发展，努力创造条件建设社会和市场急需的短线专业，凝练学科与专业资源特色，又要加强某一领域内的重点学科和重点专业建设，打造本院的强势学科专业，还要兼顾基础学科和人文专业的建设，从而使学科结构和专业结构体现“人无我有，人有我优，人优我特”的独特性。

此外，独立学院应在承接母体高校浓郁的校园文化的同时，着力加强具有自身特色的校园文化建设，充实图书资料、实验手段和实习基地建设，加强学生人文素质教育和学术文化活动，实现独立学院软件资源和无形资源的优化。

需要注意的是，对于独立学院的软件资源和无形资源的整合与优化，应尽量明晰其产权属性，使独立学院的软件资源和无形资源的投入与组合得到制度保障。

（4）通过整优、创优、宣优，促进教育资源的优化与扩大。

第一，要善于整优，积极将母体高校优质的物质资源、文化资源、制度资源、教师资源与社会投资方的优质资源（包括资本资源、机制资源、管理资源、就业市场资源、关系资源等）进行整合，从而为独立学院所利用；同时，应以市场机制基于规范的契约引导母体高校资源、社会合作资源和学院自有资源三者的有机整合与共享，建立规范的共享机制。

此外，独立学院作为高等学校办学机制创新的产物，还应大力推进开放式办学，积极探索与国外私立大学的办学合作与接轨，借鉴其成功的办学经验和人才培养理念。

第二，要善于创优，独立学院在整合外部优质资源后，应积极地、创造性地将外部优质资源转化为自身办学优势，从而创造具有独立学院自身特色的优质资源集合体。

第三，要善于宣传。

独立学院应善于将其优质资源、办学性质和办学成就通过媒体、网络、学生、学生家长、用人单位、社会公众等途径进行广泛宣传，树立独立学院良好的办学声誉和教育资源品牌形象，从而为独立学院的可持续发展营造良好的外部舆论环境和内部支持条件。