XX市政府应急平台建设总体方案.docx

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XX市政府应急平台建设总体方案

**市政府应急平台建设总体方案

（送审稿）

**市政府应急管理办公室

2009年10月

概况

建设背景

**市应急平台体系建设项目是《**市突发公共事件应急体系建设规划（2008-2010年）》以及**市《电子政务“十一五”发展规划》的重点建设项目之一，对于建立和健全统一指挥、功能完善、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制，提高**市应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的能力，减少突发事件造成的损失，具有重要意义。

开展**市应急平台体系建设是**市政府应急管理的一项必不可少的基础性工作。

国家《突发事件应对法》，国务院《关于全面加强应急管理工作的意见》、《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》，浙江省《突发公共事件应急体系建设“十一五”规划》，**市《突发公共事件总体应急预案》、《突发公共事件应急体系建设规划（2008-2010年）》等法规和文件的颁布为该体系的建设提供了理论与法律依据。

此外，国务院下发的国家应急平台体系建设指导意见、省级应急平台可行性研究报告、国家应急平台体系技术要求、信息资源分类与编码规范、数据库表结构规范等文件为该体系的建设提供了技术保障。

目前，**市公安、水利、卫生等部门已经建立的“应急联动系统”、“三防指挥平台”和“突发公共卫生事件应急系统”等，以及正在建设之中的社会治安动态视频监控系统、“数字城管”等平台虽然在其各自的领域具备较好的应急指挥和风险管理能力，但都存在着各自独立运行，缺乏资源共享的状况，迫切需要通过一个更高层次的市级应急管理平台进行集成并实现互联互通，以满足市政府平时进行应急管理和预测预警，灾情发生时进行应急处置指挥，灾后进行恢复重建方案确定以及对灾害预防处置方案的优化等要求。

建设目标

根据《国家应急平台体系建设指导意见》、《国家应急平台体系建设项目（一期工程）可行性研究报告》等文件精神，**市作为计划单列市，将在充分利用和整合现有资源的基础上，建设以市政府应急平台为中心，以县（市）区政府和部门应急平台为节点，上下贯通、左右衔接、互联互通、信息共享、互有侧重、互为支撑、安全畅通的应急平台体系。

其中，**市政府应急平台是**市应急平台体系的龙头，应首先满足本市应急管理工作需要，同时，作为国家应急平台体系和浙江省应急平台体系的一个重要节点，应实现与国务院、省应急平台的互联互通，配合国家应急平台体系的整体应急功能，提高应对突发事件的快速反应能力和资源利用效率。

业务实现

**市政府应急平台将通过计算机网络和应急通信系统集成、综合应用系统建设和信息资源整合，实现上与国家、省应急平台体系，下与县（市）、区政府和部门应急平台的互联互通和信息共享，重点实现监测监控，预测预警、信息接报、综合研判、辅助决策、指挥调度、移动通讯接入和异地会商等主要功能，在满足本地区应急管理工作需要的同时，为国家应急管理工作提供服务与支持。

**市人民政府依法履行对较大突发事件处置的统一领导职责。

**市政府应急平台主要完成以下业务实现：

1.实现应急管理和较大及以上突发事件信息接报等综合业务管理；

2.实现对风险隐患的监测和动态监控；

3.可以对可能发生的较大及以上突发事件进行预测和综合研判，并发布预警；

4.可以为较大及以上突发事件的处置提供智能决策辅助；

5.可以利用多种通信手段和视频会议、异地会商等功能，对较大及以上突发事件进行处置指挥和对有关应急资源力量进行紧急调度；

6.可以实现对应急力量和装备物资的动态管理，并提供优化调配方案；

7.可以自动记录应对过程，并通过模型和评价指标，对应急过程和能力进行综合评估，对事件处置过程进行追溯。

8.可以对各类突发事件场景进行仿真模拟,对事态发展进行推演。

建设周期

在充分考虑计算机网络、通信、软件开发等高新技术的发展速度与趋势，根据**市应急平台体系建设项目的业务需求，初步拟定**市政府应急平台建设项目建设周期为自立项报告批复之日起，3年内完成。

建设总投资及资金来源

参照《国家应急平台体系建设项目（一期工程）可行性研究报告》，并结合**市实际需求，**市政府应急平台建设项目总投资为万元。

项目资金全部来源于**市财政专项资金支出。

第1章现状分析

随着**市信息产业和电子政务的快速发展，目前**市已拥有了较好的计算机网络系统、电子政务系统、治安和道路视频监控系统、地理信息系统，有线、无线、卫星、集群通信系统等资源，信息化基础设施建设和应用在国内同等城市中处于相对领先水平，具备了建设市政府应急平台的良好物质和技术基础；**市各级政府和有关部门应急管理办事机构已经建立，具备了项目建设良好的组织基础；有关部门基于地理信息系统的数据库建设有了长足进步。

但同时也存在着缺乏统筹规划，信息资源未能有效整合，部门之间各自为政，信息孤岛现象严重，地区及部门信息化发展不平衡，系统缺乏统一标准，应用功能不够完善等亟待解决的问题。

应急指挥大厅

2001年底，位于市政府大楼十一层的市政府重大事件指挥中心投入运行，具有大屏幕显示、视频监控接入、视频会议、计算机信息显示等功能。

经维修改造以及功能拓展后，可作为目前市政府应急指挥大厅使用。

正在建设中的东部行政中心，已将市政府应急指挥中心列入建设项目。

市人防通信指挥系统经改造后可作为市政府应急平台的备份平台。

移动应急平台

市政府尚无车载移动应急平台。

市公安局治安、消防各有一辆中型指挥车。

市人防办有1辆中型移动指挥车，2008年计划新增5辆中型移动指挥车。

这些移动指挥车辆经过功能完善、接口改造后，可以作为市政府移动应急平台使用。

应急通信系统

目前市政府的应急通信手段主要依靠有线通信和蜂窝移动通信。

市政府重大事件指挥中心尚无电话调度、多路传真和数字录音等系统，通信手段主要为点对点式的终端单机设置，有线电通信运营商单一，未配备专用保密通信设备，集群、短波、卫星等多种通信手段有待建立，不能满足应急处置时对相关地区和部门的统一协调、指挥调度和电话会议要求。

数字集群通信方面，**市尚未进行800兆数字集群共网建设。

目前，市公安系统已建成全市联网的350兆数字集群无线网，海事部门也建有自己专属的数字集群通信系统；在短波无线通信方面，目前人防系统已建立了覆盖全市的单边带电台网络，短期内均可以用于市政府辅助应急指挥通信。

卫星通信的应用，目前仅限于海事、水利等少数几个部门。

计算机网络系统

到2007年，包含电子政务内网和外网的**市电子政务网络平台已基本建成。

其中电子政务外网连接了市政府各部门和直属单位，党委、人大、政协、检察院、法院等单位，各县（市）区政府及其组成部门，乡（镇）、街道，市政府派出机构及其组成部门，以及因工作需要接入的其他相关单位。

该网络平台支持数据、语音和视频业务，性能指标已达到国家应急平台体系的要求。

此外，**市以电信、移动、联通等运营商为主的覆盖全市的宽带城域网络已经建成，网络基础设施规模在全国同类城市中位居前列。

广播电视覆盖率达到99.99%。

视频会议系统

市政府参加或组织召开的视频会议，主要依靠电信部门的视频会议室。

市府办信息中心于2002年依托广电线路在电子政务内网建设了覆盖各县（市）区政府和有关部门的19方视频会议系统，但该系统有关技术指标难以满足国家应急平台体系建设要求，且在功能拓展上存在较大的技术难题。

2003年，根据中央要求，指挥中心安装了一套全国党政专用会议系统，该系统从中央建到各省、自治区、直辖市、计划单列市的党政机关。

此外，市公安局、发改委、水利局、人防办等单位和部分县（市）区已建设了各自的视频会议系统，有的单位已开通了四级网络。

虽然**市已有许多套视频会议系统，但分属不同单位，相互独立，不能满足市政府应急指挥调度需要。

图像信息资源方面

目前公安、人防、水利、安监、环保、林业等部门已经在**市许多重要部位、公共场所、主要道路、重要基础设施以及高危作业场所、重点水源、林场等区域建立了视频监测点，计划于2008年建成的社会治安动态视频监控系统将进一步完善**市社会治安动态视频监控，此外，一些社会单位也建立了图像信息管理系统。

但目前**市的图像信息资源仍存在覆盖面小、标准制式不统一、联网率低、管理不规范等问题，有必要进行整合和规范管理。

此外,基于地理信息系统的视频监控设施数据库和图像信息共享机制尚处于搭建阶段。

数据交换与共享平台

2003年建成互联网交换中心，实现同城信息本地交换，是全市互联网信息交换的枢纽。

2006年建成数据中心一期，目前已为近30家政府部门的互联网网站提供服务。

2007年数据中心二期启动数据交换平台建设，以实现在横向政府部门之间数据交换和共享的要求。

二级平台

由各地政府和市级部门组成的二级应急平台，是市政府应急平台的基础。

目前，县（市）区政府及市政府派出机构中除**区、大榭管委会已建有应急指挥平台外，其他各地均未开展应急平台建设；市级部门中，市公安局应急联动指挥中心、市人防办809工程通信及指挥系统、市水利局三防指挥中心、市卫生局公共卫生应急指挥中心基本建成。

市安监局实现了对全市重大危险源的监测管理。

市环保局已建成环境在线监测系统和指挥场所。

市林业局已建成森林防火地理信息系统。

市质监局已建成特种设备监管系统、生产企业视频监管系统。

市海事局已建成水上交通安全监管与应急求援指挥系统。

市城管局已着手开展数字城管建设项目。

市气象局已建成了气象灾害预警信号发布系统和气象决策服务短信平台。

**区政府

目前，**区政府应急指挥大厅拥有大屏显示系统（16块）、12方视频会议系统（接入市政府、三防办）、8路模拟实时录音系统，会议室4路录像；

视频监控接入，包括区治安监控系统、商检全球眼视频监控系统和动态**视频监控系统。

拥用一辆应急通信指挥车，可实时采集应急现场的图像、传感数据、语音、视频等信息，经无线传感专网、结合现有公共移动网络和有线网络传输到区政府的应急指挥中心。

并实现现场与指挥大厅的可视化异地会商。

市公安局

2005年实现110、119、122“三台合一”后，**公安指挥中心成为全市治安管理的报警中心和调动警力先期处置的指挥部。

目前市公安局指挥中心已拥有大屏幕显示系统（48块）、有线无线合一调度系统、视频会议系统、交通智能控制系统、首长指挥系统、警用电子地图系统、GPS卫星定位报警系统、治安监控系统和专家决策系统等，达到了全国先进的水平。

市局指挥中心与县区分局指挥中心已实现互联互控。

无线通信建设方面，全市已建成1个主基站、15个分基站、82信道、全市联网的350兆集群系统。

GPS卫星定位系统建设已达到较大规模，完成了维护管理中心、接处警中心、消防车管理中心、出租车调度中心。

应用系统建设方面：

已建成第二代身份证系统、综合信息查询系统、常住人口管理系统、暂住人口管理系统、旅馆业管理系统、通用比对系统等专业应用系统。

市人防办

市人防办2005年起建设809工程，包括通信和指挥中心两大部分。

通信建设：

有线通信方面引入市话（包括电信、联通、网通、铁通等）、人防专网、市电子政务网、互联网及有线电视等信号；无线通信方面目前主要有短波单边带电台、空情接收、警报控制及全球定位等系统。

指挥中心：

主要建立了计算机网络、大屏幕显示、集中控制、数字会议、远程视频会议、警报控制发放、空情接收及标绘、闭路电视及卫星电视等系统。

市水利局

指挥大厅：

**市防汛防旱指挥中心面积近700平方米，主要包括指挥中心会议室、控制室、专家会商室、办公室、值班室、首长休息室等。

防汛自动化建设：

已经建成了包括防汛信息自动采集、监控、防汛数据库、水库水位实时监控、台风路线预报、灾情评估等多个子系统的防汛决策指挥系统。

防汛远程会商系统建设：

2003年建立，主要包括视频会议、DLP大屏幕显示系统、数字会议、会议扩声、中央集控、数字录音系统、智能摄像等多个子系统。

容灾能力：

针对会商系统对各类突发故障的应急冗余能力较弱，不能满足防汛指挥需要的现状。

2006年对防汛远程会商系统进行容灾备份项目建设，通过对原有会商系统的关键设备、通讯线路、重要子系统及直至整个防汛指挥中心，进行必要的冗余备份和异地容灾，建立四个不同层次、不同级别的故障灾难恢复解决体系，同时通过建立防火墙、服务器集群系统，初步建立网络、数据的安全保障体系，确保防汛远程会商系统万无一失。

市卫生局

自2004年开始建设公共卫生突发事件应急指挥系统，并建立指挥中心。

应急指挥系统已经建设了三期，其中一期工程于2005年通过MPLS-VPN技术实现28家医疗机构等单位联网；二期工程于2006年建设网络安全、机房改造、公文传输等应用；三期工程于2007年着手应急指挥系统的建设。

市气象局

已建成静止气象卫星地面接收系统、DVB-S接收系统、新一代多普勒天气雷达，并建成了由120多个4-6要素的地面自动气象站组成的中尺度天气监测网，基本达到城区3-5公里，其它区域10-15公里的探测密度。

建成了气象灾害预警信号发布系统和气象决策服务短信平台。

在全市各城区人流密集区建设了21个全彩色气象信息电子显示屏，自行研发了突发重大化学事故发生地污染物扩散运算模式，并可有效应用于事故预报。

其它部门

市安监局：

已建成全市重大危险源监管系统。

市环保局：

已建成环境在线监测系统和指挥场所。

市质监局：

已建成特种设备监管系统、生产企业子视频监管系统。

市海事局：

已建成水上交通安全监管与应急求援指挥系统。

大榭开发区管委会：

已建成以大屏显示、视频接入和视频会议等功能组成的应急指挥平台。

存在的主要问题

1.各种通信网络设施较为完备，但缺乏多网融合的应急通信网络体系。

2.缺乏统一的应急资源管理平台，各种应急资源分散割裂，信息缺乏统一的梳理、集中和增量更新维护体系。

3.缺乏全市统一的应急管理平台系统，无法为应急管理提供覆盖其全生命周期应急业务管理支撑（如：

预案管理、预测预警、模型分析、信息挖掘、辅助决策、协同调度指挥和总结评估等应用）。

4．缺乏全市统一的技术标准、规范，各部门系统重复投资建设、封闭孤立应用，无法支撑未来复杂、协同、高端的应急决策指挥调度应用。

第2章业务逻辑分析

组织结构分析

**市应急管理体系组织结构是以**市政府为领导，以**市政府应急管理办公室为中心，以县（市）区政府应急管理办公室和专业部门应急管理办公室为节点的两级应急管理组织体系。

遵循统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。

突发事件发生时，采取专业部门和县（市）区政府应急管理机构统一接报，在事发地政府先期处置的基础上，按照突发事件等级采取分级负责、协同处置的应急处置机制。

业务需求分析

**市政府应急平台将通过计算机网络和应急通信系统集成、综合应用系统建设和信息资源整合，实现上与国务院、省政府应急平台，下与县（市）区政府和部门应急平台的互联互通和信息共享，重点实现信息接报、监测监控，预测预警、综合研判、辅助决策、指挥调度、总结评估等主要功能，在满足本地区应急管理工作需要的同时，为国务院、省政府应急管理工作提供服务与支持。

**市政府应急平台主要实现以下业务需求：

1.实现市政府日常应急管理功能，并与国务院、省政府应急平台互联互通，满足调用各种数据以及综合应用系统在体系中的各种关联要求。

与各级应急平台保持7×24小时联络畅通，满足市政府值守应急、突发事件信息接报、现场多媒体信息获取等综合业务管理；

2.可以同步获取各二级平台对市域内各类风险隐患的监测、动态监控信息和对可能发生的突发事件所进行的预测结果；也可以独立对可能发生的突发事件进行预测预判；

3.可以对海量信息进行智能检索和对多部门、多领域数据进行整合与叠加，具备市域空间地理信息系统的多种功能，可以将各类数据信息与地理信息进行关联定位，实现对突发事件各项属性的快速判断；

4.可以为突发事件的处置决策提供智能辅助方案，形成实施应急预案的交互式实战指南；

5.可以利用多种通信手段和视频会议、异地会商等功能，满足市政府在应急指挥大厅、移动应急平台进行应急指挥和对有关应急资源力量进行紧急调度；

6.可以对应急力量、装备物资等应急资源进行动态管理，并提供优化调配方案；

7.可以对各类预警、避险信息进行管理、定制及授权发布；

8.可以自动记录应对过程，并通过模型和评价指标，对应急过程和能力进行综合评估，对事件处置过程进行追溯。

9.可以对各类突发事件场景进行仿真模拟,对事态发展进行推演。

业务流程分析

如上图所示，根据国家《突发事件应对法》和《**市突发公共事件总体应急预案》，并依据**市应急管理体制和机制，**市政府突发事件应急管理核心业务流程，拟采用“二类接报、四级预警、二级处置、统一领导”的“二四二一”模式。

业务功能分析

如上图所示，**市政府应急平台的综合应用系统以应急流程为主线，强调综合应用系统内各子系统之间的集成应用。

综合应用系统包含综合业务管理、风险隐患监测、综合预测预警、智能辅助方案、指挥调度、应急保障、预警发布、移动应急平台应用、应急评估和模拟演练等系统。

业务数据分析

根据**市应急管理总体业务模型，**市应急管理体系业务数据可总体概括为“平战结合、前后并重、时空分类、服务决策”。

第3章**市政府应急平台建设方案

建设原则和策略

项目建设指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻“十七”大精神，全面落实科学发展观，坚持以人为本，按照“重应用、重一线”、预防与应急相结合的要求，依靠信息技术和公共安全科技，以整合为主线、以共享为核心，充分利用和整合现有资源，搭建智能高效的市政府应急平台，为有效预防和妥善应对各类突发事件提供先进的技术手段，全面提高信息应急管理能力。

项目建设原则

1.统筹规划、统一标准

应急平台建设涉及到各地和多个部门，同时，又要与国家应急平台体系及其业务系统和技术支撑系统有机结合，并与国务院、省政府应急平台互联互通，因此，要从全局出发，对整体应急平台体系进行统筹规划，形成全市统一的应急平台技术标准和数据规范。

县（市）区政府、市级有关部门应急平台是市政府应急平台的基础，新建的要采用相关统一技术标准，已建的要依据标准通过改造或采用转换等技术实现互联。

2.分级实施，资源共享

结合**市应急业务需求和各级政府、应急相关部门的应用现状，按照市政府一级平台和县（市）区政府、市级有关部门二级平台分级实施，同步建设，构建统一高效的全市应急平台体系。

按照“分散建设、集中管理、有序共享”的原则，充分利用地理信息、视频采集、数据交换、预警发布等共享平台，加快推进应急管理基础数据库建设、信息资源整合和信息资源管理。

二级平台承担为一级平台提供所需专业数据和实时语音、图像、视频等信息的义务。

一级平台承担汇集所有应急管理信息数据的义务，享有信息数据的最高使用权，并为下级平台实现与其它平台的互联互通和资源的有序共享提供保障。

3.平战结合，讲求实效

根据**市地区特点，结合国家应急平台体系建设要求和规范，按照“重应用，重一线”，立足应急响应的要求，构建**市应急管理业务应用模型，在市政府应急平台建设中，注重应急业务内容应用的建设，所有系统功能以业务应用为主线进行建设。

在优先满足突发事件应急处置决策指挥需要的同时，也应发挥应急平台在日常应急管理、政府值班工作、桌面演练等方面的作用。

4.技术先进，安全可靠

**市应急平台体系的建设涉及网络（如INTERNET、WIFI、INTRANET、GPS、无线通讯等）、复杂硬件（主机、存储、摄像、录音、手持芯片等）、集成软件技术（GIS、GPS、RS、MIS）等多种层次的复杂技术体系，作为体系核心的**市政府应急平台建设要以未来一定期间应急业务应用需求为出发点，勇于开拓、融合各种信息技术，加强核心技术的自主研发和应用，保持在技术应用与实现方面的前瞻性。

同时，建立配套完善的安全体系以及容灾备份机制，保障应急平台安全稳定的运行。

项目建设策略

1.充分应用国家应急平台体系关键技术研究成果。

国务院应急办根据科技部“十一五”国家科技支撑计划重大项目“国家应急平台体系关键技术研究与应用示范”任务要求，已组织有关课题承担单位对应急平台应用软件进行了研发并开放接口协议，供省级（含计划单列市）应急平台使用、修改和二次开发。

包括：

应急业务管理、数据交换和共享、三维地理信息展现、通用支撑等系统软件，以及社会安全事件、地质灾害、防汛抗旱、传染病防控、动物防疫、环境事故、森林防火、地震、台风、局部特大灾害天气预测和仿真模拟，以及基于GIS的火灾、危险化学品泄漏等预测预警和仿真模拟系统。

2.充分应用**市现有信息化建设成果和“十一五”电子政务重点建设项目成果。

目前**市信息化基础设施已在国内同等城市中处于相对领先水平；“十一五”电子政务重点建设项目建成后能为市应急平台体系建设服务的至少有13项，包括：

信息安全中心工程、党政专用通信网络改造和建设工程、金质工程、金土工程、海洋信息化工程、社会治安动态视频监控系统、数字城管系统、食品药品监督管理信息系统、旅游安全管理信息系统、公路综合管理系统、人口基础数据库、法人单位基础信息库、自然资源和空间地理基础信息库。

3.充分利用和整合现有资源，搭建智能高效的市政府应急平台。

市政府应急平台建设坚持以整合为主线、共享为核心的原则。

市政府应急平台项目的建设除必要的指挥大厅、服务器等基础设施外，主要通过对各地政府和市级有关部门已经或将要建设的应急管理资源进行整合，如视频监控监测设施、地理信息、数据仓库、数据交换与共享、容灾备份、预警信息发布、网络安全系统等，已由市公安局、规划局、信息产业局、气象局等部门建设或正在建设，这些设施和系统均可以通过整合，并在完善必要的管理制度前提下，成为市政府应急平台的组成部分。

4.参考商业策略，最大限度节约成本。

在符合国家应急平台技术和保密要求的前提下，参考商业策略，充分考虑租借外包等商业手段，节约成本。

对于应急通信、视频会议、数据传输以及应急平台的日常维护运营等服务，在确保信息安全和服务质量的基础上，原则上采取服务外包。

总体架构设计

根据《国家应急平台体系建设技术要求》和“**市政府应急管理业务需求”，**市应急平台总体架构如上图所示，主要由指挥终端、基础支撑系统、数据库系统、综合应用系统、信息接报与发布系统、安全保障体系和标准规范体系等组成。

指挥终端

包括应急指挥场所、移动应急平台和个人手机终端。

应急指挥场所主要包括显示系统、智能控制系统、强弱电系统、综合布线系统、安全防范系统等。

移动应急平台包括大型、中型和小型移动平台。

大中型移动应急平台主要包括应急通信、现场会商、指挥调度、移动办公、图像采集等功能。

个人手机终端主要应用于突发事件现场处置和领导应急决策需要。

系统介绍

应急指挥场所

按照《国家应急平台体系建设项目（一期工程）可行性研究报告》的指导意见，结合**市应急场所的现状和**市政府应急平台对指挥场所的业务需要，**市政府应急平台将分成两个阶段完成：

作为过渡设施，先期完成对市政府十一楼指挥中心改造，然后在东部行政中心新建一处应急指挥中心。

建设需求

1.显示系统

应急指挥场所显示系统由多块背投箱体组成，它们可以显示本地或来自外部的音视频信息或计算机信息。

2.视频摄像系统

应急指挥场所需配置3套摄像机，用于摄取指挥场所全景。

3.视频信号处理系统

应急指挥场所应配置音视频矩阵和RGB设备用于信号切换、分配实现多种信号、多窗口及不同场所间信号显示。

4.音频系统

应急指挥场所应配置音频系统，以提高会议的效果和质量。

音频系统主要由专业扬声器、功放、音频信号处理设备、调音台等设备构成。

5.集中控制系统

应急指挥场所需配置集中控件管理系统，主要用于视频信号、LED信号切换、控制，现场灯光控制及摄录像机的控制。

设备配置

1.应急指挥场所

（1）

按照应急指挥场所的建