1202国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见解读.docx

1202国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见解读.docx

《1202国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见解读.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《1202国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见解读.docx（35页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

1202国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见解读

国家发展改革委关于开展政府和社会资本

合作的指导意见

发改投资[2014]2724号

各省、自治区、直辖市及计划单列市、新疆生产建设兵团发展改革委：

　　为贯彻落实《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的的指导意见》（国发〔2014〕60号）有关要求，鼓励和引导社会投资，增强公共产品供给能力，促进调结构、补短板、惠民生，现就开展政府和社会资本合作提出如下指导意见。

　　一、充分认识政府和社会资本合作的重要意义

　　政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。

开展政府和社会资本合作，有利于创新投融资机制，拓宽社会资本投资渠道，增强经济增长内生动力；有利于推动各类资本相互融合、优势互补，促进投资主体多元化，发展混合所有制经济；有利于理顺政府与市场关系，加快政府职能转变，充分发挥市场配置资源的决定性作用。

　　二、准确把握政府和社会资本合作的主要原则

（一）转变职能，合理界定政府的职责定位。

开展政府和社会资本合作，对转变政府职能、提高管理水平提出了更高要求。

政府要牢固树立平等意识及合作观念，集中力量做好政策制定、发展规划、市场监管和指导服务，从公共产品的直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”以及PPP项目的“监管者”。

（二）因地制宜，建立合理的投资回报机制。

根据各地实际，通过授予特许经营权、核定价费标准、给予财政补贴、明确排他性约定等，稳定社会资本收益预期。

加强项目成本监测，既要充分调动社会资本积极性，又要防止不合理让利或利益输送。

　　（三）合理设计，构建有效的风险分担机制。

按照风险收益对等原则，在政府和社会资本间合理分配项目风险。

原则上，项目的建设、运营风险由社会资本承担，法律、政策调整风险由政府承担，自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。

　　（四）诚信守约，保证合作双方的合法权益。

在平等协商、依法合规的基础上，按照权责明确、规范高效的原则订立项目合同。

合同双方要牢固树立法律意识、契约意识和信用意识，项目合同一经签署必须严格执行，无故违约必须承担相应责任。

　　（五）完善机制，营造公开透明的政策环境。

从项目选择、方案审查、伙伴确定、价格管理、退出机制、绩效评价等方面，完善制度设计，营造良好政策环境，确保项目实施决策科学、程序规范、过程公开、责任明确、稳妥推进。

　　三、合理确定政府和社会资本合作的项目范围及模式

（一）项目适用范围。

PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。

燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。

各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。

（二）操作模式选择。

　　1.经营性项目。

对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）等模式推进。

要依法放开相关项目的建设、运营市场，积极推动自然垄断行业逐步实行特许经营。

　　2.准经营性项目。

对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等模式推进。

要建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件。

　　3.非经营性项目。

对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。

要合理确定购买内容，把有限的资金用在刀刃上，切实提高资金使用效益。

　　（三）积极开展创新。

各地可以根据当地实际及项目特点，积极探索、大胆创新，通过建立合理的“使用者付费”机制等方式，增强吸引社会资本能力，并灵活运用多种PPP模式，切实提高项目运作效率。

　　四、建立健全政府和社会资本合作的工作机制

（一）健全协调机制。

按照部门联动、分工明确、协同推进等要求，与有关部门建立协调推进机制，推动规划、投资、价格、土地、金融等部门密切配合、形成合力，保障政府和社会资本合作积极稳妥推进。

（二）明确实施主体。

按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构，在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。

　　（三）建立联审机制。

为提高工作效率，可会同相关部门建立PPP项目的联审机制，从项目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力以及价格的合理性等方面，对项目实施方案进行可行性评估，确保“物有所值”。

审查结果作为项目决策的重要依据。

　　（四）规范价格管理。

按照补偿成本、合理收益、节约资源以及社会可承受的原则，加强投资成本和服务成本监测，加快理顺价格水平。

加强价格行为监管，既要防止项目法人随意提价损害公共利益、不合理获利，又要规范政府价格行为，提高政府定价、调价的科学性和透明度。

　　（五）提升专业能力。

加强引导，积极发挥各类专业中介机构在PPP项目的资产评估、成本核算、经济补偿、决策论证、合同管理、项目融资等方面的积极作用，提高项目决策的科学性、项目管理的专业性以及项目实施效率。

加强PPP相关业务培训，培养专业队伍和人才。

　　五、加强政府和社会资本合作项目的规范管理

（一）项目储备。

根据经济社会发展需要，按照项目合理布局、政府投资有效配置等原则，切实做好PPP项目的总体规划、综合平衡和储备管理。

从准备建设的公共服务、基础设施项目中，及时筛选PPP模式的适用项目，按照PPP模式进行培育开发。

各省区市发展改革委要建立PPP项目库，并从2015年1月起，于每月5日前将项目进展情况按月报送国家发展改革委（具体要求见附件1）。

（二）项目遴选。

会同行业管理部门、项目实施机构，及时从项目储备库或社会资本提出申请的潜在项目中筛选条件成熟的建设项目，编制实施方案并提交联审机制审查，明确经济技术指标、经营服务标准、投资概算构成、投资回报方式、价格确定及调价方式、财政补贴及财政承诺等核心事项。

　　（三）伙伴选择。

实施方案审查通过后，配合行业管理部门、项目实施机构，按照《招标投标法》、《政府采购法》等法律法规，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等多种方式，公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴。

　　（四）合同管理。

项目实施机构和社会资本依法签订项目合同，明确服务标准、价格管理、回报方式、风险分担、信息披露、违约处罚、政府接管以及评估论证等内容。

各地可参考《政府和社会资本合作项目通用合同指南》（见附件2），细化完善合同文本，确保合同内容全面、规范、有效。

　　（五）绩效评价。

项目实施过程中，加强工程质量、运营标准的全程监督，确保公共产品和服务的质量、效率和延续性。

鼓励推进第三方评价，对公共产品和服务的数量、质量以及资金使用效率等方面进行综合评价，评价结果向社会公示，作为价费标准、财政补贴以及合作期限等调整的参考依据。

项目实施结束后，可对项目的成本效益、公众满意度、可持续性等进行后评价，评价结果作为完善PPP模式制度体系的参考依据。

　　（六）退出机制。

政府和社会资本合作过程中，如遇不可抗力或违约事件导致项目提前终止时，项目实施机构要及时做好接管，保障项目设施持续运行，保证公共利益不受侵害。

政府和社会资本合作期满后，要按照合同约定的移交形式、移交内容和移交标准，及时组织开展项目验收、资产交割等工作，妥善做好项目移交。

依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。

　　六、强化政府和社会资本合作的政策保障

（一）完善投资回报机制。

深化价格管理体制改革，对于涉及中央定价的PPP项目，可适当向地方下放价格管理权限。

依法依规为准经营性、非经营性项目配置土地、物业、广告等经营资源，为稳定投资回报、吸引社会投资创造条件。

（二）加强政府投资引导。

优化政府投资方向，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等多种方式，优先支持引入社会资本的项目。

合理分配政府投资资金，优先保障配套投入，确保PPP项目如期、高效投产运营。

　　（三）加快项目前期工作。

联合有关部门建立并联审批机制，在科学论证、遵守程序的基础上，加快推进规划选址、用地预审、环评审批、审批核准等前期工作。

协助项目单位解决前期工作中的问题和困难，协调落实建设条件，加快项目建设进度。

　　（四）做好综合金融服务。

鼓励金融机构提供财务顾问、融资顾问、银团贷款等综合金融服务，全程参与PPP项目的策划、融资、建设和运营。

鼓励项目公司或合作伙伴通过成立私募基金、引入战略投资者、发行债券等多种方式拓宽融资渠道。

　　七、扎实有序开展政府和社会资本合作

（一）做好示范推进。

各地可选取市场发育程度高、政府负债水平低、社会资本相对充裕的市县，以及具有稳定收益和社会效益的项目，积极推进政府和社会资本合作，并及时总结经验、大力宣传，发挥好示范带动作用。

国家发展改革委将选取部分推广效果显著的省区市和重点项目，总结典型案例，组织交流推广。

（二）推进信用建设。

按照诚信践诺的要求，加强全社会信用体系建设，保障政府和社会资本合作顺利推进。

政府要科学决策，保持政策的连续性和稳定性；依法行政，防止不当干预和地方保护；认真履约，及时兑现各类承诺和合同约定。

社会资本要守信自律，提高诚信经营意识。

　　（三）搭建信息平台。

充分利用并切实发挥好信息平台的桥梁纽带作用。

可以利用现代信息技术，搭建信息服务平台，公开PPP项目的工作流程、评审标准、项目信息、实施情况、咨询服务等相关信息，保障信息发布准确及时、审批过程公正透明、建设运营全程监管。

　　（四）加强宣传引导。

大力宣传政府和社会资本合作的重大意义，做好政策解读，总结典型案例，回应社会关切，通过舆论引导，培育积极的合作理念，建立规范的合作机制，营造良好的合作氛围，充分发挥政府、市场和社会资本的合力作用。

　　开展政府和社会资本合作是创新投融资机制的重要举措，各地要高度重视，切实加强组织领导，抓紧制定具体的政策措施和实施办法。

各级发展改革部门要按照当地政府的统一部署，认真做好PPP项目的统筹规划、综合协调等工作，会同有关部门积极推动政府和社会资本合作顺利实施。

　　附件：

1、PPP项目进展情况按月报送制度

　　　　2、政府和社会资本合作项目通用合同指南

国家发展改革委

2014年12月2日

附件1

PPP项目进展情况按月报送制度

一、各省区市发展改革委要建立PPP项目库，及时跟踪调度、梳理汇总项目实施进展。

从2015年1月起，于每月5日前将PPP项目进展情况，通过全国发展改革系统纵向网按月报送至国家发展改革委。

二、报送内容包括文字材料及进展情况表。

文字材料主要包括PPP项目的推进措施、进展情况、存在问题及意见建议等内容。

进展情况按下表要求填写。

PPP项目进展情况表

填表单位：

填报日期：

单位:

亿元

序号

项目名称

建设内容及规模

行业

项目总投资

PPP操作模式

社会资本情况

项目进展情况（截至上月底）

备注

主体名称

投资额

一

在建项目

1

XXX项目

2

XXX项目

……

二

拟建项目

1

XXX项目

2

XXX项目

……

备注：

PPP操作模式指BOT、BOO、BOOT等，根据具体情况填写。

1

附件2

政府和社会资本合作项目通用合同指南

（2014年版）

使用说明……………………………………………………………6

第一章总则.........................................9

第1条术语定义和解释..............................9

第2条合同背景和目的.............................10

第3条声明和保证.................................10

第4条合同生效条件...............................10

第5条合同构成及优先次序.........................10

第二章合同主体......................................11

第6条政府主体...................................11

第7条社会资本主体...............................11

第三章合作关系......................................13

第8条合作内容...................................13

第9条合作期限...................................14

第10条排他性约定................................14

第11条合作履约担保...............................14

第四章投资计划及融资方案............................14

第12条项目总投资.................................15

第13条投资控制责任...............................15

第14条融资方案...................................15

第15条政府提供的其他投融资支持...................16

第16条投融资监管.................................16

第17条投融资违约及其处理.........................16

第五章项目前期工作..................................16

第18条前期工作内容及要求.........................16

第19条前期工作任务分担...........................17

第20条前期工作经费...............................17

第21条政府提供的前期工作支持.....................17

第22条前期工作监管...............................17

第23条前期工作违约及处理.........................17

第六章工程建设......................................17

第24条政府提供的建设条件.........................18

第25条进度、质量、安全及管理要求.................18

第26条建设期的审查和审批事项.....................18

第27条工程变更管理...............................18

第28条实际投资认定...............................19

第29条征地、拆迁和安置...........................19

第30条项目验收...................................19

第31条工程建设保险...............................19

第32条工程保修...................................19

第33条建设期监管.................................20

第34条建设期违约和处理...........................20

第七章政府移交资产..................................20

第35条移交前准备.................................20

第36条资产移交...................................21

第37条移交违约及处理.............................21

第八章运营和服务....................................21

第38条政府提供的外部条件.........................21

第39条试运营和正式运营...........................22

第40条运营服务标准...............................22

第41条运营服务要求变更...........................23

第42条运营维护与修理.............................23

第43条更新改造和追加投资.........................23

第44条主副产品的权属.............................23

第45条项目运营服务计量...........................23

第46条运营期的特别补偿...........................24

第47条运营期保险.................................24

第48条运营期政府监管.............................24

第49条运营支出...................................24

第50条运营期违约事项和处理.......................24

第九章社会资本主体移交项目..........................25

第51条项目移交前过渡期...........................25

第52条项目移交...................................25

第53条移交质量保证...............................26

第54条项目移交违约及处理.........................26

第十章收入和回报....................................26

第55条项目运营收入...............................26

第56条服务价格及调整.............................27

第57条特殊项目收入...............................27

第58条财务监管...................................27

第59条违约事项及其处理...........................28

第十一章不可抗力和法律变更..........................28

第60条不可抗力事件...............................28

第61条不可抗力事件的认定和评估...................28

第62条不可抗力事件发生期间各方权利和义务.........28

第63条不可抗力事件的处理.........................28

第64条法律变更...................................29

第十二章合同解除....................................29

第65条合同解除的事由.............................29

第66条合同解除程序...............................29

第67条合同解除的财务安排.........................29

第68条合同解除后的项目移交.......................30

第69条合同解除的其他约定.........................30

第十三章违约处理....................................30

第70条违约行为认定...............................30

第71条违约责任承担方式...........................30

第72条违约行为处理...............................31

第十四章争议解决....................................31

第73条争议解决方式...............................31

第74条争议期间的合同履行.........................31

第十五章其他约定....................................32

第75条合同变更与修订.............................32

第76条合同的转让.................................32

第77条保密.......................................32

第78条信息披露...................................32

第79条廉政和反腐.................................32

第80条不弃权.....................................32

第81条通知.......................................33

第82条合同适用法律...............................33

第83条适用语言...................................33

第84条适用货币...................................33

第85条合同份数...................................33

第86条合同附件...................................33

使用说明

为规范政府和社会资本合作项目合同编制工作，鼓励和引导社会投资，增强公共产品供给能力，根据《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投