苏州市政府关于进一步加强乡镇政府街道办事处依法行政工作的意见21.docx

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苏州市政府关于进一步加强乡镇政府街道办事处依法行政工作的意见21

苏州市政府关于进一步加强乡镇政府、街道办事处依法行政工作的意见（2015-2-1）

市政府关于进一步加强乡镇政府、街道办事处依法行政工作的意见

苏府[2015]12号

各市、区人民政府，苏州工业园区、苏州高新区、太仓港口管委会；市各委办局，各直属单位：

　　为深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，以及《中共苏州市委贯彻落实党的十八届四中全会决定和省委意见全面推进法治苏州建设的实施意见》，全面提升全市乡镇政府、街道办事处依法行政工作水平，加快推进基层法治政府建设，根据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下称《决定》）提出的有关“推进基层治理法治化”的要求，以及国务院、省市政府有关加强法治政府建设的文件精神，结合本市实际，现就进一步加强我市乡镇政府、街道办事处依法行政工作，提出以下意见：

　　一、重要意义和总体目标

　　1．重要意义。

《决定》指出：

“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”。

乡镇政府、街道办事处是我国政权体系中最为基层的政权组织和政府派出机关，直接面向广大人民群众，是依法行政的前沿阵地。

加强乡镇政府、街道办事处依法行政工作，有助于深入践行群众路线，维护人民群众合法权益；有助于巩固和加强基层政权建设，提升政府治理能力和水平；有助于全面推进法治政府建设，实现依法治国基本方略。

近年来，我市乡镇政府、街道办事处依法行政工作虽取得了明显进步，但与经济社会发展需求、与人民群众期盼还有一定差距。

从整体上看，乡镇政府、街道办事处的依法行政工作存在政府职能转变相对滞后，行政决策机制和法治工作机制不健全，工作人员依法行政意识和能力有待提高，执法权责不明、监管不力、规范化程度不高，违法行政现象仍时有发生等问题。

这些问题在一定程度上损害了群众利益和政府形象，损害了经济社会发展良好环境，也制约了我市依法行政工作水平的均衡发展和整体提升。

因此，加强乡镇政府、街道办事处依法行政工作，作为当前和今后一个时期我市法治政府建设的基础性工作予以系统部署和全面推进已势在必行。

　　2．总体目标。

通过2～3年的努力，乡镇政府、街道办事处依法行政工作的机制健全，职能转变基本到位，决策科学、执行顺畅、监督有力的权力运行体系基本形成，权责统一的行政执法体制基本建立，行政执法行为更加公正规范，社会矛盾纠纷得到依法妥善化解，工作人员特别是领导干部的法治观念、法治为民的意识和依法办事能力明显增强，人民群众的满意度得到有效提升。

　　二、主要任务

（一）大力提高工作人员依法行政意识和能力。

　　3．加强领导干部依法行政意识和能力的培养。

乡镇政府、街道办事处领导干部要牢固树立社会主义法治理念，带头遵守宪法法律，提高依法决策、依法办事的自觉性，确保各项工作在法治轨道上运行。

建立乡镇政府、街道办事处中层以上领导干部任职前法律法规知识考试制度，考试结果作为其任职的前置条件，补考后仍不及格的，不得任职或者暂缓任职。

加强对乡镇政府、街道办事处领导班子和领导干部依法行政能力的考核，考核结果作为领导干部选拔任用、评先评优的重要依据。

重视提拔使用依法行政意识强、能力突出的优秀干部。

　　4．建立学法培训长效机制。

认真落实领导干部学法制度，通过会前学法、脱产培训、专题研讨、法制讲座、菜单式选学、网络培训、撰写学法心得等多种形式，提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。

乡镇、街道每年安排领导干部集中学法不得少于4次。

按照学用结合、提升能力的原则，乡镇、街道要贴近实际，围绕热点，有针对性地组织工作人员学习依法行政知识、通用法律知识以及与履行职责相关的专门法律知识，每年组织工作人员法律培训不得少于40学时。

学法培训情况作为乡镇政府、街道办事处工作人员年度考核、任职、晋升和奖惩的重要依据，学法未达到要求的，当年度考核不得评为优秀等次。

（二）加快推进政府职能转变。

　　5．深化行政管理体制改革。

按照构建权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的地方政府机构职能体系的要求，根据不同乡镇、街道经济社会发展实际，科学界定政府职能，明确权责边界，优化机构设置，逐步建立起行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇、街道行政管理体制。

坚持财事匹配、权责一致的原则，合理划分县区政府与乡镇政府、街道办事处之间的财权、事权，实现财权、事权与职责对等。

强化乡镇政府、街道办事处的便民服务职责，依法赋予乡镇政府、街道办事处部分县级经济社会管理权，除法定要求外，全面废止乡镇政府、街道办事处与基层群众自治组织之间的行政责任书。

完善区政合一管理体制，依法明确管委会与镇政府管理职责，进一步理顺部门之间、条块之间、层级之间的关系，整合归并职能，提高行政效能。

深化行政管理体制改革试点镇改革工作，赋予其同人口、经济规模相适应的行政管理权限，充分发行政管理体制改革试点镇在区域经济社会发展中的辐射带动作用。

稳步推进“城关镇”改革试点工作。

　　6．增强基层自治功能。

深入推进“政社互动”工作，明确乡镇政府、街道办事处与村民委员会、居民委员会等基层群众自治组织的权力边界和职责范围，逐步形成政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动机制。

进一步梳理基层群众自治组织依法履职工作事项，规范政府委托基层群众自治组织协助工作事项，政府以签订“一揽子”协议形式对协助事项予以经费保障，不得要求基层群众自治组织承担应当由政府履行的法定职责。

清理并严格控制涉及村（社区）的各项检查、考核、达标、评比、创建活动，大幅减少村（社区）工作台账，切实减轻基层群众自治组织的行政负担。

完善基层自治机制，严禁干预基层群众自治组织自治范围内的事项，充分保障基层群众自治组织民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利。

引导村（社区）依法制定、完善村规民约，发挥村规民约在社会治理中的积极作用。

　　7．积极稳妥推进政府购买服务。

对以群众为直接服务对象的公共服务、政府事务性管理服务以及政府履行职责中所需的辅助性、技术性服务，乡镇政府、街道办事处可引入竞争机制，通过招标、委托、承包等方式向社会购买。

原则上对于法律或政策之外未要求基层群众自治组织承担责任和义务的事项，可采取一事一议通过购买服务等方式解决。

改进乡镇政府、街道办事处公共服务供给模式，建立以公众需求为导向的政府购买服务机制，合理确定政府购买服务事项目录，进一步规范购买程序，切实解决基层公共服务不足、质量效率不高等问题。

建立由购买主体、服务对象及第三方组成的评价机制，强化对购买服务质量的跟踪监督和动态评估，确保为群众提供优质的公共服务。

　　8．加强镇村服务体系建设。

构建功能完备、运行规范、上下联动、便捷高效的镇（街）、村（居）两级服务体系，实现乡镇（街道）便民服务中心、村（社区）便民服务站点建设全覆盖。

优化整合政务服务资源，下沉与群众生产生活密切相关的服务事项，进一步推进乡镇（街道）、村（社区）两级社区服务中心与劳动就业、社会保障、计划生育、涉农补贴等各类服务网点平台的整合。

发挥行政管理体制改革试点镇服务中心的示范引领作用。

加强便民服务机构的职能配置和资源整合，进一步重组归并审批服务事项，优化工作流程，健全网上行政许可和公共服务事项网上运行机制，扎实推进便民服务机构规范化建设，打造人民满意的镇级政务服务新模式。

　　（三）提高规范性文件质量。

　　9．严格规范性文件制定程序。

经县市区政府公布，作为规范性文件制定主体的乡镇政府、街道办事处，要严格遵守法定权限和程序制定规范性文件，文件内容应当符合法律法规、规章的规定，不得创设行政许可、行政处罚、行政强制等事项，不得违法增加公民、法人或者其他组织的义务，或者限制公民、法人或者其他组织的权利。

加强规范性文件前期调研论证，对涉及重大民生事项的规范性文件，要广泛征求、听取各方意见，确保群众的利益诉求得到充分体现。

乡镇政府、街道办事处的法制办负责规范性文件的合法性审查，出具法律审核意见书，提交乡镇政府、街道办事处负责人集体讨论决定。

未经公开征求意见、合法性审查和集体讨论决定的，不得制发规范性文件。

凡涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力的文件，不得以会议纪要、抄告单的形式制发。

　　10．加强规范性文件监督管理。

实行规范性文件统一登记、统一编号、统一发布制度，未经公布的规范性文件，不得作为行政管理的依据。

规范性文件发布后，应当自发布之日起15日内，向县市区政府报送备案，并提交备案报告、规范性文件正式文本、制定说明以及相关制定依据，确保及时率、报备率、规范率达到100%。

县市区政府法制机构要对报备的规范性文件进行严格审查，发现与法律、法规、规章和国家方针政策相抵触或超越法定权限、违反制定程序的，坚决予以纠正。

建立规范性文件定期清理和有效期制度，每两年对规范性文件进行一次全面清理，对不符合法律法规规定，或者不适应经济社会发展要求的规范性文件，应当及时予以修改、宣布失效或者废止。

清理结果要向社会公布。

　　11．推行规范性文件后评估工作。

乡镇政府、街道办事处应当对发布满2年的且直接涉及公民、法人、其他组织切身利益的重要规范性文件组织开展后评估。

后评估结果作为规范性文件废止、修改或者改进行政管理工作的重要依据。

后评估报告报县区政府法制机构备案，并向社会公开。

　　（四）推进行政决策科学化、民主化。

　　12．完善行政决策机制。

建立健全乡镇政府、街道办事处重大行政决策程序制度，明确重大行政决策范围和量化标准，实行重大行政决策事项目录管理制度，目录每年报县市区政府备案，并向社会公开。

健全公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、廉洁性审查和集体讨论决定相结合的行政决策机制。

完善公众参与决策制度，拓宽公众参与的有效途径，涉及重大公共利益和人民群众切身利益的决策要向社会公开征求意见，并以适当方式反馈意见采纳情况及理由，确保群众能够充分地参与到决策过程。

推行重大行政决策听证制度，凡法律、法规、规章规定应当听证以及涉及重大公共利益和群众切身利益的决策事项，都要组织听证，并形成听证报告。

对专业性、技术性较强的重大行政决策，应当邀请或委托高等院校、专业机构、专家学者等第三方对决策进行论证，评估其科学性、合理性和可行性。

加强重大行政决策风险评估，重点进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估。

建立重大行政决策合法性审查制度，未经合法性审查或者经审查不合法的，不得作出决策。

坚持集体讨论决定制度，重大行政决策应当经乡镇政府、街道办事处负责人集体讨论决定。

所有重大行政决策要形成全面系统的决策档案。

逐步推行重大行政决策网上公开透明运行。

　　13．推进决策跟踪评估和绩效评估。

乡镇、街道每年要选取1～2件影响区域经济社会发展或者直接关系民生的重大行政决策进行重点评估，广泛收集社会公众对决策实施的意见和建议，及时掌握决策执行情况和实施绩效，并根据评估情况，及时对决策作出继续实施、调整或者停止实施的决定。

　　14．建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。

对因违反决策程序造成决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究乡镇、街道主要领导及负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。

　　（五）加强和改进行政执法工作。

　　15．规范委托执法行为。

按照“适当下移行政执法重心、减少行政执法层次”的要求，对于法律、法规、规章规定可以委托的行政执法职权，乡镇政府、街道办事处有能力承接的，县市区行政执法机关可以依法将行政执法职权委托给乡镇政府、街道办事处。

县市区行政执法机关委托乡镇政府、街道办事处行使行政执法职权的，应当签订书面委托执法协议，明确委托事项、权限、期限、双方权利义务、法律责任等内容，报县市区政府法制机构备案并对外公布。

委托书应对外公开，行政执法事项应向社会公布。

乡镇政府、街道办事处应严格按照法定程序，使用委托行政机关的法律文书，在受委托权限范围内从事行政执法活动。

建立行政执法情况报告制度，定期向委托行政机关报告行政执法情况。

委托行政机关应定期对乡镇政府、街道办事处的行政执法活动进行业务指导和监督，加强对乡镇、街道行政执法人员的法律知识和业务能力培训。

　　16．全面规范行政执法行为。

乡镇政府、街道办事处要认真编制权力清单，梳理行政执法依据，明确执法事项、机构、岗位、人员和责任，经县市区政府法制机构审核后，向社会公布。

要全面落实行政执法责任制，合理配置一线执法力量，规范行政执法自由裁量权，健全执法案卷评查和执法考核评议制度，推动严格规范公正文明执法。

严格执行罚没款罚缴分离的管理制度，严禁下达或者变相下达罚没款指标，或者将罚没款与工作经费、福利待遇相挂钩。

严格执行重大执法决定法制审核和集体讨论制度，未经法制审核和集体讨论或者审核、讨论未通过的，不得作出决定。

改进行政执法方式，深入推行全程说理式执法、行政监管劝勉、执法事项提示、轻微问题告诫、突出问题约谈、重大问题回访等柔性行政行为，加强对行政相对人的宣传教育和说服引导，减少执法冲突。

　　17．健全执法协调配合机制。

建立起分工明确、优势互补、责任到位、联动高效的执法配合机制，可通过召开执法联席会议、成立执法协调小组等方式，加强乡镇政府、街道办事处与县市区行政执法机关之间的协作配合，及时解决执法争议，提高执法效率。

积极探索镇域综合执法体制改革，完善行政管理体制改革试点镇综合执法改革。

有条件的乡镇、街道可成立联合执法办公室，负责执法协调、力量整合、信息互通和资源互享，增强执法合力，解决执法力量不足、执法缺位和监管不力等问题。

　　18．加强行政执法队伍建设。

充实行政执法队伍。

严格行政执法人员资格管理，未取得行政执法资格的人员不得从事行政执法活动，协助行政执法的人员必须按照规定从事行政执法的辅助性工作。

强化对行政执法人员的职业道德教育和法律知识培训，建立新任行政执法人员岗前培训制度和行政执法人员法律知识更新培训制度，每年组织行政执法人员参加不少于6天的公共法律知识培训和不少于9天的专门法律知识培训。

不断丰富和创新培训形式，采取案例指导、案例评析、现场观摩、执法研讨交流、法律知识竞赛、执法技能比赛以及委托培训等多种方式，提升行政执法人员的法律素质和执法能力。

鼓励行政执法人员参加法律专业学历继续教育和进修，不断优化行政执法队伍结构。

　　19．加强行政管理体制改革试点镇经济社会管理权限的承接管理工作。

按照依法合理、应放尽放的原则，县市区政府赋予行政管理体制改革试点镇县级经济社会管理权限，凡是条件成熟、行政管理体制改革试点镇确需且能够承接的权限，都应赋予行政管理体制改革试点镇行使。

赋予行政管理体制改革试点镇的经济社会管理权限目录应及时向社会公布。

行政管理体制改革试点镇要建立健全综合执法和集中审批机制，综合执法机构代表试点镇政府统一行使行政处罚权以及与行政处罚相关的行政强制措施权、监督检查权等行政执法权，便民服务机构统一受理、集中办理赋予镇政府的行政审批权和公用服务事项。

优化行政管理体制改革试点镇综合执法机构设置，充实执法力量，增强执法装备，规范执法案卷文书，严格按照法定程序履行执法职责，加强行政执法监督，积极推进行政权力网上公开透明运行。

县市区政府法制机构、行政执法机关与行政管理体制改革试点镇政府要建立联席会议制度，加强对行政管理体制改革试点镇综合执法机构和便民服务机构的业务指导和监督检查。

　　（六）依法化解社会矛盾纠纷。

　　20．建立社会矛盾排查长效机制。

建立“统一领导、分工负责，集中梳理、归口办理，责任明确、措施到位”的矛盾纠纷排查化解长效机制，全面排查化解以征地拆迁、劳动社保、环境保护、涉法涉诉以及其他损害人民群众合法权益等为重点的社会矛盾纠纷，引导群众以理性合法的方式表达利益诉求，及时化解不稳定因素，妥善处理突发性、群体性事件，努力把矛盾纠纷解决在萌芽状态和初始阶段。

　　21．积极探索多元化矛盾纠纷调处机制。

建立高效、便捷的乡镇、街道社会矛盾纠纷调处机制，运用法治理念和法治方式化解社会矛盾纠纷。

积极整合社会力量，鼓励、引导基层自治组织、社会组织以及人大代表、政协委员、律师、法律援助人员、基层法律服务工作者、社会志愿者参与矛盾纠纷调处工作。

探索建立个性化的村（社区）调解工作室（站）。

继续加强村（社区）人民调解组织建设，健全人民调解、行政调解、司法调解三调联动衔接机制，充分发挥调解合力和优势。

加强信访工作基础建设，健全信访工作网络，优化信访工作机制，依法处理涉法涉诉信访问题，确保群众的合法、合理诉求得到公平公正解决。

　　（七）健全权力运行制约和监督机制。

　　22．强化对权力的监督制约。

乡镇政府、街道办事处要主动接受人大监督、政协民主监督，依法接受司法监督和复议监督，做好行政复议答复和行政诉讼应诉工作，深入推行乡镇政府、街道办事处负责人参加行政复议听证会和出庭应诉制度，自觉履行行政复议决定以及人民法院作出的生效判决和裁定。

县市区政府要依法受理对乡镇政府、街道办事处具体行政行为不服的行政复议申请，及时纠正违法或者不当行政行为。

进一步畅通监督渠道，自觉接受人民群众和社会舆论监督，对人民群众或者新闻媒体反映的问题及时作出回应和处理。

充分发挥审计、监察等专门监督的作用。

　　23．加强绩效管理和行政问责。

建立科学合理的乡镇、街道绩效评估指标体系，不属于乡镇、街道职能的事项不得列入考核范围，严格控制针对乡镇、街道的“一票否决”事项。

完善目标管理、过程监控、绩效考评、结果运用等乡镇、街道绩效管理工作机制。

加大行政问责力度，坚持有错必纠、有责必问，对滥用职权、失职渎职、违法行政等行为，严肃追究主要责任人和直接责任人的责任，做到监督到位、追究有力。

　　24．规范政府信息公开工作。

全面贯彻实施《中华人民共和国政府信息公开条例》，健全乡镇政府、街道办事处政务公开工作制度，全面推进政策公开、办事公开、流程公开，切实保障人民群众的知情权、参与权和监督权。

加大乡镇政府和街道办事处预算、重大行政决策、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等重点领域、重大事项的信息以及征地拆迁等涉及群众切身利益的政策文件的公开力度。

制定主动公开指南和公开目录，按照规定的程序和方式，及时准确地公开政府信息。

推进政府信息公开信息化，为群众查阅、获取政府信息提供便利条件。

　　三、保障措施

　　25．强化组织领导。

县市区政府要把加强乡镇政府、街道办事处依法行政作为一项基础性、全局性工作，加大推进力度，切实加强组织领导和督促检查。

建立科学合理的依法行政评议考核机制，区分乡镇、街道类别，制定相应的考核指标，扩大公众评议分量，真实客观地评价乡镇、街道依法行政工作实绩。

依法行政考核结果纳入地方绩效考核指标体系，所占比例不少于15%，并逐步提高所占比例。

　　26．加强业务指导督查。

县市区政府法制机构要加强对乡镇政府、街道办事处依法行政工作的指导和督查，建立乡镇、街道依法行政工作例会制度，定期交流依法行政工作经验，研究存在的突出问题和薄弱环节。

定期对乡镇政府、街道办事处依法行政情况进行督查，开展执法案卷评查、专项执法检查等活动，组织乡镇法制工作人员进行上岗培训、跟班学习、更新培训和轮训集训。

　　27．健全依法行政工作机制。

乡镇政府、街道办事处要建立以主要领导为组长、分管领导为副组长的依法行政领导小组。

乡镇政府、街道办事处主要负责人要切实担负起依法行政第一责任人的责任，把加强依法行政工作摆上重要议事日程，紧密结合实际，科学制定长期规划和年度计划，定期研究、部署各项任务和措施，推动依法行政工作深入开展。

建立健全乡镇政府、街道办事处依法行政工作配套制度，把依法行政要求落实到工作的各个方面、各个环节。

定期向县市区政府书面报告推进依法行政的进展情况、主要成效、突出问题和下一步工作安排。

　　28．加强法制机构和队伍建设。

根据《决定》关于“加强基层法治机构建设，强化基层法治队伍”的精神，乡镇政府、街道办事处采用挂牌的方式设立法制办公室，明确工作职责，经费、场所和设施等都有保障。

乡镇、街道法制办主要承担乡镇、街道依法行政的组织、协调和推进，乡镇、街道重大行政决策的合法性审查、规范性文件的审查备案，审核以乡镇政府、街道办事处名义对外签订的合同，以乡镇政府、街道办事处名义作出的具体行政行为，组织开展执法案卷评查、执法考核评议，承办以乡镇政府、街道办事处为被申请人或者被告的行政复议、行政诉讼案件，参与处理乡镇政府、街道办事处重大复杂的法律事务，负责行政调解的组织协调、业务指导和统计分析等工作职责。

具体工作职责由各乡镇、街道根据实际情况确定。

建立并落实法制办负责人列席乡镇、街道重要办公会议制度。

行政管理体制改革试点镇、区政合一的镇应当明确2名以上工作人员负责法制工作，其他乡镇应当明确1～2名工作人员负责，街道办事处应当明确1名以上工作人员负责，并增加工作人员中具有法律专业人员的比重，保持人员的相对稳定性。

法制工作人员要不断提高专业知识和业务能力，在推进乡镇政府、街道办事处依法行政工作中发挥应有的作用。

　　29．积极推进政府法律顾问制度。

加强乡镇、街道法律顾问的配备，选聘政治素质较好、业务能力突出的律师、专家等法律专业人才担任乡镇政府、街道办事处法律顾问。

加大对法律顾问的考核，建立法律顾问履职档案，定期将考核结果和履职情况向县市区政府法制机构报备。

积极鼓励法律顾问参与重大决策、重要规范性文件、重大合同以及重大行政执法案件的合法性审核，充分发挥法律顾问的参谋辅助作用。

　　30．营造良好法治环境。

要重视和加强乡镇、街道法治宣传教育工作，大力弘扬社会主义法治精神，创新普法方式，利用各种形式、各种载体推进法治文化建设，贴近群众实际需求开展法治宣传教育活动，推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。

　　苏州市人民政府

　　2015年2月1日

　　（此件公开发布）