公共决策中如何发挥相关公众的作用.docx

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公共决策中如何发挥相关公众的作用

浅析如何发挥公众在公共决策中的作用

[摘  要]：

随着社会经济和民主政治的不断发展，公众参政意识增强，加之政府在制定决策时的能力和视角是有限的，往往造成一些决策失误，制定的公共政策有可能导致损害公共利益的情况，公众参与公共决策被社会各阶层民众的广泛要求，也成为公共决策最显著的特征之一。

 公众参与公共决策是政府决策科学化、民主化的必然要求，更是社会主义民主政治发展的必然要求。

针对我国公众参与决策存在的一系列问题，作出具体的解决方案，对着我国的民主政治建设社社会发展具有重大意义 。

[关键词]：

公共决策；公众参与；现实意义；缺陷；途径

一、公众参与公共决策的必要性

1、公众参与使公共决策更具科学性

公共决策的科学性是政策达到目标、实现价值的保证。

公众参与可以从不同角度、不同方面提供关于政策问题的丰富信息；公众巨大的创造力在参与政策制定中得到发挥，并且有助于形成最优的政策方案。

公众参与增添了政策的目标导向性，确保公共政策的制定能有效的解决政策问题，从而使得公共决策更具科学性。

2、公众参与有助于提高公共决策的效率和效益

各国的实践经验和理论研究都一再证明，实行公众参与公共政策制定，有利于改善行政管理，提高行政效率，使行政机关的办事方式适应市场经济的客观要求。

在政策制定过程中有了公众的参与，政府不得不接受公众的意见和监督，政府就会在监督中自觉的提高制定公共政策的效率。

公众亲自参与政策制定容易得到公众的广泛认同和支持，使政策在执行中不会遭到普遍地抵制，从而提高了公共政策社会效益的提高。

3、公众参与公共决策有利于更好的体现广大公众的切身利益

公共政策应该代表广大公众的利益，因此广大公众必须拥有发言权。

公众参与是与行政部门行使行政权的互动过程，是通过协商和对话来解决公共利益以及私人之间利益冲突的过程。

通过达成诚意的让步和双赢得共识，可以实现行政管理的稳定性和有效性，实现对公众利益的全面、合理的保护。

4、公众参与公共决策是对权利实现监督制约，防止腐败的有效途径

公众参与公共决策可以打破政府内部的政策制定人员对政策制定权的垄断，使公民获得了部分政策制定权。

公众有了表达自己意见的机会，并对政策制定权利的运用进行监督，控制决策权的滥用，从而避免公共政策的暗箱操作等腐败行为的发生，能促使政府在政策制定过程中不得不考虑多方面的利益诉求，形成代表公共利益的公共决策。

没有公众参与合监督的决策很容易发生“缺位”和“越位”现象。

二、我国当前公众参与公共决策的现状

（一）公众参与演变轨迹。

主要分为以下5个阶段：

1、建国初期，我国公共政策的决策权高度集中统一，公众参与的主要方式是参加由政党发起的群众运动。

2、1957年-1978年期间，革命与暴力是我国公众参与的主题，表现为一种无序化状态。

3、改革开放前，我国计划经济体制下公共决策权力高度集中，政策制定过程呈现“黑箱”状态，公民被排斥在政策制定的环节之外。

4、改革开放以后，人民代表大会制度、政治协商制度、选举制度的恢复，为公众参与管理和治理国家提供了机会和途径。

但对多数选民来说，投票不是一次履行主人翁权力的机会而是迫不得已必须完成的任务。

5、现阶段，市场经济的建立和发展提高了公民的参与意识，公众在政策决策中表现为极大的自主性。

综合我国公众参与演变轨迹，可以总结出我国公众参与决策出现了三个根本性趋向：

1、由政治动员型参与向主动型参与转变；

2、由非理性激情型向理性参与转变；

3、由传统的革命型政治参与向建设型政治参与转变。

（二）目前我国公民参与的方式及其优劣

根据参与主体组织化程度，可以将我国公民参与的方式分为两大类，即个体参与和团体参与。

具体的可分为六种。

1、关键公民接触。

关键公民接触指政府通过小型会议或电话访谈等方式，向重要的公民团体或公民代表了解情况，征询意见。

这种方式由政府发起。

其优势在于参与目的明确、参与范围小、信息沟通点比较集中、便于操作。

缺点是参与对象大多来自民间精英，且代表了有组织的集团利益。

2、公民调查。

公民调查指政府通过较大规模的问卷调查或访谈，向公民了解他们对有关政策议题的看法与态度或对公共服务质量的意见和建议。

这也是由政府发起的公民参与方式。

其特点是：

接受调查的公民范围比关键公民接触要广，如果抽样有一定普遍性，结果则有一定的代表性，可以较广泛的反映公民的态度。

但由于存在着沟通上的单向性和单层次性，所以，公民进一步表达意见，深入参与机会少。

3、公民投诉。

公民投诉指公民针对某项政策或服务给自身带来的利益损害进行申诉，以求解决问题、恢复权益的参与方式，这是公民发起的参与方式。

其积极意义在于：

公民主动指出政府工作中存在的问题，提请政府予以关注，敦促政府改进服务质量，增强政府对民间的了解，推动政府的立法工作。

但由于公民投诉往往是个案性的，所以，问题引起政府充分注意需要一定的时间。

鉴于反映问题的主体缺乏代表性，这种方式常常被忽视，使公民参与范围有限。

具体方式如信访。

4、公民会议。

公民会议指政府或公民组织通过召开社区开放性的会议，邀请公民参与政策决策过程，以实现沟通政策信息、宣传动员、反馈意见、增强理解、提出政策建议等目标的参与方法。

由于这种参与方式向所有公民开放，所以，它的参与范围较广泛，公民容易进入。

特别适用于政府信息通告、政策宣讲和公议表决等场合。

但是，公民大会存在一些难以克服的缺陷：

一是规模大、时间有限，如果考虑不周，公民与政府沟通和对话的深度将受到限制，公民的意见难以表达；二是如果一部分公民对会议不感兴趣，根本不来参加会议，会议的代表性就会降低；三是通过会议难以对政策形成实质性的影响力。

如果政策议题涉及的利益关系人众多，且利益分歧较大，政策需要深度讨论。

那么，公民会议就不是一种适宜的选择。

公民会议如人民代表大会会议和政治协商会议。

5、公民听证和咨询委员会。

听证会和公民咨询委员会是一种表达不同利益，斡旋纷争观点，保证政策得到广泛理解、支持的对话、议事、协商制度。

听证会和公民咨询委员会的基本特征表现在：

一是参与过程常常由各方利益关系的代表人组成，具有一定的代表性；二是参与过程允许代表人充分、深度的表达意见和观点；三是参与过程设立有较完备的对话、第三方斡旋、政治协商和表决机制；四是参与过程能够对政府政策产生较明显的影响力。

但是，听证和咨询委员会对参与者代表性的均衡度要求很高，否则难以保证那些弱势的、声音较小的利益群体代表者的意见表达，使这种参与有可能被强势群体所主宰。

6、公民论坛。

公民论坛是由基层公民自主发起的讨论基层公共问题、进行公共事务决策的学习型组织，它常常是公民进入基层自主治理的起点。

公民通过研讨会、群体思想交流等方式来思考基层问题，力求寻找与政府合作治理或自主治理的有效途径。

但是，公民论坛发展的前提是公民需要具备自主意识、提高自身能力的努力，而不仅仅是依赖政府的服务供给。

公民论坛的具体表现是城市社区论坛和农村里的民主恳谈会。

（三）目前我国公共政策决策中公民参与存在的问题

目前，我国公众参与公共政策决策过程中人民代表大会、政治协商会议等主渠道，对于普通公民开说直接参与的机会很少；党和政府开设的来信来访、领导接待日、各种不定期的座谈会等辅助渠道，在方向上呈现一种单向的信息流动，缺乏信息回馈以及政府与社会民意之间的利益博弈互动。

此外，我国的许多社会组织，如总工会、青年团、妇联等在公共决策过程中并没有起到表达、协调、综合公众意愿的作用，而是内化为党组织和政府机关的“附属物”。

它们既代表一部分群众向中国共产党和各级政府表达意见，又常常反过来协助党和政府与人们群众之间的沟通信息、反映情况的“桥梁”和“纽带”作用。

具体问题分析如下：

1、公共政策主体不完备。

公共政策作为对社会利益进行权威分配的一种工具，其主体是多元的，其中官方主体执政党居于指导地位，立法机关居于审议监督地位，行政机关处于制订和执行地位，而民间主体即利益团体和公民等则为利益表达和压力集团。

但是在我国公共政策过程中，民间主体则缺乏参与的制度化渠道和明确的法律规范。

这就使我国公共政策参与呈现出输出性参与较强，而输入性参与相对不足的特点，即要求人民遵守政府的政策法令，下级机关认真执行上级机关的决议和命令而政府决策不能充分吸收人民群众的各种建议和信息，主要依靠经验完成。

民间主体对政权体系和重大决策的影响甚微，难以进入国家的实质层面，并且这种参与主要用于产生共识，而不是用于公民对决策的自主选择和社会监督或是舆论压力。

2、公共政策参与的组织化程度较低。

在我国目前情况下，许多主体在表达利益并促使自己的利益实现的时候往往并不以利益群体的模式去行动，二是以个体为单位直接影响甚至以收买官吏的办法来达到实现利益的目的。

人们在利益受损时，表达利益的方式是：

给领导写信，向有关部门举报，打市长电话，去信访办申诉或向媒体曝光以及通过人大、政协形式提案等方式。

这一方面是因为公众集团意识欠缺，另一方面是因为社会不能为利益群体表达利益提供比较畅通的途径。

当然，我国也存在者很多团体如工会、工商联、妇联、共青团、科协、文联等，这些团体是参政的，是政协的正式成员，是国家政权体系的延伸；并且这类团体规模过分庞大，以致其所代表的利益范围已无法确切界定。

而具有利益群体性质的自发性社会团体如行业性的、专业性的、学术性和联谊性的社团则在我国政策制定中参与较少，对政策过程影响不太明显。

虽然一些自发性社会团体这些年来在政治生活中的影响日益扩大，但也是通过进入人民团体和人大、政协等官方机构来实现参与的，其参与渠道和影响依然有限。

如私营企业主和企业家群体这两个新兴的利益群体，虽然在全国许多地方成立了私营企业协会及行业组织，但他们对政策制定的参与和影响主要是通过积极参加工商联、妇联、共青团等人民团体来实现的。

3、我国公共政策参与渠道不广泛。

目前有两种可以利用的正式渠道，其一，是人民代表大会和政治协商会议，人民通过选举人民代表和推荐政协委员的方式参与政治过程；其二，党和政府开设的来信来访、领导接待日、各种不定期的座谈会等渠道。

对普通公民来说，能够直接参与的机会毕竟太少，真正能够吸纳民间思想库、各种利益团体、法人组织和公民主动参与公共政策的渠道是十分不够的，人民群众表达自己意志和愿望的要求难以充分及时地得到满足。

4、政策参与不平衡。

我国的政策参与存在着地域、行业、阶层上的巨大不平衡。

居民之间，大、小城市居民之间，政治参与意识的发展程度不一致；不同阶层、群体和从业者的政治参与要求存在差别；从发展态势来看，大中城市居民、文教科研、党政机关的从业者因其工作性质、文化素质和政治信息接受程度等原因，参与一是较强；而工人、农民、个体劳动者的大多数则参与一是明显偏低。

就是说，政策参与意识的增强主要还局限于经济文化较发达的地域和文化阶层以及职业与政治关系较密切者；政策参与要求普遍提高的大众心理基础尚不完全具备，公民的政治参与意识有待普遍提高。

三、完善公众参与的途径--扩大公民有序政治参与

（一）公民参与公共政策制定的原则

1、制度化参与

没有制度保障的活动不能成为固定的、持久的活动。

作为一种政治活动，公民参与公共政策制定的活动也和其他政治活动一样，需要有一整套科学的制度来加以保障。

制度是公民参与公共政策制定的现实依据，是公民具体的参与行为和参与活动的现实保证。

制度化参与就是要将公民参与公共政策制定的内容、范围、方式、方法、途径等具体的方面用制度的形式确定下来，以保证公民依照一定的程序和方式，在现行制度的框架内参与公共政策的制定。

2、依法参与

法律的权威在于要求其强制对象无条件的遵守其制定的规则，无论是政府还是其他任何社团都不能有超越法律之上的特权，都必须遵守法律的规定。

以法律的形式确定公民参与公共政策的制定就使得公民在参与政策制定之时有法可依，政府在公民参与政策制定的活动中时有法必依。

只有将公共政策制定中的参与作为一种权力以国家法律法规的形式赋予广大公民，才能从根本上保证公民参与公共政策制定的实现。

依法参与从公民方面来说，要求国家和政府必须制定出一套有关公民参与公共政策制定的法律法规，将公民参与公共政策的制定上升到法的高度，以法律的形式确定下来，并以法律的形式保障公民依法享有参与公共政策制定的权利。

从政府方面来说，也应对政府的政策制定活动提出硬性要求，要求政府必须遵守法律法规的规定，在公共政策制定中纳入公民参与。

3、有序参与

有序参与，是指公民参与公共政策制定时要依据一定的程序，有秩序、有组织地进行参与。

（二）完善公众参与的途径

1、听证会：

2008年5月12日，国务院发布的《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》明确指出，要在市县两级政府推行重大行政决策听证制度。

决定要求，法律、法规、规章规定应当听证以及涉及重大公共利益和群众切身利益的决策事项，都要进行听证。

决定要求，除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外，听证应当公开举行，确保听证参加人对有关事实和法律问题进行平等、充分的质证和辩论。

2、论证会：

专家论证会等形式。

由各学科专家对单位或个人遇到的疑难复杂案件集体会诊，形成专家意见，提出解决方案。

3、民主恳谈制度：

浙江省温岭市泽国镇近年来试行重大公共事务群众参与决策的“民主恳谈”制度,在当地被群众形象地称为“乒乓球摇号”——按照1000人口以上每村4人、1000人口以下每村2人的原则,确定了民意代表分配比例,全镇每户人家都分到一个号码,写有哪家号码的乒乓球被抽中,哪家就可派出1名代表参会。

4、政务公开、村务公开：

实行政务、村务公开，一是公开行政机关及其工作人员的职能、职责；二是公开工作纪律；三是公开办事规则、程序、时限和结果；四是用人、财务、分配，凡涉及群众切身利益的事项应予公开。

5、人大代表：

逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表

6、协商民主：

所谓协商民主就是公民通过自由平等的对话、讨论、审议等方式参与公共决策和政治生活的管理活动。

协商民主是作为当代西方代议制民主、多数民主和远程民主三种主要形式的补充和完善而兴起，并发展成为西方的重要政治理论和政治实践，使西方的民主理论和民主实践更加适合全球化和信息化时代西方国家现实政治发展的要求。

7、充分利用媒体，发挥舆论作用：

上世纪九十年代后期以来，带民主色彩的“外压模式”在我国越来越常见。

尤其是最近几年公共政策的变化，基本都是舆论先行。

比如农民工问题、医疗改革问题都是先在互联网上炒，然后进入平面媒体和电视媒体，变成公共议题后，再便成了政策议题，最后变成了公共决策。

8、网络民声：

在现代社会，网络已经成为不可或缺的信息载体。

网络正在推动中国政治民主化的进程，改变中国政府的执政方式和理念。

网络具有低成本、及时互动和方便快捷等传统媒体所不能比拟的优势，网民参政议政的热情不断高涨，网络成为民意表达的重要平台——从针砭时弊、舆论监督到爱国热情的表达，网民们越来越走向成熟，成为一支强大的、不可忽视的力量。

胡锦涛同志6月20日在视察人民网时，专门与网友在线交流20分钟，总书记强调：

“互联网已经成为人们获取信息的重要渠道，成为党和政府联系群众的重要纽带。

”“通过互联网来了解民情、汇聚民智，也是一个重要的渠道。

”

[参考文献] 

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中国人民大学出版社.2003 

[2]程燕.我国公共政策制定中的公民参与.硕士论文 .2004 

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