江苏省审计系统效益.docx
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江苏省审计系统效益
江苏省审计系统2004年效益
审计和审计质量控制研讨论文
审计报告编写质量控制方法探索
盐城市审计局课题组
[内容摘要：
审计报告作为审计机关对外出具的审计结果文书，其编写质量控制，是审计机关内部一项非常重要的工作。
审计报告的质量控制贯穿审计报告编写工作的始终。
审计报告编写质量控制的技术与方法因审计项目类型而异，财政财务收支审计报告编写质量控制的技术与方法，是最一般最基本的技术与方法，本文以下级政府财政决算及其他财政收支审计为例，结合审计工作实践，通过9张审计报告质量控制表和1份审计报告格式的具体介绍，对审计报告编写质量控制进行探索，以期对审计报告质量控制工作的推进起到促进作用。
]
今年二月，审计署6号令发布的《审计机关审计项目质量控制办法（试行）》（以下简称《办法》）对审计报告进行了重新定位，将审计报告从审计机关的内部业务文书变为审计机关对外发布的审计结果文书。
审计报告的这种变化，不仅是形式的改变，更重要的是内容，使审计报告成为审计机关审计结果的最终载体。
因此，对审计报告的质量控制，成为审计机关项目质量控制的重要一环。
如何加强对审计报告的质量控制，仁者见仁，智者见智。
本文从报告编写质量控制的技术与方法角度，以下级政府财政决算和其他财政收支审计为例，谈一点初浅的看法，以期对审计报告质量控制工作起到促进作用。
审计报告的编写质量控制重点要抓好以下八个环节：
一、检查环节
审计工作底稿和审计日记是编写审计报告的直接依据。
在编写审计报告之前，审计组要指定审计人员，对审计实施过程中取得的具有证明力的材料进行检查。
检查人员可以由审计组长，或具有一定的审计实务经验、熟悉审计项目质量控制办法的人员担任。
（一）检查的对象和要点。
审计工作底稿、审计日记、被审计单位提供的审计资料清单、审计承诺书是检查的主要对象。
检查的重点：
1.审计工作底稿是否已经审计组长或审计组长委托的审计人员复核并签署复核意见；2.审计日记是否已经审计人员签字认可，并经审计组长或审计组长委托的审计人员检查和签署检查意见；3.被审计单位的基本情况是否在审计工作底稿和审计日记中得到反映；4.审计实施过程中，被审计单位提供审计资料的情况是否进行了必要的记载和签证，是否取得了被审计单位出具的对提供审计资料真实性和完整性的书面承诺，承诺书是否经被审计单位和被审计单位的法定代表人及预算（财务）主管人员签章。
5.审计方案中确定的重点内容是否按审计分工和要求完成审计取证工作。
（二）检查的方法和形式。
报告前检查以编制审计资料检查表的方法进行，形式如表1-1
。
检查工作分三步进行。
第一步，合规性检查。
《办法》第五十三条规定，审计组组长或者其委托的有资格的审计人员应对审计工作底稿进行复核、并可以对审计日记进行检查，审计组长对复核意见负责。
审计工作底稿、审计日记是编写审计报告的主要依据，合规性检查首先要检查审计工作底稿和审计日记的审核情况，凡已经审计组长或其委托人员复核并签署复核意见的审计工作底稿和审计日记在检查表中以“合规”表示，对未核查、漏核查的底稿和日记，要弄清原因，建议审计组长进行补核工作，特殊情况不能补充复核的，应在检查表中单独反映，明确责任。
未经审计组长审核的审计工作底稿和审计日记一般不作为审计报告的编写依据。
其次检查人员应对被审计单位提供审计资料的真实性和完整性的承诺情况进行检查，重点检查存在性及合规性。
没有取得被审计单位审计承诺书及其所附清单的，建议组长安排补取，已经取得承诺书和提供审计资料清单的要查其签证的合规性，即被审计单位、被审计单位法定代表人和预算（财务）负责人及提供审计资料的人员是否按规定签章，提供审计的资料清单是否填列齐全，对未按规定签章和资料填列不完整的建议组长安排纠正，凡签章规范齐全、资料填列完整的在检查表中以“合规”表示，不能按规定签章，资料填列不全的要分析原因并在检查表中予以反映。
第二步，完整性检查。
被审计单位的基本情况、实施审计的基本情况、审计查出的被审计单位违反国家规定的财政财务收支的问题等是审计报告的重要内容。
完整性检查一是查《办法》第五十八条第
（二）项明确的被审计单位的基本情况五要素是否在审计工作底稿、审计日记中得到完整反映；二是查实施审计的步骤和采取的方法及其他有关情况是否在审计工作底稿、审计日记中得到说明；三是检查审计发现的被审计单位违反国家规定的财政财务收支的问题在审计日记中是否作对应反映。
检查结果以是否完整在检查表中反映，对不完整的事项应进行完善，不能完善的事项应在检查表中作必要说明。
第三，充分性检查。
审计报告是审计组织检验审计工作质量的终端产品，以审计结果为基础，按照审计目标，对被审计单位的财政财务收支进行评价，是审计报告的重要内容。
充分性检查，就是检查审计方案中确定的重点内容是否按审计分工和要求完成了审计取证工作，审计的目标是否实现。
检查时要按照审计方案明确的要求逐项进行。
对未审或审计不充分的事项，要分析原因，列明责任人，在检查表中作说明，对方案设计不适合被审计单位的事项，也应在检查表中列示，并说明情况。
检查工作完成后，检查人应在检查表上签字，以明确检查责任，审计组长对检查工作负总体责任。
二、分类环节
将审计资料按照一定的标志进行整理称为审计分类。
对审计资料分类可采用分级列表方法进行。
如表1-2
。
首先将审计资料分为情况和问题两类。
其次将情况和问题类资料分别进行明细分类。
情况类审计资料二级分类标志可确定为实施审计的依据、被审计单位的基本情况、被审计单位的会计责任、实施审计的基本情况。
实施审计的依据一般有审计通知书、审计实施方案，如属授权或委托审计项目还应有相关授权或委托审计的文书，审计机关的再授权和委托审计项目即“一条鞭”项目，还应有上级审计机关下发的授权或委托审计通知书、工作方案等。
反映被审计单位的基本情况的资料主要包括被审计单位基本情况表、被审计单位开户情况表、审计组收集的与审计目标相关的其他重要资料。
反映被审计单位的会计责任的资料主要有审计承诺书、被审计单位提供审计的资料清单、被审计单位因故不能提供审计资料的情况说明等。
审计日记是实施审计的基本情况资料。
问题类审计资料的分类标志由审计组讨论确定，标志应与审计的范围和内容相符合，审计组也可以将审计方案中确定的重点和内容直接作为分类标志。
审计人员按照审计分工和确定的分类标志整理完审计资料后，完成审计资料分类表。
以下级政府财政决算及其他财政收支情况审计为例，其问题类二级分类标志一般有：
（1）维护国家政令统一、执行上级政策情况审计。
包括违反预算法及其实施条例和财政总预算会计制度的问题，违反税法的问题，违反国家和上级财政管理体制的问题，违反预算外资金管理法律制度的问题等。
（2）影响上级财政收入情况审计。
包括开政策口子侵蚀税基影响上级财政收入的问题，从收入征缴环节挖挤上级财政收入的问题，从财政结算环节影响上级财政收入的问题等。
（3）管理和使用上级专项拨款补助资金情况审计。
包括下级财政未将上级追加补助纳入财政预算和决算的问题，下级财政未按上级财政规定的用途安排使用专项补助资金的问题，上级财政要求进行配套的专项补助资金，下级财政未按规定安排配套资金的问题，未及时拨付需要安排到项目和单位以及需要继续转拨下级的专项补助资金，影响资金使用的问题，未按实际使用数列报专项补助资金决算支出的问题，未按照项目资金需要对专项补助资金进行支出结转的问题等。
（4）上级财政经济工作中关系全局、“同级审”难以监督的问题审计。
包括分散财力影响财政的“两个比重”的问题，支出结构不符合国家产业政策要求和国家有关法规要求，影响财政宏观调控作用充分发挥的问题，财政赤字问题等。
根据需要，还可以将审计资料进行进一步的分类，在此不一一列举。
三、汇总环节
将审计中发现的问题按审计工作底稿单位进行归类和统计即为审计汇总。
汇总技术包括计算机软件包汇总和手工汇总。
计算机软件包汇总按程序要求直接进行。
手工汇总首先要阅读审计工作底稿，明确问题的主要事实，审计组对问题的初步定性和处理意见；其次要根据问题的性质和涉及金额的大小加以归类；最后按问题的严重程度和同类问题涉及金额的大小，以一定的次序汇总编制审计发现问题汇总表（即表1-3
）和主要财政（务）指标审计差异调整表（表1-4
）。
审计查出的问题的性质按违规、管理不规范和损失浪费三类标志进行划分，具体范围按《审计署关于印发统计工作改革实施方案及统计报表表式的通知》（审办发〔2002〕105号）（以下简称《通知》）中的规定执行。
汇总过程中，对审计发现的问题的初步定性，按审计署《财政决算审计情况报表》（审办发〔2002〕105号文附表，审统03表）明确的14种类型进行归集，具体是：
（1）违规减免、缓征、少征、未征收入；
（2）隐瞒、转移、挖挤财政收入；（3）虚增财政收入；（4）虚减财政收入；（5）虚列财政支出；（6）截留、挤占、挪用财政资金；（7）擅自动用、支配国库库款；（8）虚报、冒领；（9）违规办理结算或批复决算；（10）决算编制不规范；（11）涉嫌经济犯罪；（12）决策失误造成损失浪费；（13）管理不善造损失浪费；（14）其他。
对被审计单位在审计期间通过调整账目、直接缴库等方式自行纠正的问题，也应在汇总表中反映。
四、分析环节
开展审计资料分析，是审计报告质量控制一个不可忽视的环节，其意义一是能够帮助审计报告编写人员准确了解审计目标完成情况；二是能够对审计组及审计人员实施审计工作的质量有一个正确的评价；三是能够为审计报告撰写人评价审计事项提供科学的基础。
审计资料分析可分为定量分析和定性分析。
以审计情况定量分析表（表1-5
）和审计结果定性分析表（表1-6
）反映。
定量分析是运用统计、数学、电子计算机等技术，对审计方案确定的规模和数量，实际审计的规模和数量，审计查出的问题数量，以及相互关系进行数量化呈现。
定性分析是以审计目标、审计方案中确定的重要性水平、对被审计单位内部控制测试的结果、审计资料定量分析结果为基础，按照一定的标准，对审计组审计目标完成情况，对下级政府及预算单位财政经济运行和预算执行的内部控制状况，财政决算与财政制度和会计制度的相符程度，财政收支行为与国家财经法律法规的相符程度，组织财政收支的效果、经济和效益情况作出专业判断，形成规范性意见。
五、评估环节
审计资料质量评估一般由审计报告的编写人通过编制审计资料质量评估表（如表1-7
）方式进行。
具体从两个方面评估，第一，审计报告的主要内容是否已取得了足够的证据，包括被审计单位的基本情况，需要公开彼露的事项，审计方案中确定的风险领域等。
第二，审计中发现的问题与审计方案中确定的重要性水平的符合程度。
六、责任界定环节
在审计资料整理、审计情况定量分析和审计资料质量评估等工作中，已经基本弄清了个四个方面的情况，一是被审计单位在审计期间向审计组提供审计资料的情况和审计承诺情况；二是审计方案要求审计，审计资料反映已经审计的事项；三是审计方案要求审计，审计资料反映尚未审计的事项；四是审计方案要求审计，审计资料反映已经审计，但存在审计取证不足的事项。
会计与审计责任的界定就是审计组依据审计方案、被审计单位提供审计的资料清单、被审计单位的审计承诺书、审计人员编写的审计日记、审计人员已完成的审计工作底稿，将审计结果与方案进行比较，划分被审计单位和审计组织应担负的责任。
责任界定方式是编制会计责任和审计责任界定表（如表1-8
）。
审计报告编写人在编制审计报告之前进行会计责任和审计责任的界定具有两个方面的意义，一是充当项目实施质量控制的一个环节，二是规避审计报告风险。
被审计单位应担负的责任是会计责任，审计组织应担负的责任是审计责任。
被审计单位对选择和运用会计政策及会计方法的恰当性、内部控制的健全性和有效性、财产的安全性与完整性负责，对提供审计的资料的完整性、真实性负责。
审计组织的责任分为审计机关的责任、审计组所在部门负责人的责任、审计组的责任、审计人员的责任、审计复核机构（人员）的责任等。
审计组对实施审计程序的合法性负责，审计人员对分工范围内的工作结果的真实性、客观公正性、合法性负责。
七、完善环节
在审计资料的归集和质量评估中，审计组认为需要补证并可以补证的，应追加审计程序，进行审计补证工作中，可以采取替代措施完善审计资料的也可以采取替代措施。
此外，审计报告编写人还要进一步做好法律法规的搜集工作。
一是审计依据的法律、法规、规章；二是下级政府财政决算编制所依据的法律、法规、规章，三是下级政府及预算执行部门执行财政预算和其他财政收支所依据的法律、法规、规章和合法性文件；四是审计发现的问题的定性、处理、处罚适用的法律、法规；五是与当前宏观经济运行和财政税收等体制改革有关的法律、法规、规章；六是审计报告所依据的法律、法规、规章。
搜集的方法可采用从审计资料中直接查找，从过去收集的纸质法律法规资料中查找，从审计机关内部及外部财经审计网站查找等。
搜集审计法规要编制审计依据的法规目录（摘要）（如表1-9）
。
审计法规目录要列明发文机关、文件标题、发文字号和条款，非常用的规定须写明具体内容。
八、草拟环节
通过检查、分类、汇总、分析、评估、责任界定、完善七个环节的准备和控制，审计报告的基本内容都已水落石出。
草拟环节的主要任务就是以被审计单位的财政（务）决算为基础，以各项审计报告编制基础表即表1-1至表1-9和相关审计资料为依据，以法律法规为准绳，遵循报告与审计目标的一致性和重要性原则，将《办法》第五十七条至第五十八条明确的审计报告的基本要素和内容，按照一定结构和格式，编写成文。
由审计组代审计机关草拟的审计报告可按下列格式进行：
审计报告编写应注意的事项：
（一）审计报告封面方面。
审计报告应使用审计机关的统一编号，审计机关和被审计单位名称应使用全称，审计项目用“审计的时间范围+审计的事项+审计”表示，可不用介词“关于”，不列被审计单位的名称。
审计报告需要报送本级人民政府和上级审计机关的，按机关行文规定办理，需要抄送其他有关单位的，以函的形式送达，格式如下：
。
（二）审计报告的内容方面。
总体上审计的依据、审计的范围、被审计单位的基本情况、被审计单位的会计责任、审计结果及评价意见、审计中发现的主要问题及处理意见根据审计报告编制基础表即表1-1至表1-9和相关审计资料直接编写，对审计中发现问题的处理意见还应根据审计机关审定审计报告的决定进行调整，审计建议要有针对性且便于操作。
具体方面：
1.实施审计的起讫时间为自审计通知书明确的进入被审计单位的时间至结束实施审计退出被审计单位的时间。
2.基本情况中财政（财务）收支状况及主要指标数据按被审计单位财政（财务）决算数指标反映。
3.审计结果一般应列出审计调整前后的数据，财政决算审计报告对财政决算指标不作调整，审计结果只以文字反映总括情况，用相对指标反映预算执行结果。
4.对审计发现问题应列定性小标题，小标题要规范、准确，确实无法定性的，用写实的方法编写。
5.对违规事实要详略得当，来龙去脉交代清楚，经得起推敲。
6.违规行为所违反的法律、法规规定要列出发文机关、文件标题、发文字号、条款，非常用的规定须写明具体内容。
7.按照法律、法规规定作出审计决定的事项必须分别列明对事的处理、处罚和对人的处理、处罚。
8.处理处罚主要依据《审计法》和相关的法律法规，处理处罚意见要能够和《行政处罚法》相衔接。
总之，审计报告的编写应做到结构清晰、情况清楚、重点突出、责任明确、结果准确、评价恰当、事实确凿、定性准确、处理适当。
课题组组长：
曹士新（盐城市审计局局长）
副组长：
陈献东（盐城市审计局副局长）
何应淮（盐城市审计局办公室主任）
成 员：
雷 春（盐城市审计局法制处处长）
蔡青林（盐城市审计局计算机与项目管理处处长）
林 俐（盐城市审计局财政金融审计处副处长）
虞建东（盐城市审计局办公室副主任）
唐 满（盐城市审计局农业与环保资源审计处副处长）
执 笔：
林 俐
二ОО四年八月八日
主要参考文献：
中华人民共和国审计署令第6号，2004年，《审计机关审计项目质量控制办法（试行）》，李金华签发。
江苏省审计厅，2004年，《审计项目质量控制办法培训教材》，江苏省审计厅编印。
审计署《审计报告编制的技术与方法》课题组，2002年，审计技术方法丛书—《审计报告编制的技术与方法》，中国时代经济出版社。
李金华，2001年，《审计理论研究》，中国审计出版社。
董大胜，2001年，《审计技术与方法》，中国审计出版社。
李金华，1998年，《预算执行审计》，中国财政经济出版社。
宋林飞，1990，《社会调查研究方法》，上海人民出版社。
（日）三泽一著，（中）文硕译，1983，《审计学》，北京商业学会商业分会印。
表1-1
索引号：
（审计机关名称）
审计资料检查表
审计项目名称：
序号
项目
资料数量（份）
检查结果
合规
完整
充分
一
审计资料
1
审计工作底稿
2
审计日记
3
提供审计资料清单
4
审计承诺书
二
审计方案执行
（按重点内容列）
执行
未执行
不适合
1
2
┉
三、
不合
规、
不完
整、
不充
分、
未审
计明
细情
况
审计组组长：
检查人员：
检查时间：
年月日
表1-2：
索引号：
（审计机关名称）
审计资料分类表
审计项目名称：
序号
标志
情况类
资料（份）
审计工作底稿
数量（份）
索引号
附证据（份）
一
情况
（一）
实施审计的依据
1
审计通知书
┉
（二）
被审计单位的基本情况
1
被审计单位基本情况表
┉
（三）
被审计单位的会计责任
1
审计承诺书
┉
（四）
实施审计的基本情况
1
审计日记
（五）
其他
┉
二
问题
┉
审计组组长：
审计资料整理人员：
整理时间：
年月日
表1-3：
索引号：
（审计机关名称）
审计发现问题汇总表
审计项目名称：
金额单位：
序号
性质
问题摘要及
主要事实
金额
问题定性及
处理意见
审计期间
自行纠正
情况
审计工作底稿索引号
一
┉
二
┉
三
┉
审计组组长：
汇总人员：
汇总时间：
年月日
表1-4：
索引号：
（审计机关名称）
主要财政（务）指标审计差异调整表
审计项目名称：
金额单位：
序号
项目
财政（务）
决算数
调整金额
+-
调整原因
原底稿索引号
一
┉
二
┉
三
┉
审计组组长：
汇总人员：
汇总时间：
年月日
表1-5：
索引号：
（审计机关名称）
审计情况定量分析表
审计项目名称：
金额单位：
序号
审计目标
决算规模
审计规模
审计发现问题占审计金额的比重
审计分工及人员代码
一
┉
二
┉
三
┉
审计组组长：
分析人员：
分析时间：
年月日
表1-6：
索引号：
（审计机关名称）
审计结果定性分析表
审计项目名称：
金额单位：
序号
项目
审计结果
摘要
分析判断的主要依据
对审计事项的评价
一
审计组审计目标完成情况
┉
二
下级政府财政
决算及其他财
政收支审计情况
（一）
真实性
┉
（二）
合法性
┉
三
效益性
┉
审计组组长：
分析人员：
分析时间：
年月日
表1-7：
索引号：
（审计机关名称）
审计资料质量评估表
审计项目名称：
序号
方案确定的审计领域和内容
审计底稿
（日记）
索引号
完整性
审计分工
一
基本情况的
审计和调查
┉
二
要求对外公开
披露事项的
审计和调查
三
风险领域
的审计和调查
序号
项目
审计底稿
（日记）
索引号
方案确定的
重要性水平
重要性
符合程序
四
审计发现的问题
┉
┉
┉
审计组组长：
评估人员：
评估时间：
年月日
表1-8：
索引号：
（审计机关名称）
会计责任和审计责任界定表
审计项目名称：
金额单位：
序号
方案确定的审计领域和内容
审计底稿
（日记）
索引号
责任
原因
一
基本情况
（一）
已审事项
┉
（二）
未审事项
┉
二
对要求对公开
披露事项的
审计和调查
（一）
已审事项
┉
（二）
未审事项
┉
三
风险领域
的审计和调查
（一）
已审项目
┉
（二）
未审项目
┉
四
审计取证
不足事项
┉
审计组组长：
评估人员：
评估时间：
年月日
表1-9：
索引号：
（审计机关名称）
审计依据的法规
升级会员 