西方国家政府再造理论及其对我国的启示学年论文.docx
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西方国家政府再造理论及其对我国的启示学年论文
西方国家“政府再造”理论及其对我国的启示
━━━以美国为例
绪论
20世纪70～80年代以来，西方社会乃至整个世界发生了根本性的变化。
新技术、新发明层出不穷，特别是信息技术的发展和应用正在深刻地改变着人类社会；经济全球化趋势日益增强，对全世界产生了前所未有的影响。
在新的社会环境下，传统的科层制显得僵化和迟钝，导致行政高成本、低效率，明显背离时代的要求。
在社会发生变化的同时，西方各国普遍面临一些带有共同性的问题，包括政府开支过大、经济停滞、财政危机严重、福利制度走入困境、政府部门工作效率低下和官僚主义严重等。
公众对政府管理的失灵和政府治理能力减弱的不满情绪日趋强烈。
与此同时，现代私营企业管理的有效性和成功经验同政府管理的落后和失败形成了鲜明的对比，企业的先进管理提高了公众对高水准服务的期待。
政府面临的困境、危机和压力迫使各国采取有力措施，改革科层制模式的公共行政，探索建立公共事务管理的新模式，以适应当代公共管理实践发展的迫切需要，提升国家竞争力和行政效能，满足公众的期望。
西方各国相继掀起了轰轰烈烈的政府再造（ReengineeringGovernment）运动。
1979年英国撒切尔夫人就任首相之后，陆续推动和采用了“续阶计划”（TheNextSteps）、“公民宪章”（CitizenCharter）和“服务品质竞赛”（ServiceQualityCompetition）等措施；1980年里根以“政府才是问题所在”的竞选口号入主白宫，随即展开了一系列的调整政府业务与功能和削减预算赤字的方案；克林顿总统上任后，由副总统戈尔主持并推动“国家绩效评估运动”（NationalPerformanReview，NPR），倡议重新“打造一个能提高效能、节约成本”（CreatingaGovernmentthatWorksBetterandCostLess）的政府。
此外，加拿大、德国、新西兰等国也纷纷加入到政府改革的浪潮之中。
[1]西方国家进行的这场规模宏大的行政改革是一场革命性的变革，被理论界称之为“政府再造”。
一、“政府再造”理论起源及其要义
（一）“政府再造”理论源于企业再造理论
“政府再造”理论源于企业再造理论，而企业再造理论则形成于1993年迈克·哈默和詹姆斯·钱皮合著的《再造公司：
企业革命宣言》一书。
他们认为再造是“为了在衡量绩效的关键上取得显著改善，从根本上重新思考、彻底改善业务流程，绩效的衡量应包括产品、服务质量、顾客满意度、成本以及工作效率”。
“再造”不同于一般意义上的“改革”、“重组”或“精简”，因为它涉及的层次更深，即改变整个体制的DNA。
公共部门DNA最基本的要素就是体制目标、激励机制、责任机制和权力结构以及组织文化，各国政府无一例外，它们都是在复杂的政府体制背后潜伏着的使公共组织制度按其所需方式进行运作的一些根本的杠杆作用，这些杠杆作用早就存在并影响着政府体制的思维与行为模式。
一般认为，“政府再造”就是指对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅度提高组织效能、效率、适应性以及创新能力，并通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化等来完成这种转型过程。
“政府再造”就是要抓住这些因素，修改政府体制的遗传密码，达到重塑政府角色和职能以适应变化了的新环境之目的。
西方政府再造的核心理念是企业型政府。
企业型政府具有传统政府所不同的特征和策略，它的基本特征主要表现为以下几个方面：
（1）重视成本效益关系企业型政府改变过去只关心投入而不关心产出的做法，强调政策、规划、项目的成本效益关系，要求以最小的投入，获得最大的效益。
（2）强调顾客导向政府的公共服务的提供应有强烈的当事人取向，施政目标应以公民的需求为考虑，视顾客为关怀的对象，强调对顾客负责，并以顾客满意为衡量公共服务质量的标准。
（3）强调市场机制重视选择和竞争主张通过市场机制的发挥，提供公共服务，使民间机构与政府共同生产，提供多种选择机会。
（4）授予权能企业型政府主张给予公共管理者以行政自由裁量权来完成计划，由于创新的政策与管理，必须使公共管理者充分了解其工作目标，这意味着裁量权的扩大，同时也包含着支持与容忍错误。
（5）创新与改革创新乃是企业型政府的主要特征，企业型政府要求解除规则枷锁，打破传统结构惯性，活化官员思维，它主张公共企业家（即指政府部门内部，有效促使资源最大化，而又达到效率和效能的公共管理者）运用各种创新策略达到管理目标。
[2]
（二）关于“政府再造”理论的基本观点
关于“政府再造”理论最典型的代表是奥斯本等学者。
美国政府再造大师奥斯本等人认为，所谓政府再造，就是指对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅提高组织效能、效率、适应性以及创新的能力，并通过变革组织目标、组织激励和责任机制、权力结构以及组织文化等来完成这种转型过程[3]。
这种再造，也就是用企业家精神改革公营部门，用企业化体制来取代官僚体制，创建企业化政府，使政府具备创新能力和应付各种挑战的能力，适应当前和未来环境的变化，提高政府的绩效。
当然，创建企业化政府，并非要将政府变为企业，并非意味着政府以谋求利润为取向，而是要求政府抛弃传统的思维模式，将全新的企业经营管理理念注入政府部门，以创新、竞争、高效和顾客导向的方式使用资源和提供服务。
企业化政府代表着一种不可逆转的组织范式的转变。
正如美国管理学大师彼得·德鲁克（PeterF.Drucker）所言：
“在现存的公共事业机构内建立企业化的管理机构可能会是这一代人的最重要的政治任务。
”[4]
奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中提出了企业化政府运作的十条原则，成为政府改革的重要理论根据。
这十条原则是：
（1）企业化政府应该把政策制定（掌舵）与政策执行和服务提供（划桨）分开，政府的
职能主要是掌舵；
（2）政府将部分控制权和职能转移至社区，鼓励民众关心和参与公共事务；
（3）把竞争机制注入到提供服务中去，改变政府对公共服务的垄断；
（4）政府要在内部放松管制，并从根本上简化行政制度；
（5）按结果而不是按投入进行拨款，引导政府对其施政结果负责；
（6）满足顾客而不是满足官僚制度的需要，经常关注顾客的利益和要求；
（7）政府应发挥企业经营的精神，进行有效的投资；
（8）政府管理要有战略眼光和预见性，防患于未然；
（9）通过组织等级扁平化和使用团队等方式下放权力给基层和员工；
（10）通过市场的力量进行变革，公共服务的市场要对社会开放。
二、美国的“政府再造”运动
（一）美国“政府再造”运动的背景
政府再造的原因在于传统的行政体系无法应对新的环境挑战，政府效率低下，服务意识淡薄，民众对政府的信心大幅下滑。
美国普优研究中心于1998年2月所进行的大规模民意调查显示，有64%的受访者认为“政府无效率而且浪费”，只有34%的受访者表示认可政府的信任度。
此外，1993年的民意调查显示，只有20%的受访者相信“政府执行的业务多半符合民众期望”；相同的问题在1963年的调查中却有76%的受访者持肯定态度。
美国民众认为，每一元的税款中，联邦政府就浪费了4.8角，而州政府与地方政府的形象则更差。
在政府再造的趋势影响之下，不论是公共行政的理论建构，抑或是行政职能的实务运作，均仿佛经历了一场宁静革命。
1996年3月，经合组织（OrganizationforEconomicCo-operationandDevelopment，OECD）首次召开部长级的公共管理会议，美国预算管理局局长瑞琳担任会议主席。
瑞琳在总结报告中指出，经合组织的24个会员国均面临沉重的改革压力。
压力的来源包括全球经济的激烈竞争，公众对政府的不满以及日益窘迫的财政危机。
瑞琳提出了以下对策：
一是政府各级单位实施分权管理，业务事权逐级下授；二是从应然与实然的角度，重新检讨政府的预算支出以及业务执行的方式；三是精简文官体系，实施公共服务民营化及公司化；四是研拟更具“成本-效能”的服务方式，例如签约委外处理、引进市场机能以及使用者付费的原则等；五是强调“顾客导向”，包括文官体系设定明确的服务质量标准；六是标杆学习以及评量绩效；七是针对法规精简和节约成本的目的，设计可行的改革方案。
瑞琳的对策实际上是美国政府再造运动的反映。
上世纪90年代以来，参照企业管理经验，以企业家精神改革政府的政府再造已成为美国行政改革的主要趋向。
1993年克林顿上台后，即成立了以副总统戈尔为首的国家绩效评估委员会，以政府再造理论为指导发动了一场历时8年的政府再造运动。
其目标是使政府变得工作更好，花钱更少，更加进取和勤政。
主要措施包括：
倡导顾客至上理念，制定顾客服务标准；删除规章制度；下放权力给基层和一线人员.推动绩效评估.将企业广泛使用的质量管理、目标管理、项目成本预算等管理模式引人政府管理等。
通过8年改革，减裁了42万多人员，清除了64万页规章制度，节约财政开支1360亿美元。
政府公共服务项目获得了公众的肯定。
在改革理念中，“顾客导向”最为重要。
政府再造的“顾客导向”服务理念，强调以顾客（公众）的价值作为行政措施的重要基础，直接与顾客互动，搜集顾客的相关信息，依据信息改善行政机关的服务与产品。
克林顿总统于1993年发布第12862号行政命令，要求联邦政府机构设定“顾客服务标准”，而且服务质量的标准必须向企业的典范看齐。
这项名为“联邦政府内部革命”的行政命令，包括下列七项内容：
（1）确认行政机构的实然顾客与应然顾客；
（2）调查顾客所期望的服务项目与质量，了解顾客对现有服务的满意度；
（3）公告服务标准，并据以衡量成效；
（4）效法企业标杆，提升顾客服务标准；
（5）给予顾客多元的服务来源与输送方式；
（6）务求信息、服务以及申诉制度简明易用；
（7）提供畅通的顾客申诉途径。
（二）美国“政府再造”运动的成果
百年以来，美国政府一直努力进行政府改革，克林顿政府更是开展了声势浩大的重塑政府运动，指定副总统戈尔主持改革，以企业化政府理论为指导，提出创建一个工作更好、花费更少的政府。
（1）强调顾客导向，重视市场机制要求政府各部门制定顾客服务标准，加速改善对纳税人的服务；促进公共服务机关之间的竞争，逐步消除公营独占事业，推动公有事业民营化，鼓励民间企业与政府合作；利用市场机制解决问题，减少政府的直接管制。
（2）简化政府规制和程序，实现“去官僚化”解除过度的管制规章，并授权各州及地方政府弹性运用联邦政府的管制规定；减少和取消不必要的作业程序和繁文缛节，有效简化预算程序，简化政府采购方式，允许一定的灵活性；逐步取消繁琐的“联邦人事手册”，简化联邦人事分类制度，公共人事管理具有更多的弹性。
（3）充分的授权赋能，增强政府的适应性联邦政府各机构要有明确的职责，机关必须设定明确的可以衡量的成果目标；加强对员工的授权，扩大管理者的权限；联邦公务员必须担负工作失误的责任；给公务员提供更多的训练及设备，以帮助其实现任务目标；优化机关工作环境；提高担任公职的均等机会，并促进公务员多样化；联邦政府授权各州，改革卫生、医疗、教育与社会福利，以便使各州追求最大的改革成果，充分发挥地方和社区的作用。
（4）节约行政成本，提高政府效能消除不必要的开支，精减政府机构，削减过时的计划；允许政府联邦各机关成立创新投资基金，从事长期性投资；加速信息基础设施建设，发展全国性的信息系统，充分发挥“电子政府”的作用；各部门要重新设计更好的施政计划[5]。
1994年9月20日，全国绩效评估委员会汇集联邦各机构所订定的服务标准，出版美国有史以来第一本政府的服务标淮手册——《顾客至上：
服务美国民众的标准》。
1996年，联邦政府共有200多个机构，全力执行3000多种服务标准。
此外，联邦政府各机构亦通过电子邮件及计算机网络的运用，将各种业务尽可能地合并。
例如民众可在土地管理局或林务局一次办妥土地图册、垂钓信息、及导游许可证等多项隶属不同单位的亚务。
美国民众亦可经由计算机网络办理多项行政事务。
例如，民众可透过网络从企业咨询处得到相关问题的解答，亦可从网络上下载国税局的报税表格，或是打印中小企业处的贷款表格。
1995年，社会安全局的免付费电话、服务质量，经数家知名的管理调查公司一致评定为全美第一。
许多大型企业组织，例如德州仪器公司（TexasInstrumentalCo.）、国际商务机器公司（IBM）等，都学习社会安全局的服务经验。
同时，为方便公众对公共事务的参与，90年代初，美国在俄亥俄州哥伦比亚市建立了世界上第一个“电子市政厅”。
它通过一个双向的通讯系统，使居民可以经由电子设备真正参与地方计划委员会的政治会议。
居民只要在家中按一下按钮，就马上能对地方分区、建立高速公路等建议进行投票，还可以参与讨论，发表广播演说。
落实“顾客导向服务理念的第一项要务，在于提供顾客的选择权”。
换句话说，顾客如能依据个人偏好选择行政业务的提供者，并依偏好的选择给付行政规费，则行政组织必须负责达到顾客的需求，才能继续获得资源与支持。
第二项落实“顾客导向服务理念”的途径，是为“质量确保措施”。
公共组织依事实数据与未来趋势，设定“顾客服务标准”，作为行政人员的行为规范准则。
除此之外，公共组织亦可设置“顾客意见箱”，不论是书面方式抑或是语音方式，都可作为服务质量的改善依据。
（三）美国“政府再造”运动的不足
美国的政府再造依然存在不足：
“政府再造”一词因为过度使用而失去原有的清晰度，逐渐沦为政府人物的一种改革宣示。
政府再造运动本身迄今仍然缺乏清晰完整的愿景可供遵循，相关的政府制度改革也多半在改造过程中逐步调适、渐次修整。
同时，政府再造的确存有不少悬而未决的争议：
一是高估技术理性，忽略实质理性；二是以少数成功的地方政府的个案，推论全体政府组织的适用性；三是组织绩效与再造措施的因果关系，经常流于形式；四是政府部门转借企业经验，有过度乐观之嫌；五是顾客导向的服务，易腐蚀公民精神；六是企业理念与行政伦理未见充分整合；七是倡导再造的政务官与高级主管常受限于任期，缺乏足够时间化解科层体系的阻力、行政组织惰性的拖延、既得利益者的排斥、政府对企业精神的排斥等负面现象。
三、“政府再造”理论对我国的启示
纵观世界各国的政府再造，从表面上看是对传统官僚制的改革，实质上看则无非是要使政府更具行政管理的能力，并借由政府能力的提升来消除政府的合法性危机和信任危机，重建人民对政府的信任，进而维持各国执政党在本国的执政地位。
眼下我党提出了加强党的执政能力建设其终极目标在于巩固党的执政地位，而我国政府行政离不开世界行政的大环境，尽管西方各国的政府再造和行政管理体制改革的实践，至今还在继续探索之中，有些改革举措，也有待进一步深化和完善；但我们还是可以从这些实践中总结出一些具有共性的成功的经验和失败的教训或不足，作为我国行政改革的借鉴，学习和借鉴西方国家的“政府再造”理论和实践，对于推动我国政府改革运动具有十分重要的意义。
[6]
（一）从效率行政典范到民主行政典范
尽管民主行政典范并不反对效率行政典范的理念与做法，但它更是一种新的不同于传统的行政理性的典范。
民主行政典范认为，民主国家的基石在于民主原则与民主行政，并使民主哲学能渗入其行政机制之中，政府是经人民的共识建立的，政府是手段，而人民是目的；政府是公共利益的代表，政府必须超越特殊的利益集团；政府不仅要重视行政资源的有效运用，也应重视公共服务的公平，实现社会正义；政府决策应具有开放性，重视社会公民的参与；政府扮演成长、创造、转变、整合的角色，而非慈祥的父母或训诫式家长的角色；鼓励多元和创新，而非无差别的一致和顺从等。
（二）从国家的单独治理到国家与社会的共同治理
随着公共事物日益增多，政府必须充分发挥各种力量的作用，构建与民众、社会其他组织共同治理国家的模式，这不仅有利于民主政治的发展，提高政府治理的能力，弥补政府力量的不足，实现责任共担和利益共享，同样也有利于政府精简机构、提高效率。
（三）从政企不分、政府管制到政企分开、放松管制
改革政府与企业之间的关系，国有企业应逐步从竞争性生产和经营领域退出，通过产权改革，压缩国有企业的规模；政府的公共管理职能和企业的经营管理职能要彻底的分离，使企业成为真正的市场主体；更多的引入竞争，通过贸易自由化、放松准入、停止补贴和转移支付等方法提高企业的竞争力；完善国有企业的激励机制与制约机制，既赋予企业经营者以更大的自由权，又要引入稽查制度、业绩评议、管理合同等监督机制。
（四）从权利集中到适度的地方分权
由于现代社会发展的非均衡性、多元价值与利益的共存、民主政治的发展，中央集权管理的模式面临着越来越多的挑战，如中央政府在获取信息方面的滞后性特点，可能会导致决策滞后、沟通和协调困难；地方政府由于权责不对称而缺乏创新动力机制。
因此，在我国政府间的权力结构调整时，既要强调加强中央权威，也要赋予地方必要的权力，让地方有更多的因地制宜的灵活性，发挥地方发展经济的积极性和创造性。
（五）从人治到法治
我国政府要实现从人治向法治的转变，政府必须要法律规制、服从法律，并使公民的自由权利得到保障。
要求政府做到：
崇尚秩序，反对无政府状态；要求法律具有普遍性；要求法律是良好的法律，是符合正义的法律；要求政府受法律的约束和控制。
结论
政府再造是一项长期和持续进行的艰巨工程，必须构建一个清晰的目标和一套完整的策略。
西方国家政府再造为我们提供了借鉴的经验，但我们要根据自己的具体情况，制定出切实可行的改革方案，积极推进我国的政府改革，以适应时代的发展和全面建设和谐社会的需要。
总之，政府再造是提升国家竞争力的有效途径之一。
有理由相信，经过政府改造，一个民主的、法治的、负责任的、有能力的、公正的、廉洁的、高绩效的中国政府能够得到建立和发展。
注释
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