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0807+报告走出去的现状和政策
[国研专稿]我国企业对外投资的现状分析和政策建议
金融研究所“促进我国对外投资的政策措施与发挥香港平台作用”课题组 张承惠 朱明方执笔
上传时间:
2008年7月7日
内容摘要：
尽管近年来中资企业的对外投资活动发展迅速，但无论与中国经济增长状况、未来发展需要还是与其他国家相比，我国企业对外投资的规模都远远不够，“走出去”大大滞后于“引进来”。
目前企业“走出去”面临的困难和障碍，主要表现在制度和政策体系不健全、缺少配套服务和企业自身存在缺陷三个方面。
针对存在问题，作者提出了对策建议。
关键词：
对外投资企业
一、我国企业“走出去”的现状
近年来，在国家实施“走出去”战略的推动下，中国企业在对外投资方面进行了积极的探索，取得了一定的成效。
从2004年开始对外投资量迅速增加，2005年突破100亿美元，2006年流量达到211.6亿美元，存量已达到906.3亿美元（其中非金融类直接投资分别为176.3亿和750.2亿美元），2007年非金融类对外直接投资187.2亿美元。
1990~2006年中国对外直接投资流量情况（单位：
亿美元）
资料来源：
商务部网站。
下文数据除另外注明外均出自商务部网站。
但是与其他国家相比，我国对外投资仍然处于起步阶段。
2006年我国对外直接投资仅相当于全球流量、存量的2.72%和0.85%数据来源《2006年度中国对外直接投资统计公报》。
，与新兴发展国家相比，我国对外直接投资存量大约仅为俄罗斯的75%和新加坡的82%。
与发达国家相比更是远远不及，例如我国对外直接投资存量仅为日本的23.4%、德国的9.4%、美国的4.5%为2005年数据。
。
另外，我国单个对外投资项目的规模也普遍偏小，非金融类海外企业平均投资额仅为133万美元，不仅远低于发达国家600万美元的平均水平，也低于发展中国家450万美元的平均水平。
同时，我国对外投资的领域多数是附加值和技术含量低的行业，且整体经济效益还不理想据不完全统计，目前对外投资企业中赢利户数约占35%，亏损户数约占65%。
二、我国对外直接投资活动的基本特点
（一）对外直接投资主要流向亚洲和拉丁美洲，且集中于避税地
2003年以前中国对外直接投资存量主要集中在亚洲，占对外直接投资总存量的80%，其中中国香港地区占总存量的74%。
拉丁美洲地区存量46.2亿美元，占14%。
2004以后年亚洲地区投资存量下降，拉美地区比重上升，但亚洲仍是对外直接投资存量最大的地区。
2005年亚洲地区、拉美地区的投资比重分别为71%和20%，两者合计超过90%。
2006年对拉美地区投资比重进一步上升为48%，对亚洲地区投资比重下降为43.4%。
在具体投资地点上，多数企业都选择了避税地。
2005年中国对外直接投资流向避税地的金额为99.2亿美元，占流量总额的81%；2006年避税地投资额达到153亿美元，占比达到86.8%。
（二）对外投资行业主要分布在采矿业、制造业、批发零售业和商务服务业
上述几个行业合计占对外直接投资流量的90%以上。
采矿业主要集中于石油和天然气开采业，制造业主要集中于通信设备、计算机及其它电子设备制造业、纺织业、黑色金属冶炼及压延加工业等。
2005年，采矿业投资下降，商务服务业投资比重急剧上升，占到当年新增投资额的四成。
2006年，采矿业投资额再度上升，占比达到40.4%；金融业投资比重大幅增长达到16.7%，商务服务业比重则降为21.4%。
（三）国有中央企业仍是对外投资的主力军，但地方企业和民营企业投资的比重正在迅速增加
2003年，中央管理的企业占对外投资存量的九成以上。
此后央企的比重开始下降，2004、2005和2006年该比重分别为83.7%、81.8%和82%，同时，地方企业、民营企业投资比重开始上升，2006年为18%。
从投资主体数量来看，2006年国有企业占比为26%，私营企业占比为12%。
（四）对外投资的地区差异很大
数据表明，经济发展程度和地理位置是影响对外投资的重要因素，沿海地区、边境省（市）在对外投资活动中占有明显优势。
例如2007年在投资额超过2亿美元的9个省、市、自治区中，沿海、沿边地区达到8个，投资额超过3亿美元的前四名全部为沿海省市。
而一些地处内地的地区和经济不发达的边境地区，对外投资规模普遍都很小。
（五）投资方式日趋多样化，通过收购、兼并方式实现的直接投资正在增多
早期对外直接投资活动中，投资办厂，将原材料基地或制造基地由国内转向国外是最主要的投资方式。
近年来出现了跨国并购、参股、换股、BOT等灵活多样的方式。
其中投资额1000万美元以上的项目中，1/3是并购项目，投资总额超过50%。
2003年以收购方式实现的对外直接投资占18%。
2005年通过收购兼并方式实现的对外直接投资65亿美元，占当年流量的53%。
2006年1~9月并购投资额约占当年流量的36.4%。
三、我国企业“走出去”面临的主要问题
（一）管理制度滞后，政策不配套
到目前为止，中国还没有真正形成系统的“走出去”战略。
笼统谈“走出去”战略意义的多，具体设计实施步骤、战略阶段、政策措施的少。
特别是一些部门和地方还未能从国家战略高度认识到企业“走出去”的重要性，战略意识淡薄，认识不统一。
在制订政策时往往仍从本部门利益角度出发，导致“走出去”政策不协调，地方与企业在执行时无所适从。
具体到操作层面，表现为以下突出问题：
1.对外投资项目审批的环节偏多，效率低下。
按照程序，对于投资额在100万美元以上的对外投资项目，企业必须先向市发改委报项目可行性报告，然后由市发改委向省和国家发改委逐级上报；经批准立项后再由企业报当地外管分局，由外管分局报国家外汇总局；外管局批准后，再由企业报市外经贸委审批后由商务部颁发批准证书。
小于100万美元的项目尽管可由当地审批，减少了上报中央政府的环节，但审批环节仍然较多。
2.外汇审批制度手续复杂，时间长，影响投资机会和收益。
由于中国目前对资本项下的外汇仍然实行严格的审批管理制度，因此企业境外投资用汇成为一大难题。
尽管国家正苦于外汇储备急速增长且承受着巨大的升值压力，但现行的结售付汇政策却不允许企业在资本项下拥有自有外汇，企业用汇必须得到外汇管理部门的审批。
且审批手续繁琐（据统计，需要企业提交项目可研报告、境外投资财务制度和内控制度、贷款银行的经营金融业务许可证和营业执照等近十种材料），审批的周期长（顺利的情况下用汇审批也需三个月），母公司对海外子公司的生产经营所需的流动资金不能购汇汇出，也不能由母公司向境内银行担保后由银行在投资地的分支机构对海外子公司贷款。
此外，国家外管局对境外工程承保的结售汇比照进出口贸易方式进行管理，也给企业带来不少问题例如在第三国采购货物直接运至工地现场报关的购汇、汇出及核销、长周期工程款的收汇核销等都受到严格管制，给企业经营活动带来不便。
现行项目审批和外汇审批两条线的管理方式以及过于繁杂的程序，不仅加大了企业投资的时间成本和风险，也弱化了管理的力度。
因为很多企业为规避政府审批，往往将项目化整为零，既不利于企业自身的发展，也不利于政府的监管。
3.“走出去”项目人员出入境管理过于繁琐，缺少效率。
对外投资项目的各种经营活动如投标、技术处理、应急情况处理等都要求国内人员派出十分迅速，但由于目前国内对国有企业的商务出行还实行因公审批、一事一报制度，对企业高管的多次往返签证控制得过于严格，给企业造成很大的困难。
此外一些国家之间通常建有相互免签系统，而我国这方面工作则相对薄弱，导致企业高管和员工出入境十分困难，影响了跨国经营活动的效率。
4.在对待国企和民企、垄断行业内外部企业上还存在政策差异。
在调查中有企业反映，国家的很多政策在民营企业来讲就像隔着一扇玻璃门，看得见摸不到。
广东的企业反映，现在国家的石油资源十分紧缺，到海外开发大油田不仅缺乏资源，还会遇到各种经济和政治障碍。
但是在俄罗斯等国家，中小油田很多，国内外大公司对之没有兴趣，当地政府又急需引进外部资金，因而对民营企业前去开发十分支持。
但企业在开发过程中遇到几乎是难以逾越的障碍：
由于石油开采和炼油是国家管制的垄断行业，有进口配额限制，企业在境外开采的油气拿不回来。
同时国内油价由政府制订，与国际油价脱钩，导致民营企业在开采后往往很难获取效益。
（二）缺少相应的配套服务
1.融资难是困扰我国企业“走出去”的一个重要因素。
在“走出去”过程中，企业普遍遇到金融服务瓶颈。
融资难的另一个问题是融资成本偏高。
企业反映，即便是政策性银行，利率也偏高。
在贷款时还要强制进行出口信贷保险，而政策性保险的费率也是偏高的。
由于综合成本很高，往往导致企业在国际投标活动中缺乏竞争力。
2.缺少基础服务体系。
2006年广东省工商联曾组织300多家民营企业到海外调研寻找投资机会，在与日本企业座谈时，日本企业家对中国情况了如指掌，与之相比，中国企业家对信息的掌握程度就远远不足。
一是公共信息服务体系极不健全。
很多企业家不仅对选择哪个国家，对投资对象国的政治、经济、法律、社会人文环境以及投资机会和外国吸引外资政策缺乏了解，而且对政府支持“走出去”的政策措施和导向也不清楚。
有关政府部门虽然通过自己的网站建立了政务服务平台，但这类平台基本上都是根据本部门职能设计的，没有针对对外投资统一平台，查找不便。
且政府各有关部门自成体系，缺乏沟通和协调，有价值的信息往往不能传递到投资者而白白浪费。
二是缺乏能够帮助中国企业“走出去”的专业服务机构。
在企业“走出去”的过程中，需要有信誉，没有文化、语言障碍和有国际经验的中介机构提供支持。
比如在境外并购时帮助企业进行净值调查，在发生知识产权保护、经济纠纷时为企业提供及时的法律援助等，但是目前我国这类专业服务机构发育还很不够。
调查中有企业反映，在一起境外知识产权纠纷中，竟在国内找不到一个合格的律师为企业辩护，最后不得不花高价聘请外国律师。
3.行业组织发育不够，难以对企业海外投资活动给予实质性支持。
据企业反映，目前在一些国家特别是中国企业近期进入的非洲国家，普遍缺乏有凝聚力的华人商会组织和服务平台，来协调和引导企业的行为，与当地政府进行沟通、帮助新进入的企业尽快熟悉当地的投资、法律环境、并依法维护自身的正当权益。
而国内现有的行业协会、商会在对外投资领域大多刚刚涉及，发挥的作用更是十分有限。
四、支持我国企业“走出去”的政策建议
根据国际经验和我国“走出去”实践的需要，下一步政府应着重抓好以下工作。
（一）进一步强化落实“走出去”战略的统筹组织工作
1.成立政府对外投资促进机构，统筹协调落实“走出去”战略。
目前世界上许多国家和地区都设有促进对外投资的官方机构，例如日本的贸易振兴会、美国的海外私人投资公司、丹麦的IFU、意大利的MONDIMPRESA、泰国的投资局、中国台湾的海外投资中心等。
这类政府牵头的专门机构除了负责推行投资促进计划外，还帮助企业分析国外市场和投资机会，提供海外经营信息、指导项目的可行性研究，协助制订相关法规和政策，组织商务交流、出境参展、协助投资谈判等。
相比之下，我国政府这方面的工作相当薄弱。
现有相关机构或者因非重点业务而不够重视，或者因协调能力有限而难以发挥作用，难以真正承担落实国家“走出去”的战略任务。
另外，由于长期以来我国在对外经济关系上一直是以引进外资、促进出口为重点，因此到目前为止，在政府机构设置上，既没有专门负责对外投资的部门，也没有一个相关职能部门设置了统筹促进对外投资的内设机构，这种状况显然不利于“走出去”战略的推进。
鉴于此，建议中央政府尽快设立一个跨部门的促进对外投资的协调办公室，下设专职办事机构（如海外投资促进中心），专门指导与配合有关部门搜集各国情况，研究“走出去”战略规划、制定政策法规、进行部门协调、提供信息平台等工作。
此外，还应鼓励有关民间团体（如中国贸促会、全国工商联）增设相应机构与人员，加强这方面工作。
2.根据国家中长期发展战略，系统思考与设计“走出去”战略。
目前实施“走出去”战略的重要意义已经毋庸置疑，但在该战略的具体设计上还显得比较薄弱，影响了战略的实施。
为此，在《境外投资产业指导政策》、《对外投资国别产业导向目录（三）》基础上应进一步细化和完善“走出去”战略，抓好企业“走出去”产业政策的中长期发展规划。
规划重点在划分对外投资的基本类型（如资源开发类、产能转移类、规避摩擦类、市场开拓类、技术转移类以及国际援助类等），结合国内经济发展的困境与要求，分别提出不同的鼓励政策，包括近期与中长期“走出去”策略的重点支持方向与鼓励政策。
3.根据“走出去”战略，梳理现有海外投资相关政策。
随着“走出去”战略的进一步实施，多年来我国海外投资法律缺位所造成的影响愈加显现出来。
加上境外投资的管理体制不顺，政出多门现象比较突出。
例如发改委和商务部对企业境外投资都有管理规定，两部委的相关规定有不一致之处，地方有关部门在执行过程中很难把握。
此外有关部门制订的税收鼓励政策，也存在着与其他部门政策相抵触问题，导致“走出去”企业无法得到优惠政策的支持。
为此，建议政府各相关部门对现有涉及海外投资的政策进行一次全面梳理，找出存在问题和不同部门政策不协调之处，研究解决问题的办法，在此基础上，由国务院统一制定颁布《境外投资条例》、《企业跨国经营条例》，成为一套统一、清晰、协调支持企业“走出去”的政策体系。
4.设立政府统一的海外投资信息平台，为企业提供高质量的信息。
我们的调查表明，目前企业对海外投资信息的需求十分迫切。
建议由拟新组建或重建的对外投资促进机构，编制中国企业海外投资数据库，建设统一的政府海外投资信息平台。
通过此平台，帮助企业查询政府相关鼓励“走出去”的全部政策措施，了解国际市场和投资环境，学习投资技术和规避风险的技巧，及时提供国别及行业、项目的投资风险警示通报等等。
同时，鼓励行业协会、商会等民间团体设立按行业分类的专业信息交流平台。
此外还可以通过外交渠道，建立双边及多边的政府间公共信息平台，及时发布权威信息。
（二）从企业需要出发，改善现有的投资、外汇和人员出入境审批制度
海外投资是一项风险大极具挑战性的投资活动，政府不应该对企业的投资活动过度干预对国有企业的管理当然应另当别论。
但即便是国有企业，政府也应只从股权所有者代理人的角度实施管理，而不应在宏观投资管理制度上加以过多限制。
。
这不仅是因为政府对市场的感觉和市场变动的反应远不如企业迅速，而且由于企业海外投资如果涉及一些敏感行业，政府的介入很容易引起国际社会的过度关注和某些西方媒体的恶意炒作，反而投资不成。
因此，在投资管理政策的方向上要向“促进、保障、规范、服务”转变。
目前企业海外投资审批基本是沿袭固定资产投资项目金额大小进行审批的方式，建议今后审批的内容主要限于需申请国家政策支持的投资项目，除此之外不再报批。
同时审批权限下放各省市自治区政府相关部门。
即便如此，改进外汇管理制度，不仅是推动“走出去”战略的需要，也是中国最终走向资本项目开放的必要阶段。
基于目前外汇储备过剩的状况，可以适度放松对企业用汇的管制，加大地方外管分局对企业购汇的审批权限。
今后，企业海外投资项目只要获取相关省级政府有关部门批准，且人民币资金来源为合法的自有资金，就应当允许直接向地方外管分局申请购汇。
（三）加大税收、融资政策等支持力度
1.财政政策。
对符合国家战略利益的项目，政府财政应给予积极的补贴。
在目前对118个中外经济技术合作项目实施专项补贴和对144个对外承包项目进行贷款贴息的基础上，建议财政部门专门设立“企业海外投资补贴基金”，用于企业海外投资部分亏损补偿和政策性的贴息补助。
同时财政应适当增加对外工程承包风险的专项资金，尽快扩大对外工程承包规模。
此外，还可由财政出资与市场现有担保机构合作，设立企业海外投资担保机构，引导国内担保机构加大对企业海外投资融资的支持力度。
2.税收。
海外一些国家为了支持本国企业海外投资多提供多种税收的支持。
如新加坡规定可免除某些海外企业的收入、红利、管理费的税收，企业为在海外发展业务可享受10年免缴所得税、在发展中国家的投资可享受双重税收减免等优惠政策；马来西亚1991年规定对外投资企业的汇回利润减半征税，1995年起则取消了海外汇回利润所得税；智利规定海外投资利润已纳税额可以享受国内税豁免等。
在鼓励中国企业“走出去”的起步阶段，建议财税部门借鉴海外一些国家的做法，也制定相应的税收优惠政策。
3.解决融资难问题。
针对目前银行、保险机构在为企业提供海外金融服务过程中遇到的问题，建议银行监管部门参照国际通行做法，研究制定国内银行对企业境外资产作抵押的融资制度，研究制定结构性融资产品办法，与私募股权投资基金合作，适当提供股权贷款、过桥贷款，支持并购融资活动。
缩短“内保外贷”审批周期等问题。
以财政补贴贴息为杠杆，鼓励商业银行参与企业“走出去”的融资活动，安排银团贷款、优惠买方信贷，扩大支持企业“走出去”的力度。
对于战略性资源等关键领域的海外投资，可由中国外汇投资公司与民营企业合作进行战略性股权投资或策略性股权投资。
同时可探索由中国外汇投资公司参与海外经贸合作区、工业园的开发经营，专门投资电、气、水、交通设施，解决中国企业刚刚“走出去”时的资金规模不足。
此类投资可作策略性投资安排，适时择机退出。
（四）构筑对外投资的风险评估与防范体系
1.及时评估和更新投资对象国的国家风险。
目前中国进出口银行已对投资国国别风险的评估体系和评估方法进行了研究，提交了评估报告。
但由于这个报告主要是从进出口银行的需要出发进行研究的，使用范围仅限于进出口银行，而且该行带有国家背景，不宜对世界各国政治、经济风险公开评头论足。
为此，建议可由政府相关部门组织、委托中介机构、高等院校、社会上专家，或其他第三者，建立国别风险评估体系，定期发表报告，供企业海外投资参考。
2.大力发展海外投资保险业务。
目前，我国出口信用保险主要由中国出口信用保险公司办理，经过几年实践，该公司已积累了海外投资保险的相关经验，取得了一定的成绩。
但就其承保规模和保单品种而言，与现实需要尚有相当大的距离。
据企业反映，在办理业务时，一是程序复杂，审查时间长、难度大，二是保险费率高达9‰，加大了企业的投资成本。
鉴于政策性出口信用保险在短期内难以迅速扩张规模，我们建议采取两条腿走路的方法，一方面继续支持中国出口信用保险公司发展，通过财政补贴、补充资本金等方式，增强其实力，扩大对海外投资承保的规模；另一方面制定引导政策，鼓励商业性保险公司开展海外投资保险业务。
对因此项高风险业务给商业保险公司带来的损失，可通过某种方式给予一定补偿。
允许没有外汇的商业保险公司可自由购汇，从事外汇保险业务，支持“走出去”企业的保险活动。
3.为企业“走出去”提供外交支持。
国际政治和经济利益始终是密不可分。
政经结合，以政促经，是中国在新世纪新阶段处理国际政治、外交与经济关系的重大方针。
因此，外交一是通过驻外使领馆对企业的跨国经营活动给予更多的支持，通报更多地信息；二是要与更多的国家和地区积极开展双边或多边谈判，以设立境外经济贸易合作园区、签署政府间框架协定等方式，确定双边合作机制、重点领域项目和融资安排；三是与有关国家磋商，建立投资争端解决机制，为保护中资跨国公司的投资利益创造条件。
（五）加快海外投资的公共服务体系建设
1.建设对外直接投资的人才支持体系。
一是政府的海外投资促进机构要经常组织对企业家的培训，组织案例培训和境外考察。
二是要对各级政府官员、银行、保险等相关机构员工进行海外投资的知识普及和技术更新培训。
三是根据我国企业国际化经营的需要，建立人才国际化交流的平台，吸引海外人才加入国内企业国际化行列。
2.构建我国企业对外投资的技术和法律支持体系。
技术和法律支持体系建设的重点是针对我国企业在海外投资中面临的法律、会计、审计、风险评估以及其他经济技术方面的困难，组织国际、国内相关机构或企业，向我国跨国经营企业提供相应的技术援助。
3.支持商会、行业协会等组织在海外投资方面发挥更大作用。
与政府相比，商会组织在促进海外投资活动方面往往更有效率。
因为这类组织熟悉本行业情况，掌握投资地信息比较快捷，可以协调行业内不同企业可能出现的利益冲突。
此外，商会在与投资地政府交涉、沟通、谈判方面也具有优势。
为此，在推动国家“走出去”的战略时，要充分发挥商会等民间组织的力量，将其作为公共服务体系的一个重要组成部分，鼓励和支持其积极发挥作用，引导、协调和帮助企业有组织、有秩序的走出去，发挥产业协同聚集效应，消除内部恶性竞争。
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